Repensar las fronteras, la integración
regional y el territorio

Willy Soto Acosta

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Repensar las fronteras, la integración regional y el territorio /

Editado por Willy Soto Acosta. --1a. Ed.- Heredia, Costa Rica: CLACSO, IDESPO, Universidad Nacional de Costa Rica. 2017.

352 p. 21x28 cm.

ISBN: 978-9968-558-46-4

1. AMERICA CENTRAL 2. CAMBIO CLIMATICO. 3. COLONIALISMO. 4. ESTADO. 5. ETNIAS. 6. GENERO. 7. GEOPOLÍTICA. 8. INTEGRACIÓN REGIONAL. 9. LIMITES. 10.-MIGRACIONES. 11. POLÍTICA INTERNACIONAL. 12. TERRITORIOS OCUPADOS. I. Soto Acosta, Willy.

Dedicatoria

A Jorge Debravo, cuyo poema “Nocturno sin Patria” representa el espíritu de esta obra colectiva.

En honor a este gran costarricense cosmopolita, exponemos el poema “Manifiesto para el hermano del Norte”, en torno a las relaciones entre Costa Rica y Nicaragua; poema escrito por Eduardo Fonseca Vargas, de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, con la inspiración de la obra de Debravo.

Nocturno sin Patria,
Jorge Debravo

Yo no quiero un cuchillo en manos de la patria.
Ni un cuchillo ni un rifle para nadie:
la tierra es para todos,
como el aire.

Me gustaría tener manos enormes,
violentas y salvajes,
para arrancar fronteras una a una
y dejar de frontera solo el aire.

Que nadie tenga tierra
como tiene traje:
que todos tengan tierra
como tienen el aire.

Cogería las guerras de la punta
y no dejaría una en el paisaje
y abriría la tierra para todos
como si fuera el aire…

Que el aire no es de nadie, nadie, nadie…
Y todos tienen su parcela de aire.

Manifiesto para el hermano del Norte

Eduardo Fonseca Vargas

Tomo esta palabra,
para grabar con sangre
la tristeza
que hoy corroe mis entrañas.

Los egos de la patria
son úlceras carnívoras
que devoran el alma.
Algunas me susurran
tenebrosamente al oído:
Oye, hombrecillo, danos de comer,
que estamos hambrientas.

No puedo negar la tentación,
titubeo,
pero al final,
mantengo mi voto de apátrida
en huelga de hambre.

Luego,
lanzo esta proclama
hacia los cuatros puntos cardinales.
Quiero que volvamos a ser uno solo:
misquito, bribri, diriangen, chorotega.
Al final, todos frutos de las mismas raíces
y metales fundidos en la misma coraza.

La esperanza es una fuerza cósmica
que enyunta a los pueblos
para que atrapen estrellas,
café, piñas y oro.

Vi a ticos y nicas.
Los vi desgarrar juntos
las bananeras y sus manos.
Los vi compartir
entre inanición y miseria.
Y también los vi lanzarse
como un salvavidas
para rescatar a las víctimas
de las fieras aguas de Little Corn Island.

He compartido la mesa con mi amigo
en Heredia o en Granada.
¡Qué digo amigo!: ¡hermano!
Con la mirada en las nubes
para subirnos en ellas
y flotar como hombres
sin yunques en las espaldas.

Seguiré soñando
con el día en que ese cerco,
apodado frontera,
sea demolido y dé paso
a las utopías de Jorge Debravo
y a los cantos de vida y esperanza
de Rubén Darío,
por una Centroamérica integrada
hasta los tuétanos.

Las fronteras del sueño. Análisis del poema Nocturno sin Patria

Mauricio Arley Fonseca

En el sueño se descubre el texto del deseo. El sueño invita a imaginar sin restricciones; en su mundo no hay fronteras, tal como la utópica realidad versada por Debravo. La única frontera es el umbral que se atraviesa entre la vigilia y el sueño.

La ley que rige al sueño es el deseo. Repensando el título del poema, el significante “Patria” (en mayúscula) personifica la instancia de la ley del Padre; si trasladamos dicho término al latín (patrius, a, um): remite a lo paterno, lo propio de la familia, lo heredado de los antepasados (Diccionario Vox latino, 2002); por otro lado, el griego (πατριά, άς) brinda otras luces: descendencia, linaje, raza, familia, tribu, casta (Diccionario Vox griego, 2006).

¿Qué es lo que recibimos como herencia de los antepasados? Una es la orden de conservar el linaje; lo propio de las familias reales, de cuidarse con qué frontera cruzarse en lo sexual, porque se puede ir perdiendo el sendero pasado y sus estatutos de poder. El atravesar de una frontera a otra ha causado guerras entre tribus, guerras que el poeta Debravo desea borrar del paisaje.

¿Cómo se pasa de enunciar desde el título y el primer verso el significante “patria” a no nombrarlo el resto del poema? Precisamente a partir de su ausencia aparece el significante “tierra” (cuatro veces, y una más como: parcela), en su faceta más maternal. La ley paterna, restrictiva, es para unos, mientras que el sueño es tierra para todos, muy propio de la Teología de la Liberación, así como sus vínculos socialistas, en su más pura utopía: “que todos tengan tierra” (Debravo).

Otro referente que destaca está en el orden de la repetición (recurso siempre significativo), que surge con el “nadie” (tres veces en una misma línea). Esto recuerda el grito desaforado de Polifemo: “¡Oh, amigos! Nadie me mata con engaño” (canto IX, Odisea, Homero), lo cual imposibilita que los demás cíclopes lo ayuden a luchar contra Odiseo (auto nombrado como “Nadie”), porque ese significante es lo indefinido, inexistente, de ahí la reiteración del verso: “Que el aire no es de nadie, nadie, nadie…” (Debravo). Por tanto, al ser de nadie, no hay posibilidad de reclamar algo, de acudir a una ley que inscriba la tierra como propiedad para un nombre específico. Pero el problema surge al tomar el cuchillo: “Yo no quiero un cuchillo en manos de la patria” (Debravo), pues como lo hace Odiseo al tomar el segur contra el cíclope, para atravesarle su ojo, esto motivará la maldición, en nombre del padre Poseidón: “concédeme que Odiseo […] si le está destinado que ha de ver a los suyos y volver a su bien construida casa y a su patria, sea tarde y mal…” (canto IX, Odisea, Homero).

En la actualidad, las armas son expresiones de división. Las fronteras territoriales están llenas de armas, se crean altos muros para impedir el tránsito. Se toma como un deber patriótico el “cuidar la frontera”, y así imponer la ley paterna, dentro de esa patria que endurece sus manos para sostener cuchillos.

Ya lo decía Paz (1994, p.114): “El lenguaje es la consecuencia (o la causa) de nuestro destierro del universo, significa la distancia entre las cosas y nosotros”. Ese primer destierro de la tierra utópica, donde no había límites, donde al ser ya se tenía el todo, mientras que hoy es el tener lo que significa el ser. El sujeto es nombrado por sus trajes, tierras…, y así expande su imagen para que otros sigan tal recorrido: poseer para ser. Este es otro de los problemas planteados en la poética: el tener, que en sus conjugaciones aparece seis veces. Así se arman las fronteras, porque cuando el Padre cree que lo ostenta es suyo, no puede dormir pensando en que el otro, más allá de su frontera, querrá robar “sus posesiones”. Y hoy, tal como en los tiempos de Odiseo, los regalos, en los mercados comerciales, abren la puerta de la avaricia, la ambición, y así se ingresa a otros territorios con el fin de explotar sus realidades, donde solo se requiere una figura con autoridad y poder en el pretendido Estado-nación, para que permita el ingreso de los “caballos de Troya comerciales”.

Por esto, finalmente, la utopía del poeta Debravo cada vez es más distante al ver la realidad de un mercado abierto, donde no hay noche para descansar; es manifiesta la voraz aspiración por ostentar las diversas materialidades, marcar diferencia con respecto al otro, a partir de la posesión. Estas son fronteras que no solo dividen, sino que degradan, causan conflictos emocionales. Pero, a pesar de esto, vale soñar, el aire como un sueño placentero, donde habría una licencia abierta: “dejar de frontera solo el aire” (Debravo), en tanto que esta licencia es de libertad.

Creo que los países serán un solo sitio
de amor para los hombres, a pesar de los pactos,a pesar de los límites, los cónsules,a pesar de los libres que se dan por esclavos.
Jorge Debravo

Presentación:

Más allá de la frontera. Los estudios transfronterizos en la actualidad.

Zidane Zeraoui

El tema de la frontera, y en particular de los estudios fronterizos, han sido una preocupación constante en los medios académicos internacionales y latinoamericanos. Las tesis van desde el irredentismo nacionalista hasta la idea de un gobierno universal, de un mundo sin fronteras, un “estado-universal-internacional”, pero eurocéntrico e imponente, como lo denominó Emmanuel Kant (1914, p.66).

La propia noción de frontera es muy escurridiza. ¿Se trata de un límite fijo, intangible o al contrario: espacio en constante movimiento? Si bien en el idioma castellano se utiliza solamente un término, por otra parte, en inglés, el vocablo border remite a la frontera latina, pero el concepto de frontier es más complejo, es un espacio en movimiento continuo, como la “frontera democrática” que propuso Frederick Jackson Turner en 1893, frente a la American Historical Association en Chicago. Su tesis descansa en la idea de que la democracia (norteamericana) tiene esta virtud de expandirse constantemente; crecimiento impulsado por los pioneros que también encontramos en otras sociedades.

Esta idea de la frontera como reto, aparece en un texto del venezolano José Manuel Briceño Monzillo (1982), quien enfatiza que: “el concepto de frontera suele usarse habitualmente como sinónimo de límite. Desde el punto de vista estrictamente técnico, existen diferencias entre ambos, pues la idea de límites responde a una noción lineal, en cambio la frontera, a una noción espacial que involucra, por tanto, no sólo el límite sino también a toda la zona delimitada por éste” (p.130).

Además, la visión de un límite cambiante aparece en la definición de frontera ideológica, que los militares brasileños han conceptualizado desde la década de los años sesenta, que luego se retomó por el ALBA en su concepción regionalista.

Si se elimina la visión nítidamente imperialista del concepto de Turner (o ideologizada en el ALBA), se parte de la idea de los pioneros que buscan expandir sus fronteras, se entienden las lógicas opuestas de los países que se han encerrado en sus límites, y se han concentrado en núcleos poblacionales compactos en sus centros (como México o Argentina), que han perdido grandes áreas territoriales (por evitar que se llenen sus fronteras), y los países que han avanzado hacia sus límites para consolidarlas o expandirlas.

Los límites territoriales geohistóricos del catalán Vicens Vives, basados en el pensamiento geopolítico del teórico alemán Haushofer, fueron retomados por el mexicano Escalona Ramos, quien forja el concepto de frontera vital: “determinada por el alcance de la erradicación vital de un núcleo geohistórico, que llega hasta la periferia de tensión de ésta” (Nweihed, 1990, p.28).

Así, la frontera está ligada al ser humano y lo define. Podemos decir que casi todas las fronteras son arbitrarias, resultado de conflictos, conquistas, dominación, pero que finalmente han reproducido, en general, un sentimiento de pertenencia, en un espacio territorial determinado. Esta integración territorial final, con la consolidación de una identidad nacional (no siempre fácil por los cuestionamientos regionales y las culturas no asimiladas al proyecto nacional), se logró por el rol que la élite del poder asumió desde la fundación de los estados y su consolidación a lo largo del siglo XIX. Sin embargo, alrededor de las fronteras siempre se han desarrollado procesos complejos de generación de identidades transfronterizas y culturas específicas que pueden definirse como una simbiosis entre las dos identidades, pero que generalmente aportan elementos nuevos: ¨el portuñol¨ entre Brasil y sus vecinos o ¨el spanglish¨ en la frontera entre México y Estados Unidos; se pasa así de área de frontera a región fronteriza (De Jong, 1999).

Existe un espacio transfronterizo que no puede definirse como perteneciente a un Estado u otro, sino de una nueva cultura que retoma elementos de cada una de las naciones vecinas, pero que aporta su propia cultura al conjunto.

Por tal razón, los estudios transfronterizos deben tomar en cuenta esta nueva realidad del surgimiento de identidades diferenciadas, que se diseminan a lo largo de las fronteras.

Por otra parte, la frontera puede ser lingüística, lo cual revela el concepto de expansión cultural, que si bien en América Latina no representa grandes retos, en Europa es de una complejidad casi irresoluble. La “frontera lingüística” puede traspasar la política, como ocurre con el francés en Bélgica o en Suiza, pero puede dificultarla, cuando analizamos la multitud de identidades que existen dentro de un mismo país (Suiza tiene un espacio francés, otro germano y otro italiano) y que muy a menudo conlleva a la implosión de los estados. Sumado a esto, la religión ofrece también un fenómeno similar, que ha conllevado a muchos conflictos en diversas partes del mundo.

Una de las opciones para rebasar estos conflictos es la integración regional, concebida no solamente como un instrumento comercial, sino para superar las contradicciones locales. Sin embargo, las naciones se mueven entre la tentación integracionista y la propuesta regionalista.

La integración no siempre fue fácil, a pesar de los fuertes lazos identitarios que existen. Las rivalidades entre las élites, los intereses divergentes y las pugnas por el poder en sus distintos niveles han conllevado a más enfrentamientos que integraciones, como lo fueron la Guerra de la Triple Alianza (Uruguay, la Argentina y el Imperio del Brasil) contra Paraguay (1864 y 1870), la Guerra del Pacífico entre Chile, Perú y Bolivia (1879 y 1883) o la Guerra del Chaco (1932 y 1935). A partir de esto, los cambios territoriales implicaron revisiones de fronteras y modificaciones de ciudadanías que aún no han sanado.

Los procesos integracionistas buscan reforzar las relaciones transfronterizas y facilitar los intercambios culturales y sociales, además de aspectos exclusivamente económicos. Pero, son más los regionalismos que han dominado los intereses de las élites; las propuestas regionalistas se han centrado en las afinidades.

Por citar algunos casos:

Los países del Caribe se aglutinan alrededor de la Comunidad del Caribe (CARICOM), fundada en 1973, por el Tratado de Chaguaramas (Trinidad y Tobago), que sustituyó a la Asociación Caribeña de Librecambio, la cual había sido creada en 1965 (es una organización de quince naciones del Caribe y dependencias británicas); las Bahamas pertenecen a la Comunidad, pero no al mercado común creado en su seno, mientras que Aruba, Colombia, Curazao, México, Puerto Rico, Saint Martin y Venezuela son países observadores.

Los países centroamericanos se unieron alrededor del Mercado Común Centro Americano.

El Cono sur se aglutinó en MERCOSUR, que incluyó también a Brasil, pero no a Chile en 1991, y se extendió posteriormente a Bolivia y Venezuela.

UNASUR reagrupa a todo el subcontinente suramericano.

Esta tendencia muestra claramente el interés de convivencia con el vecino inmediato. Pero, frente a esta tendencia, también surge la búsqueda de socios lejanos, como lo demuestra la Alianza del Pacífico, BRICS o los acuerdos de asociación con otras regiones del mundo.

Es destacable que los primeros regionalismos se dan por un interés identitario que rebasa la simple cuestión comercial: busca consolidar el comercio internacional de los países firmantes.

Las distintas iniciativas realizadas en nuestro continente han aportado nuevos elementos a esta problemática transfronteriza, que cada vez más abarca otros territorios, como el Acuerdo Transpacífico, que conlleva a repensar la noción de frontera y de estudios transfronterizos, porque ya no se trata simplemente de un Estado vecino, culturalmente cercano, sino de socios lejanos, pero que empiezan a reforzar sus interacciones y generan nuevas visiones y culturas más abiertas al mundo.

Pero en toda esta dinámica, el indígena se ve marginalizado. No solamente se trató en muchos casos de eliminarlo físicamente, sino borrar su presencia. En México fue considerado simplemente como campesino y no como un individuo con una cultura propia, hasta recientemente. En Argentina fue casi exterminado. Además, la noción de frontera, para los indígenas, no se alinea a la de la clase dominante. Los indígenas de la Selva Amazónica de Perú son más cercanos a sus correligionarios de Ecuador o de Brasil, e inclusive, la misma noción de frontera le es ajena cuando se relaciona con sus pares en un territorio, la Selva Amazónica, que es propio y ancestral. También los indígenas de Chiapas o de Guatemala, una misma cultura los une, y la frontera no es sino una división artificial.

Por añadidura, los flujos migratorios que actualmente parecen una problemática para el continente, fueron siempre tradicionales. Los indígenas han migrado de un territorio a otro durante tiempos inmemoriales y hoy las cuestiones económicas o de inseguridad se vuelven los nuevos factores migratorios. Estos desplazamientos de grandes cantidades de seres (centroamericanos en México, nicaragüenses en Costa Rica, bolivianos en Argentina o peruanos en Chile) están cambiando la noción de frontera y haciendo más porosa la separación territorial.

Por la complejidad del concepto transfronterizo, es urgente analizarlo, en particular en América Latina; por lo que este material ha reunido a un grupo de expertos, con el objetivo redefinir una temática que ha estado presente a lo largo de la historia del continente.

INTRODUCCIÓN:

Un (tímido) acercamiento decolonial al estudio de lo (trans) fronterizo

Willy Soto Acosta

Este trabajo se inscribe en el proyecto de investigación: “El fenómeno de la integración regional en Relaciones Internacionales: una contribución teórica a la disciplina a partir de la crítica a la colonialidad del poder y el cosmopolitismo” (074-13), de la Escuela de Relaciones Internacionales y de la Vicerrectoría de Investigación de la Universidad Nacional, Costa Rica.

¿Por qué este proyecto de investigación tiene como una de sus palabras claves “colonialidad” y por qué el título de esta introducción al presente libro se refiere a “acercamiento decolonial”? En otras palabras, ¿qué hace a esta obra “decolonial”? Diríamos que tres cosas: 1) el enfoque; 2) ligado a eso, la manera de tratar las Ciencias Sociales, Estado, territorio, espacio, y 3) el “atrevimiento” de los temas y sus capítulos contenidos en este libro.

El enfoque

El faro que orienta las respuestas a las anteriores preguntas se presenta en diversa literatura, como el trabajo “Epistemologías geoculturales” de Arlene Tickner y Ole Wraeve (2013), cuyos temas tratados: Estado, territorio, espacios transfronterizos, procesos de integración regional, tradicionalmente se han abordado desde teorías de las Ciencias Sociales desarrolladas en Europa y en Estados Unidos.

Esto podría representar una bofetada a la realidad, en este caso latinoamericana, en tanto que algunas de las experiencias de integración regional en América Latina, se dieron mucho antes de que Europa comenzara con su proceso integracionista. Una prueba es la Corte de Justicia Centroamericana, que existió a inicios del Siglo XX (Schuster y Aguirre, 2013). Lo mismo podemos decir de construcciones integracionistas particulares, propias, como el ALBA-TCP, que van más allá del intercambio comercial y ponen un acento en la cooperación sur-sur.

La interrogante es: ¿cuánto hemos teorizado en América Latina a partir de estas experiencias propias? No lo suficiente.

El usar marcos teóricos europeos y estadounidenses, por supuesto, no representa ningún “pecado”, siempre y cuando tengamos en cuenta varios elementos:

Esos paradigmas nacieron para explicar realidades de esos países y no para dar cuentas de los procesos socio-históricos de regiones como América Latina, África, Asia, Oceanía, ni del sur dentro del norte, es decir, las zonas periféricas en el interior de los mismos países “desarrollados”.

Como todas teorías, incluso las elaboradas desde el Sur-Global, ellas no son neutras, están impregnadas por postulados teóricos, que son productos de la formación intelectual de los investigadores que construyen estas teorías, sus nacionalidades, las fuentes que financian sus estudios e investigaciones. En el caso de la disciplina denominada “Relaciones Internacionales” (lo mismo se aplica a las otras Ciencias Sociales), muchos de esos paradigmas teóricos (conscientemente o no) han servido para explicar y justificar las acciones de las políticas exteriores de los estados de donde provienen sus exponentes, sus universidades de adscripción y las fuentes de financiamiento de sus estudios.

Romper con la pretensión de “ciencia (social) única y absoluta” con que se ha presentado (y nosotros, muchas veces, hemos aceptado) el pensamiento eurocéntrico. Pero, la misma receta debe aplicarse desde el sur: la humildad o la negación de alcanzar la verdad absoluta. Es decir, algo “decolonial” pasa por el reconocimiento de que por más atrincherados de métodos cuantitativos y cualitativos que estemos, por más “triangulación metodológica” que usemos, nuestros estudios serán una aproximación de algo, no un retrato y mucho menos, un video.

En el caso del Sur Global, el reconocimiento y la actitud de que las Ciencias Sociales de Latinoamérica, de África, de Oceanía, de Asia, no están condenados a ser la “cenicienta” de la Sociología mundial, permite desarrollar teorías, metodologías y enfoques epistemológicos propios, para comprender nuestras realidades y parcialmente, situaciones vividas en el norte (incluidos sus “sures”), todo ello sin renegar de los aportes científicos sociales europeos ni estadounidenses.

La manera de tratar las Ciencias Sociales, el Estado, el territorio, el espacio

Ahora bien, el orientar un estudio desde la mirada decolonial no debe ser solo una declaración de intenciones, o especie de filiación ideológica o religiosa, sino que debe traducirse en los temas tratados y sobre todo, en una forma diferente de abordar esos tópicos.

Tal como lo hemos expuesto en otra ocasión (Soto-Acosta, 2013), precisamente en una revista académica especializada en estudios poscoloniales y anti-utilitaristas, hay dos aspectos interrelacionados que están en el corazón mismo de este libro colectivo, acerca de los cuales debemos reflexionar: en América Latina, por un lado, las Ciencias Sociales están, muchas veces, atrapadas en la categoría “Estado-nación”, mientras que la realidad ha dejado de ser “nacional” y los principales hechos sociales tienen un anclaje transnacional o, mejor dicho, global. Por otro lado, y corolario de lo anterior, asistimos a una gran paradoja: las fronteras territoriales son cada vez más permeables, pues los fenómenos son cada vez más transnacionales, pero la categoría Estado-nación ha delimitado fronteras cognitivas que permanecen. En efecto, la interpretación/explicación de la realidad y la producción de conocimiento continúan girando en torno al “paradigma” de frontera territorial, de Estado-nación.

Las teorías clásicas de la Sociología (marxismo, sociología comprehensiva, funcionalismo, etc.), la mayoría de ellas originada en Europa y Estados Unidos, centraban su atención en la sociedad industrial y las relaciones de conflicto/cooperación, alrededor de la apropiación de los bienes.

Corolario de ello, todo sucedía al interior de los estados nacionales. Si bien existía un mundo, algo más allá de los estados, se le concebía como una especie sumatoria de países. Por ejemplo, las clases dominantes podían formar alianzas internacionales, los ejércitos de varios países podían cooperar y los sindicatos formarían organizaciones internacionales.

Pero hoy, lo fundamental de la sociedad (y de la naturaleza) sucede a escala global, por lo que el átomo epistemológico y metodológico de la sociología “clásica”, el Estado, si bien no desaparece, pasa a un segundo plano.

Esto nos conduce a la gran paradoja ya mencionada: las fronteras territoriales tienden a ser más porosas, pues los fenómenos son cada vez más transnacionales, pero la categoría Estado-nación ha delimitado fronteras mentales, aún existentes.

¿Cómo romper el esquema cognitivo limitante que percibe e interpreta las cosas en términos de estados y de fronteras territoriales? Para poder realizar ese salto epistemológico, primero debe rescatarse el aporte de la “crítica a la colonialidad del poder”, realizada por Aníbal Quijano y otros autores latinoamericanos.

Una de las manifestaciones principales de la colonialidad es la colonialidad del saber, es decir, se sigue pensando, interpretando la realidad y produciendo conocimiento desde el alero del eurocentrismo. Precisamente, el pensar y ver desde la óptica estrecha del Estado y de las fronteras nacionales es un caso perfecto de colonialidad del saber.

Para establecer una ruptura con ese esquema, hay que pasar de la mirada nacional a la mirada cosmopolita (Ulrick Beck 1988a, 1988, 2004) o como Paulo Henrique Martins lo indica, pasar de “...un imaginario global geográfico a otro posgeográfico”:

Es decir, de un imaginario cartografiado por los territorios de los Estados nacionales a otro que incluye esta cartografía moderna nacional pero que adiciona nuevos mapas de construcción lingüística, cultural, política y económica de la realidad, y que además, son transnacionales.

(Martins, 2010, p.17)

Un esfuerzo por decolonizar el modelo de Estado y frontera territorial, es la noción de lugar que introduce Martins:

En este contexto de formación de espacios transnacionales, el lugar no es más que un espacio de producción de la vida que se define por su objetividad geográfica; es también un espacio simbólico que revela la complejidad de las dinámicas intersubjetivas y transnacionales... Por el término lugar se entienden, en la crítica poscolonial y antiutilitarista, las formas de experiencias vividas y enraizadas que permiten la organización de conocimientos específicos y plurales, articulados en la vivencia cultural y práctica.

(Martins, 2010, p.35)

El “atrevimiento” de los temas-capítulos que trata este libro

El acercamiento decolonial, de esta obra colectiva, se refleja tanto en tratar temas “viejos” y “tradicionales” con nuevas miradas, por ejemplo, desde la integración regional, relaciones transfronterizas, Estado, territorio, y abordar tópicos “emergentes” que no han recibido mucha atención de los centros de investigación.

Lo primero (intentar nuevos enfoques a temas recurrentes) está resumido perfectamente en el título que el profesor Zidane Zeraoui da a la presentación de este libro: “Más allá de la frontera. Los estudios transfronterizos en la actualidad”.

Son esfuerzos por remozar y actualizar los tópicos ligados a esta temática. Aquí se inscriben, entre otros, los capítulos dedicados a metodologías para el estudio de fronteras y territorios particulares. También, la nueva visita que se hace a Brasil como potencia emergente y su papel en la integración latinoamericana.

En cuanto a fenómenos relativamente nuevos que se estudian, se citan los trabajos del TPP y la Alianza del Pacífico. Pero sobre todo, los capítulos del libro, acerca de etnias, género, juventudes, cambio climático, turismo y espacios transfronterizos. Destaca aquí el trabajo de un fenómeno emergente en Mesoamérica: las nuevas migraciones de poblaciones africanas que intentan llegar a Estados Unidos.

Esperamos que este libro colectivo sea del agrado del público lector, pero sobre todo, que motive la discusión, genere nuevas investigaciones y publicaciones.

Bibliografía de páginas preliminares

Beck, Ulrich. (1988). La sociedad el riesgo. España: Paidós.

Beck, Ulrich. (1988a). ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización. España: Paidós.

Beck, Ulrich. (2004). Poder y contra poder en la era global. La nueva economía política mundial. España: Paidós.

Briceño, José. (1982). Nuestras fronteras con Colombia. Acción Profesoral, n° 1. Mérida.

De Jong, Gerardo. (1999). El concepto de región: recurso metodológico para la acción. En: Boletín Geográfico, año 1999, núm. 21.

De Sousa-Santos, Boaventura. (2010). Refundición del Estado en América Latina. Perspectivas desde una epistemología del Sur. Ecuador: Ediciones Abya-Yala.

De Bravo, Jorge. (1986). Antología mayor. San José: Editorial de Costa Rica.

Diccionario Vox. (2002). Latino-español. 2ª edición. Barcelona: Spes Editorial.

Diccionario Vox. (2006). Griego clásico-español. 19va edición. Barcelona: Vox.

Fonseca, Melody, Jerrens, Ari. (2012). Pensamiento decolonial: ¿una “nueva” apuesta en las Relaciones Internacionales? En: Relaciones Internacionales, núm. ١٩. España: UAM.

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Martins, Paulo. (2010). Poscolonialidad y antiutilitarismo: desafíos de la teoría sociológica más allá de las fronteras Sur-Norte. En: Revista Colombiana de Sociología, Vol.33, N. 1.

Martins, Paulo. (2011). La crítica anti-utilitarista en el Norte y su importancia para el avance del pensamiento poscolonial en las sociedades del Sur. En: Política & Sociedade, Vol. 10, n. 18. Brasil.

Nweihed, Kaldone. (1990). Frontera y límite en su marco mundial. Una aproximación a la “fronterología”. Caracas, Instituto de Altos Estudios de América Latina. Equinoccio. Ediciones de la Universidad Simón Bolívar, p. 28.

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Quijano, Aníbal. (2000). Colonialidad del poder y clasificación social. En: Journal of World-System Research, Volume XI, Number 2, Summer/Fal.

Schuster, Sofía, Aguirre, Juan. (2013). Contraviniendo el enfoque neofuncionalista. Reflexiones a partir del proceso de integración de Centroamérica. En: Mesoamérica: integración regional y geopolítica (editado por Willy Soto-Acosta). Costa Rica: Universidad Nacional

Soto-Acosta, Willy. (2012). La colonialidad del poder y el cosmopolitismo: un análisis comparativo. En: Revista de Estudos AntiUtilitaristas e PosColoniais, V 1, N. 2. Brasil (www.revista-realis.org).

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Tickner, Arlene, Wraeve, Ole. (2013). Epistemologías geoculturales. En: Relaciones Internacionales, núm. 22. España: UAM.

I parte:

historia y teoría en el estudio de lo (trans) fronterizo

Sobre la élite que forjó la nación latinoamericana y las fronteras a los derechos de ciudadanía (1778-1823)

Germán Carrillo García

Justo Cuño Bonito

Introducción

Las conmemoraciones y otras solemnidades, que apelaron a la memoria colectiva, sufrieron una expansión delirante durante el siglo pasado. Es probable que este hecho obedezca a la profunda brecha que existe entre las sociedades contemporáneas, inmersas en permanente cambio, sometidas a mutabilidades de todo tipo y, su inevitable consecuencia: la desconexión con el pasado. El influjo de la globalización poliédrica (económica, cultural, política…), pero con vocación homogeneizadora, acelerada durante los últimos decenios, ha desquiciado y apareado una marejada de identidades múltiples. Los nacionalismos se yerguen y convulsionan en este campo, pretendidamente uniformador, por cuanto: “más prevalece el presente del capitalismo de consumo avanzado sobre el pasado y el futuro, absorbiendo ambos en un espacio síncrono en expansión, más débil es su posesión de sí, menos estabilidad o identidad aporta a los sujetos contemporáneos” (Huyssen, 2002, p. 65, contenido en Carreras, 2003, p. 23). Pero, no basta con esta interpretación. Existe un culto laico rayano, en una vocación irrefutable hacia las figuras memorables que se erigen desde el pasado como auténticas instancias legitimadoras del estado nacional.

En el sesquicentenario de la muerte de Bolívar, en un diario venezolano se anunciaba: “La iniquidad cometida contra Bolívar nos ha impuesto una larga sanción divina”; lo que seguramente no era más que el epítome de la “socialización del culto” al épico libertador (Carrera, 1983, p. 107). Y, sin embargo, por esta tergiversación típica (que algo debe a las insuficiencias de la historiografía tradicional), Pierre Vilar afirma: “razonar sobre la sociedad sin haberse sumergido en su pasado es arriesgarse a creer en el valor explicativo ya sea de lo instantáneo, ya sea de lo eterno: se trata de tentaciones gemelas” (Vilar, 2013, p. 8). En este campo de tensión, entre el presente contingente y el pasado mitificado, inventado o imaginado,1 se ha levantado el (no exento de violencias) edificio del nacionalismo: condición ideológica esencial del estado moderno.

Pero, las conmemoraciones estipulan también la reflexión sobre hechos del pasado que, de manera inadvertida para muchos contemporáneos, están orgánicamente conectados a nuestras propias vidas en el presente. Los bicentenarios de la independencia de las colonias de la América meridional han alentado nuevas investigaciones y viejos temas sometidos a revisión; e incluso han convocado a organizaciones civiles, tan variopintas como las de mujeres que reclaman su propio lugar en la historia, tan merecido como la otra mitad del género humano; o asociaciones indígenas, campesinos o no, que vindican una historia tributaria de un pasado que los despojó de sus tierras y sus derechos consuetudinarios.2 Por tanto, los requerimientos del presente, en una celebración que evoca al pasado, constituyen en sí mismos un argumento que el historiador debe considerar.

En este ensayo hemos optado por indagar sobre los elementos endógenos y exógenos que indujeron el proceso de independencia, los cuales sentaron los prerrequisitos que quebrantaron el sistema colonial, y dieron como resultado una amalgama de naciones con fronteras extrañas a la mayor parte de la sociedad, la población amerindia, coaccionada de una u otra forma por una minoría rectora de los designios de los nuevos estados latinoamericanos.

A continuación, nos interrogamos sobre las fuerzas que desataron los movimientos revolucionarios de la Revolución francesa y la Independencia de las trece colonias de la América septentrional, así como su impacto en la implosión del sistema colonial hispanoamericano. Las ideas ilustradas sufrieron censura en ambos lados del Atlántico; no faltaron los “pánicos de Floridablanca”3 ante los nuevos idearios subversivos, como tampoco los Nariño4 en la Hispanoamérica más rebelde. En cualquier caso, se concluye con la incontrovertible construcción histórica de élites que establecieron unos estrechos márgenes a los derechos ciudadanos de las naciones americanas independientes, apartando de la vida política y económica, deliberadamente, a la mayor parte de su población, so pretexto de su incapacidad para elegir siquiera a sus representantes.

Más de dos siglos nos separan de los años seminales de aquellos acontecimientos, que sin duda derribaron el antiguo mundo colonial, al proyectar una planimetría social, política, económica y cultural demasiado heterogénea para ser expuesta en este ensayo. Podemos afirmar, con John Lynch (2003), que durante el largo siglo XIX se cimentaron los nacionalismos por efecto de una desigual condición contractual en los acuerdos económicos entre, por un lado, la Inglaterra industrial y por otro, principalmente, la América andina, cuya única ventaja para esta última, como efecto de dichos desequilibrios, fue la creciente dosis de nacionalismo entre los cuadros dirigentes. Podemos estar de acuerdo con este argumento, incluso, como afirma el autor, no desestimar las internas pulsiones regionales que contribuyeron a crear débiles economías dependientes, cuyo dominio, por ende, no procedía únicamente del imperialismo finisecular, liderado por el liberalismo económico político. Desde entonces, mucho ha cambiado en la América Latina del presente, sin embargo, incluso tras el corto siglo XX, las dependencias internas y externas continúan subyaciendo como problemas sistémicos, cuyos ecos prístinos se remontan a unos procesos inconclusos. Por lo mencionado, irremediablemente, este ensayo, aunque está delimitado por un marco histórico concreto, ha saltado en ocasiones el “ídolo cronológico” para indagar los problemas del presente que no son extraños de ningún modo al pasado.

Orígenes

El origen del estado moderno se cimenta en el pueblo revolucionario, dotado, a menudo ilusoriamente, de derechos civiles, ungido bajo una pretendida unicidad etno-lingüística, una religión, una nación homogénea que ha exorcizado al ancien régime, que ha consagrado el progreso como ideología secular, que ha codificado el liberalismo político económico y los fundamentos de una incipiente sociedad industrial… El Estado moderno soberano se funda, por ende, sobre el asimilacionismo cultural e idiomático, en la pertenencia al grupo hegemónico o su exclusión; sobre la división de los diversos cuerpos sociales dentro de una estructura social de clases; en unos derechos de propiedad investidos por la ley, que a su vez determinan la exclusividad de los electores políticos. En definitiva, el Estado soberano, étnicamente homogéneo, es una invención estrictamente del siglo XIX (Hobsbawm, 2000, p. 29), y como tal, y para su consecución, el Estado es el: “agente que detenta el monopolio de la violencia legítima dentro de la sociedad”, por decirlo como lo definió Max Weber (Gellner, 1988, p. 15).

Los embrionarios estados latinoamericanos, por tanto, surgen de una forzada amalgama territorial, con todos los estratos sociales dirigidos por élites dirigentes; territorios circunscritos a una frontera más o menos delimitada, pero siempre contingente, y por tanto, producto y consecuencia de fuertes tensiones y contradicciones históricas, que se conectan con el presente. Se produjeron conflictos políticos sobre los resortes de poder en los espacios regionales, cuya multiforme geografía y pluralidad cultural se vio de imprevisto amenazada por fronteras artificiales y violentamente esterilizadas. Los estados no surgieron de forma espontánea como hijos legítimos de la disolución de los antiguos virreinatos coloniales que se sostenían, además, sobre unas bases jurisdiccionales tan virtuales como violentas para la mayor parte de su población. Muy a pesar de cualquier nacionalismo, el solar sobre el que se sustenta su fabulación no es más que el producto histórico, incontrovertible, de la diversidad cultural que encierra en sus fronteras, lo que de paso queda perfectamente ejemplificado en el fracaso del “Panamericanismo” anhelado por Simón Bolívar: “una sola debe ser la patria de los americanos…ya que en todo hemos tenido una perfecta unidad”. ¿A qué todos y a qué unidad se refería el Libertador? Sin duda, no era consciente de tal afirmación, o más preciso, formaba parte de su discurso patrio: enaltecer a los sectores sociales en los que podía apoyarse porque, no cabe duda, los más populosos (junto a sus universos culturales y todas las singularidades ambientales del continente) difícilmente podían congregarse dentro de una misma nación.

¿A partir de qué mecanismos políticos se iba a formar una confederación de estados americanos si la administración colonial estaba minada, y por tanto, sujeta a arbitrariedades regionales y localistas? Por lo demás, los litigios fronterizos no habían dejado de sucederse con más virulencia desde los años cuando se iniciaban las guerras de independencia. Si miramos la América Latina del presente, y consideramos la herencia dejada por la hidra del conflicto de independencia al trazar una raya sobre el suelo, no debe sorprendernos que las fronteras sean lo más parecido a: “heridas abiertas que nunca terminan de cicatrizar” (García, 2005, pp. 215 y 229).

En la concepción originaria de la historiografía tradicional, el Estado-nación forma parte del discurso enaltecedor de selectas minorías. Se trata de una historia académica, cuya estrechez no permite ampliar el campo analítico más allá de una narrativa política, institucional y militar. Desde esa advocación, quienes libran al pueblo de las cadenas del imperio, o de las naciones confrontadas, son los pro-hombres y libertadores, son las minorías cultas ilustradas las que cargan con la ignorancia, y arcaicas costumbres de las castas de negros e indígenas, o como quiera que se califique al otro que no es blanco, criollo, o mestizo; en suma, la “masa” que vendrá a sustituir al vulgo, la plebe o la turba; pero, ¿quiénes componen la masa? -se interroga Raymond William, la respuesta: los “otros” (Fontana, 2013, p. 145). Esos que constituyen la inmensa mayoría invisible, pero efectiva para la consumación de los estados nacionales. El nacionalismo, desde la miopía de la historia tradicional, es homogéneo, “inmune al tiempo”, se proyecta pretéritamente, inhibe regionalismos o localismos, es excluyente del pueblo, aunque determina que este ha de tomar las armas para librar las batallas; pero el pueblo no siente ese mismo anhelo libertador. Su vida y su frontera (geográfica y existencial) son extrañas a las élites aristocráticas, aunque estas, junto a sus guardianes castellanos o portugueses, criollos, mestizos o blancos, o toda una cohorte de administradores indígenas, en definitiva, élites de cualquier procedencia y condición, mantenían, a buen recaudo, a las masas populares.

El “divorcio de España” respecto de la Nueva Granada, desde la revolución popular de 1810, ofrece un lienzo cuyas mixturas pueden ser un ejemplo extensible al cuadro general de la violencia dilatada durante los procesos de independencia: “El choque entre los blancos criollos y las muchedumbres, pero igualmente la predominancia de propuestas locales sobre el designio mayor de la revolución en cuanto proyecto nacional, pueden ayudarnos a comprender la violencia posterior” (Pino, 2003, p. 206).

Efectivamente, durante el proceso de independencia, la violencia fue proporcional a la creación de una: “conciencia nacional que sirviese para cimentar el consenso que había de servir de base al nuevo orden social” (Fontana, 2011, p. 25). ¿Cómo se iban a conformar unos estados nacionales deudores de una multitud de hombres y mujeres amerindios que habían sido compelidos en la estrechez de la vida en las haciendas o en los ingenios, cuyas lenguas, costumbres y universos culturales fueron excomulgados de la oficialidad, sino usando la coerción? ¿No se justificó acaso la reintroducción del tributo indígena, abolido tras el breve lapso de la Constitución gaditana (marzo 1812 - mayo 1814), como una suerte de protección del indio “presa infalible del más fuerte”?, ¿cómo fueron administradas o concebidas, en muchos casos, las naciones de la América meridional, sino como “pueblos menores de edad”? (Gerhard, 1949, p. 200).

Al tiempo que corregía el analfabetismo de aquellos que no hablaban o escribían castellano, la enseñanza de obras tan comunes durante el siglo XIX, como por ejemplo los catecismos que versaban tanto de agricultura o geografía, como de costumbres y divisiones raciales, contenían en sí todo aquello que los sumisos escolares debían saber y que, ingenua o deliberadamente, enseñaban sus maestros, labrando así el terreno al nacionalismo, extirpando las hiervas advenedizas de los particularismos culturales. El racismo iba a formar parte de la misión civilizadora, y no solo por mor del imperialismo indirecto que operaría sobre las naciones americanas al sur de El Paso; los nacionalismos tenían sus propios elementos rectores para inculcar las ideas de la fe secular en el progreso. Ante esto, el Catecismo de geografía de la República del Ecuador de Juan León Mera (1875) se interroga: ¿cuál es la religión de la República?, y a esto, una de las respuestas: “la católica con exclusión de cualquier otra. Los salvajes del Oriente que no han sido convertidos, profesan una especie de fetichismo, ó bien un confuso dualismo habiendo muchas tribus que no tienen religión ninguna” (la cursiva es nuestra; León, 1875, p. 51).

Una expedición “científica” bávara llegaba en 1818 ante el vasto territorio brasileño, advirtiendo que: “los indios eran incapaces de asimilar la elevada cultura de los europeos” lo que les iba a conducir a su inevitable desaparición (Fontana, 2013, p. 113). Entre el fin del siglo XIX y la primera gran guerra se extendió el concepto de política científica por la América del Sur, para formar parte de la nueva vulgata empleada por los gobernantes mexicanos y chilenos, o la “paz científica” por los colombianos. En suma: “los tecnócratas fueron entonces los encargados de los destinos de países como México, Chile, Argentina y Brasil” (Dabène, 2010, p. 30).

Pero, ¿cómo contribuyeron las multitudes indígenas en la creación de los estados nacionales de la América independiente? Interrogante sobre el que aún la historiografía tiene fuertes deudas contraídas. Simón Bolívar había logrado, en Bolivia, que los indígenas tuvieran las mismas tributaciones que cualquier varón entre los dieciocho y sesenta años de edad, argumentando que: “La raza no debía constituir ningún eximente”; las castas de: “blancos y mestizos consideraron este impuesto general como indeseable e inaplicable para sus personas, y se negaron a pagarlo”. Sucre no tuvo más remedio que optar por un cambio político, cuyos resortes económicos eran bien claros: “restablecer el tributo indígena que significaba seguramente el 30% de los ingresos fiscales” (Marchena, 2006, p. 28). El indio se transformaba en un sujeto cosificado, dominado en la hacienda e insurrecto, un heterogéneo colectivo relevante por su fuerza de trabajo y por sus tributaciones fiscales; toda prerrogativa a los más populosos (más del 75% de la América Andina, desde el Cauca hasta Cochabamba, eran indígenas), no podía favorecer a las élites y sus luengos privilegios. Por lo demás, los indígenas jamás fueron sujetos políticos pasivos:

Habían sido y eran agentes de su propia historia, y sujetos indiscutibles de la misma por su desafío ante el sistema colonial, pasiva, activa o creativamente. A ellos debía corresponderles, en el sistema de libertades y representación propuesto por el triunfante liberalismo republicano, en virtud de este trascendental factor del número y de su larga lucha de resistencia contra la opresión colonial, formar y constituir el cuerpo y el alma de las Repúblicas. Desde luego no fue así.

(Marchena, 2006, p. 26)

Y no lo fue, además de lo mencionado, porque sus derechos consuetudinarios les fueron usurpados durante la Colonia, a través de instituciones tradicionales de la Europa medieval, como la Encomienda, que despojaría a los indios de sus territorios, los desplaza, los vuelca en indios de segunda ante otras comunidades, los vuelve tributarios de un estado exactor ajeno a sus universos productivos y culturales. Pero no solo eso. La hacienda que cobra poderío a partir del último tercio del siglo XIX, administrada por la compleja figura del gamonal, se erige en el auténtico poder proyectado desde las ciudades aristocráticas (forjadas a imagen de las castellanas), hacia los últimos resortes del mundo rural, de los pueblos indios (Ibarra, 2002 a y b).

Sin embargo, estas explicaciones son insuficientes para comprender la implosión del sistema colonial y su tránsito hacia la Independencia. El debilitamiento del poder regio era notorio, ante una situación que emanaba precisamente de la pugna por el control político y económico de los territorios. Así, la corrupción burocrática, orquestada por la venta de cargos públicos, puede considerarse como uno de los elementos que agravaron el poder de la metrópoli castellana. La venalidad se extendía como una forma de patrimonio de los cargos que pasaban genealógicamente, confundiendo así “la merced con el derecho”, y aunque la regalía real podía “revertir a la propiedad plena de la Administración”, el verdadero problema ya se había desatado. Alexis de Tocqueville había observado en la Francia de la noblesse de robe un proceso similar: “el gobierno, en su deseo de hacer dinero de todo, al poner en venta la mayoría de los empleos públicos se había privado por ende a sí mismo de la facultad de concederlos y de retirarlos a su arbitrio”. En otras palabras, el gobierno había generado unos instrumentos “no modelados por él mismo” y que por ello “no estaba en condiciones de destruir”. En las posesiones ultramarinas se debilitaba de este modo la omnipotencia de la metrópoli y era inevitable la: “necesaria negociación con los poseedores de los empleos para gobernar el territorio” (García, 2006, p. 145). En resumen, la dislocación administrativa y las pugnas regionalistas (como fuerzas centrífugas) inhibían la metrópoli, pero también impedían que los incipientes estados tomaran un cariz decididamente de unificación política.

En cierta medida, fruto de esa administración corrompida se produjeron reyertas y desafueros entre criollos, esto es: descendientes nacidos en América, y españoles ligados al poder regio que ostentaban una posición preponderante en los puestos administrativos. En parte por la venalidad administrativa, pero también porque los criollos anhelaban su lugar en la burocracia gubernamental, arguyendo, por otro lado, que los administradores coloniales actuaban como exactores de un mundo que no les interesaba más allá del hecho colonial, la conflictividad se hacía más patente conforme proseguía el proceso de emancipación de las colonias. Así pues, los criollos avanzaban controlando progresivamente los circuitos económicos, inhibiendo las bases insurrectas indígenas, lo que condujo a la inevitable confrontación política con los representantes de la aristocracia metropolitana, los llamados “chapetones”. Un epónimo deudor de la Castilla de los hidalgos, que dos marinos (preclaros representantes de las empresas “científicas” de la Ilustración a ultramar entre 1735 y 1746) describían como: “Los europeos ó chapetones que llegan á aquellos países son por lo general de un nacimiento bajo en España, ó de linajes poco conocidos, sin educación ni otro mérito alguno que los hagan muy recomendables” (Jorge Juan y Antonio Ulloa, 1918, Tomo II, p. 98). Y no solo eso. Estos dos ilustres observadores del proceso de desintegración de un mundo conquistado, no pudieron publicar sus Noticias secretas de América hasta 1826,5 donde sin ambages detallaban en su segunda parte, capítulo IV:

A la vista de lo que se ha referido antes sobre la rapacidad de los corregidores en sus repartimientos injustos, sobre la crueldad de la mita [trabajos obligados a los varones mitayos principalmente en la extracción minera], despojo de las tierras, la falta de protección en los tribunales de justicia, y la rápida disminución del número de indios, causada por el excesivo trabajo cuando están sanos, y la falta total de asistencia cuando se enferman, parece que no caben más infelicidades en la desgraciada suerte de esta nación.

(Jorge Juan y Antonio Ulloa, 1918, Tomo II, p. 9)

Se produce así una relación compleja, pero efectiva de coerción sobre la masa de campesinos indígenas o no, de larga duración, tan solo minada durante la segunda mitad del siglo pasado, cuando las reformas agrarias, políticas y sociales, en unos casos más ficticias que reales, pero desde luego muy tímidas, inicien el proceso de cambio que culminaría, controvertidamente, con las insurgencias indígenas durante el decenio de 1990 y, por fin, con los derechos reconocidos constitucionalmente en los llamados “estados pluriétnicos” ya en pleno siglo XXI. Y aunque estos hechos quedan fuera del alcance de este capítulo, tal vez convenga recordar que al tiempo que la ciudadanía ampliaba sus resortes políticos, el Estado soberano cedía terreno al mercado absolutista, un extraño híbrido de Leviatán, cuyas fuerzas desatadas por un mercado global incontrolado usurpan severamente los derechos adquiridos.

Los ecos de la Marsellesa

Además de los argumentos precedentes, existe un cierto consenso en atribuir a la Independencia hispanoamericana su inevitabilidad como parte de las fuerzas históricas desatadas por los acontecimientos revolucionarios, desde los ocurridos en las trece colonias de la América septentrional hasta la Revolución francesa, dentro del campo gravitacional de la Ilustración europea. Pero, estas revoluciones habían sorprendido a una Hispanoamérica, cuyos lazos con la corona española, aunque se iban debilitando, no se habían cortado por completo. Seguramente, por este control todavía patente, las ideas ilustradas que arribaban a las colonias, provenían de una España censurada por el “pánico de Floridablanca”, que aterrorizado por las ideas subversivas, censuró la prensa, ejerció un control estricto sobre la circulación de publicaciones y propaganda revolucionarias, y otras restricciones que pudieran soliviantar los ánimos insurrectos, para lo cual se sirvió además, de la Inquisición (Rosas, 2006, p. 181). Por tanto, el ideario ilustrado español quedaba menguado, y con ello en Hispanoamérica se generaron propuestas tímidas e insuficientes para transformar una sociedad, que como la americana, necesitaba de manera urgente cambios sistémicos. Allí donde se produjeron movimientos intelectuales y revolucionarios populares y con amplitud democrática, fueron extirpados. Excepcionalidades conformadas por pequeños sectores medios de algunas ciudades harán ostentación de su jacobinismo6, aterrando al alarmado medio social conservador en que intentaron apoyarse.

En otras palabras, si bien los estados americanos, surgidos de la Independencia durante el siglo XIX, son el producto inevitable del ocaso del sistema colonial hispano lusitano, también son deudores de las destiladas ideas políticas y revolucionarias, salientes de la doble revolución que precede al ochocientos. Ambas abren una brecha en la historia universal. De una u otra manera, y siempre sujetas a múltiples interpretaciones ideológicas (ya por sus coetáneos o por nuestros contemporáneos) tanto la Declaración de Independencia de Estados Unidos de América de 1776, como la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del año de la Revolución de 1789, propagan ecuménicamente las ideas ilustradas de Kant a Voltaire o Montesquieu, o de aquellos otros jóvenes franceses que llevaron mucho más lejos las ideas políticas revolucionarias como Robespierre o Saint-Just. Los derechos naturales del hombre (y solo de este, a pesar de los frustrados y excepcionales intentos de Olympe de Gouges en 1791 de conferir los Derechos a la Mujer y a la Ciudadana, o un año después la Vindicación de los derechos de la mujer que publicaba Mary Wollstonecraft), se fundamentan en la libertad, pero también en la propiedad, en la fraternidad, pero sin duda en su reverso, la violencia; en la igualdad, tal como reza la Declaración: “Todos los hombres nacen y se mantienen libres e iguales ante la ley”, y recordaba Maximilien Robespierre a los constitucionalistas liberales que querían imponer un régimen electoral censitario: “A ustedes les dicen que en general aprueban los principios de la Declaración de los derechos. Pero agregan que esos principios admiten diferentes aplicaciones. Este es otro gran error. Se trata de los principios de la justicia, de los principios del derecho natural y ninguna ley humana puede modificarlos. ¿Cómo podríamos entonces aplicarlos erróneamente?” (Manfred, 1989, p. 165).

Los ecos de la Marsellesa, citando el título de un eminente historiador,7 han sobrevivido a ciertas corrientes o estudios revisionistas, a “la combinación de la ideología, la moda y el poder de los medios publicitarios” que permitieron “que el Bicentenario estuviera ampliamente dominado por quienes, para decirlo simplemente, no gustan de la Revolución francesa y su herencia” (Hobsbawm, 1992, p.9). Una herencia de cuyos principios rectores, tal vez inalcanzables, pero irrenunciables, fueron esgrimidos en aquellas lapidarias palabras para el yugo feudal: libertad, igualdad y fraternidad. Por otro lado, se intentaron expandir las ideas revolucionarias a través de la letra impresa o de la acción política, pero fueron convenientemente extirpadas como herejías. ¿No fue acaso un precedente del independentismo colombiano, Antonio Nariño, el que sufrió persecución y reclusión constantes por haber traducido y publicado en 1793 la citada Declaración de los Derechos del Hombre…? (Gutiérrez, 2011, p. 212).

En suma, la doble revolución, con su tiempo ilustrado, compone un lienzo cuyos acontecimientos no estuvieron libres de profundas contradicciones. Hay un Voltaire crítico con la política y sus repercusiones contra el pueblo en su Historia de Luis XIV (1751), cuando manifiesta que a los historiadores les basta con “hablar de los combates y de esos prodigios de valor y política”, y sin embargo: “aquél que conociera los resortes vergonzosos que tuvieron que utilizarse, las miserias en que fueron sumidos los pueblos, y las bajezas a que se tuvo que recurrir, vería la gloria de los héroes de aquel tiempo con más piedad que admiración” (Voltaire, 1954). Pero también se ha visto en Voltaire un denostador de América: “poblada por naturales estúpidos e indolentes…” (Ocampo, 1981, p. 64).

Llegados a este punto, conviene interrogarse: ¿El siglo XVIII es una época iluminada? Podríamos contestar lo mismo que, a la misma pregunta, Enmanuelle Kant contestó: “No”, “Pero lo está siendo”. Pero, ¿cuánto lo estaba siendo?, ¿dónde lo estaba siendo?, ¿cómo lo estaba siendo y por qué lo estaba siendo?, y sobre todo (desde el punto de vista de la ilustración hispanoamericana): ¿qué estaba siendo realmente, entre todas las posibilidades, entre todos los recursos, entre todas las armas ideológicas?, ¿por cuáles armas estaban optando las ilustraciones hispánicas en sus manifestaciones?

Lo probable

El 24 de noviembre de 1778, Don Pablo de Olavide compareció ante la Santa Inquisición, vestido de penitente y con un cirio en la mano. Pese a que la sentencia propuesta por el Inquisidor general y ratificada por el rey Carlos III (ocho años de reclusión en un monasterio) era mucho más leve que la que, de buena gana, le hubiese impuesto el Santo Oficio, el alarido de Olavide bastó para infundir el terror más profundo a la parte más ilustrada de la nación. El alarde innovador, ilusionante, librepensador; los proyectos imaginativos y rompedores y, en resumen, el predominio del progreso y de la confianza omnímoda en la razón, frenaron en seco su despliegue y tras la luz fulgurante que lo cubriera todo desde una pequeñísima parte del todo, todo quedó en nada.8 Una España abstrusa y retrasada, a la que Montesquieu retrató en sus “Cartas Persas” como un páramo de conocimiento, donde solo existían novelas y escritos escolásticos; donde solo existía un libro bueno y era precisamente uno que ridiculizaba todos los restantes; donde se habían hecho grandes descubrimientos en el nuevo mundo, sin conocer el continente en que los españoles habitaban; unos españoles que aunque se jactasen de que el Sol nunca dejaba sus posesiones, no veían en ellas, sino campos arruinados y países desiertos (Marías, 1963).

En nada quedó el plan de reforma de Olavide de la Universidad de Sevilla, en que atacaba sin tapujos el espíritu escolástico e intentaba apartar de la institución universitaria a los religiosos de las cátedras, para que la Universidad fuera “el establecimiento público instituido por el gobierno para formar a los hombres que deben servir al estado”; en nada quedó su ambicioso e innovador plan de reforma agraria donde intentaba fijar una renta anual, equivalente a una fracción de la producción; en nada su pugna con la aristocracia sevillana en sus funciones como asistente del rey para lograr la distribución de las tierras comunales entre campesinos capaces de cultivarlas.

Por otra parte, el banquero Cabarrús, de origen francés, por su cuestionamiento al absolutismo legislativo practicado por el despotismo ilustrado a través de la máxima “Pocas leyes, dejar hacer y observar”, acabó también encerrado por una inquisición a la que el ministro Floridablanca, aterrorizado por la Revolución francesa, le otorgó si cabe, aún más poder: el instrumento religioso a manos del poder político, tal y como lo fuera en época de los reyes católicos, acabó transformándose en un bien pertrechado instrumento político, a manos de un poder religioso que le llevará a desplegar un trabajo omnímodo en las aduanas, en su labor de incautarse de cualquier libro extranjero e intentar ejercer una eficaz censura de la prensa particular y de los diarios gubernamentales (la Gaceta de Madrid no anunciará a sus lectores la toma de la Bastilla). También Jovellanos, junto con sus proyectos de renovación, desterrado a su Asturias natal, encarcelado en el castillo de Bellver en Mallorca; Campomanes, destituido como gobernador del Consejo de Castilla; Floridablanca acaba siendo encarcelado; Godoy acaba autoproclamándose baluarte de la Ilustración, aunque su decreto desamortizador sobre los bienes eclesiásticos de 1798, fuera más bien obligado por la necesidad de incrementar los ingresos de la corona, que por un impulso ideológico (Céspedes del Castillo, 1983).

De este modo, es lógico intuir que un modelo ilustrado español pacato, aún antes de ser cercenado, modelo de pensamiento para los americanos, generase propuestas tímidas e insuficientes para transformar una sociedad que, como la americana, necesitaba, de manera urgente, cambios estructurales.

Aun considerando el dinamismo de la Ilustración americana, su fuerte regionalismo, la diversidad de las etapas que lo conformaron, y aun valorando su evolución y la reorientación intelectual que, a lo largo de sus diferentes períodos, hizo posible, a largo plazo, una considerable transformación de la sociedad, el pensamiento ilustrado llegó a América, fundamentalmente a través de una España que actuó como filtro y vehículo de propagación. Por ello, el pensamiento receptor, como el original, son deudores de una ilustración cristianizada, católica y ortodoxa: moderada y ecléctica y hasta 1808: conservadora.

Y todo lo anterior se da pese al poderoso incremento en el flujo de circulación de las ideas y de las noticias (al incremento del número de imprentas y al número de gacetas –25 periódicos a finales de siglo–); pese al gran auge del comercio de libros y a la ineficacia de los intentos desesperados de Floridablanca por impermeabilizar el imperio ante la llegada de las ideas vinculadas a la Revolución francesa; pese al dudoso efecto de una censura revitalizada en un orbe global donde, cualquier libro escrito en cualquier parte, solo tardaba un año en llegar a cualquier lugar.

Y se opta por un pensamiento conservador y ecléctico, pese al poderoso influjo inicial de crítica de las costumbres de Feijoo primero, y de Cadalso después; pese a la enseñanza por los jesuitas de Descartes, Newton o Leibniz; pese a la pérdida de prestigio de la filosofía aristotélica y pese al influjo (mucho menor que el esperado) de las Sociedades Económicas de Amigos del País (Sociedad de Amantes del País en Lima), a las cuales una “Circular del Consejo de Castilla de 14 de julio de 1786” analizaba su proceso de decadencia, indicando que pese a que correspondía a estos cuerpos patrióticos dedicarse: “a promover las artes, oficios, la agricultura y la industria, dando pruebas nada equívocas de su utilidad en beneficio común y particular de los pueblos”, eran invitadas a que informasen “de las causas y motivos de su decadencia” (Gil, 1980).

Aunque bien es cierto que existen distintas formas de transición hacia nuevas representaciones de pensamiento, en América, tanto como en España, parten de la herencia de las formas más tradicionales del viejo pensamiento: los dogmas de la iglesia católica, la filosofía escolástica ligada a ellos y la fidelidad política a las monarquías ibéricas. El pensamiento ilustrado americano sigue fiel al español y solo se apartará de él en casos excepcionales (pero posibles) o en momentos muy próximos a la independencia americana.

Por otro lado, el pensamiento de la Ilustración americana explica su creación y configuración, a partir de unos antecedentes sociales y económicos concretos: un cuerpo social e intereses de la exportación de las grandes producciones y el comercio interregional e intercontinental. Pero esta misma tendencia innovadora se ve contrarrestada por otra conservadora, surgida del reconocimiento, por una parte, de desarrollar una competencia ineficaz en mercados mucho más desarrollados y, por otra, por reconocer que sus méritos, consideración y relevancia se originan en un sistema social en el que disfrutan de una posición de privilegio. Así, este eclecticismo maneja lo liberal al tiempo que lo fisiocrático o lo neomercantilista, atendiendo solo a criterios propios y a intereses muy concretos.

De ahí se deriva, por otro lado, la inexistencia de una expresión ideológica común, capaz de concitar intereses comunes: frente a la construcción en Inglaterra, por parte de Adam Smith, de una ideología de clase, prevalecen, en la mayor parte de los casos, intereses concretos, regionales y corporativos adscritos a una sociedad inmadura, donde los gran cacao, los mineros, los estancieros o los señores de los ingenios suelen vincular sus producciones a formas precapitalistas, donde prevalecen solo los intereses corporativos, y donde la existencia de comercio y producción mercantil, manifiestamente, no generan ni una economía capitalista ni una sociedad burguesa (Mairet, 1989).

Al respecto, el propio Pablo de Olavide escribió: “Parece que España está compuesta de muchos cuerpos pequeños, destacados y opuestos entre sí, que mutuamente se oprimen, desprecian y hacen una continua guerra civil. Cada Provincia forma un Cuerpo aparte, que sólo se interesa de su propia conservación, aunque sea en perjuicio y depresión de las demás... De aquí viene que toda ella esté dividida en porciones y cuerpos aislados, con fuero privativo, con régimen distinto...” (La reforma universitaria. Plan de estudios universitarios); y el más tarde ministro Mariano Luis de Urquijo, dirigiéndose al capitán general de Castilla, Cuesta, el 3 de abril de 1808, expondría: “Nuestra España representa en sí un edificio gótico, construido con los materiales más diversos; existen en nuestro país tantos gobiernos, privilegios, leyes y costumbres como provincias. En España no hay nada que se parezca a lo que en Europa se llama dirección social. Estas causas constituirán siempre un obstáculo a la creación de un poder central que sea lo suficientemente sólido para unir todas las fuerzas nacionales” (Engels, 1978, p.16).

De esta forma, en una multiforme sociedad solo apta para sus propias conveniencias, los préstamos culturales recibidos acaban adaptándose según el propio interés no solo en cuanto a lo económico, también en cuanto a lo social y cultural. Se disfrazan a menudo las acciones con ideas europeas de prestigio que recubren discursos vacíos, a la postre, de contenido político, pero con una manifiesta intencionalidad de recabar apoyo social.

En la mitad de pequeñas minorías dirigentes, el pensamiento ilustrado americano se elabora de forma autónoma, como la propia esencia de ese pensamiento, y vinculada a unas élites europeas exportadoras con las que una sociedad colonial transitaba hacia una sociedad dependiente. Aunque, de cualquier forma, lo verdaderamente original del pensamiento americano no estaba ahí, sino naciendo en torno a los resquicios ideológicos que ese mínimo grupo de pensadores habían dejado pasar.

En España, solo la caída de Godoy abriría las puertas del gobierno a los gobernantes más ilustrados que habían ocupado el poder hasta la fecha: Jovellanos y el propio Mariano Luis de Urquijo, condenado en 1792 por la Inquisición, por traducir una comedia de Voltaire; gobiernan, pero por muy poco tiempo: solo el escaso que transita desde su toma de posesión hasta la elección del papa Pío VII, con quien la iglesia más ultramontana refuerza su poder.

Tras el breve y modesto influjo ilustrado, al nefasto gobierno de Godoy y a la catastrófica administración de Carlos IV, se sucedió el 7 de junio de 1808 el nuevo reinado de José I, a quien los Grandes de España manifestaron su devoción: “Señor, los Grandes de España fueron siempre conocidos por su lealtad hacia sus soberanos, y V. M. hallará en ellos la misma fidelidad y afección” (Engels, 1978, p.12). Además de los Grandes de España y el Consejo Real de Castilla, la nueva Constitución sería firmada por duques, condes, marqueses y varios superiores de órdenes religiosas. De este modo, en España se establecieron dos grandes grupos: los afrancesados y la nación, que no tenían diferencias ideológicas ni prácticas.

En la guerra de Independencia española, el recurso para conformar, mediante una guerra: una nación, no estaba al lado de los suministrados por los ilustrados, sino al lado de los proporcionados por el antiguo régimen: los curas avivaban la llama patriótica; los diferentes manifiestos de las juntas provinciales incluían invariablemente, en su bandera, al rey, a la santa religión y a la patria, y algunos incluso decían al pueblo que “la salvación de su alma está en juego y en peligro inminente”, y los escritores evocaban un pasado cercano que había que recuperar a través de obras, como la titulada El justo restablecimiento de la Inquisición.

De esta forma, fue previsible que la Junta Central estuviese constituida por grandes de España, prelados, títulos de Castilla, ex ministros, altos empleados civiles y militares de elevada graduación, en vez de alguno de los nuevos elementos surgidos en el amago de transformación social. Fue así mismo también evidente que la Junta se ocupase, fundamentalmente, de decretar distinciones y honores propios de su elevada posición. Su presidente recibió el título de “alteza”; los demás miembros, el de “excelencia”, y a la Junta en pleno le fue reservado el de “majestad”. Sus componentes adoptaron un pintoresco uniforme, parecido al de general. Adornaron sus pechos con insignias que representaban a ambos mundos y se asignaron emolumentos anuales de 120.000 reales. Según decía algún comentarista de la época: “la circunstancia de que los jefes de la España en revuelta se preocupasen, ante todo, de vestirse con trajes teatrales, a fin de entrar majestuosa y dignamente en la escena histórica, se hallaba de acuerdo con la antigua escuela española” (Marx, 1854).

Para entonces, las circunstancias reunían en la Junta Central a dos de los más connotados ilustrados de la España de finales del XVIII. Floridablanca, cabeza de la Junta, era por aquel entonces un octogenario que solo confiaba en el despotismo y desconfiaba de la acción espontánea popular. Jovellanos, quien dirigía la minoría más influyente de la Junta Central, también había envejecido y perdido gran parte de sus energías en el largo y penoso encarcelamiento que le impusiera Godoy, pero ni en sus mejores tiempos había sido un hombre de acción revolucionaria y su idea de progreso influyó más a partir de sus escritos, que de su plan de gobierno.

Pero pese a todo este similar estilo, los dos partidos, como no podría ser de otro modo en esta nación de cuerpos, vivían en permanente confrontación, y mientras el partido de Jovellanos se aproximaba y recogía las aspiraciones revolucionarias, el de Floridablanca imponía, a la ficción revolucionaria, la realidad contrarrevolucionaria. Las pocas ideas permanecían aisladas y enfrentadas en la isla de León, mientras en el resto del territorio la novedosa acción guerrillera ganaba el territorio para el viejo orden absolutista. En tal coyuntura se preparaban las Cortes de Cádiz y su inevitable fracaso, por no haber dispuesto ni de las ideas ni de la acción necesarias para un verdadero cambio estructural en la sociedad.

Lo posible

Pero, tras lo probable, ¿dónde quedaba lo posible? ¿En qué consistía el impresionante arsenal ideológico que la Revolución francesa y la Independencia de los Estados Unidos pusieron a disposición de los ilustrados españoles y americanos, y qué conceptualizaciones adoptaron estos entre la amplísima y variadísima construcción ideológica que se les ofrecía?

De pronto, -escribió Von Clausewitz- la guerra se había convertido en asunto del pueblo, y de un pueblo de treinta millones de habitantes que se consideraban, todos, ciudadanos del estado... La participación del pueblo en la guerra, en vez de un despacho o un ejército, hacía que una nación entera entrase en el juego con su peso natural.

(Clausewitz, 1994)

Al tiempo, para Saint-Just:

La patria no es, de ningún modo el suelo, es la comunidad de afectos, que lleva a que, al luchar cada cual por la salvación o la libertad de lo que le es querido, la patria se sienta defendida. Si cada uno sale de su choza con su fusil en la mano, la patria se salva de inmediato. Cada cual lucha por lo que ama: he ahí lo que se denomina hablar de buena fe. Combatir por todos no es más que su consecuencia.

(Saint-Just, 1965)

En la afirmación del estado contemporáneo, el pueblo y la nación se confunden. Es la nación y no solo un ejército el que está en guerra, por lo que la guerra es una guerra popular: del pueblo nace el estado moderno, la soberanía moderna y la democracia; el pueblo, en sí, es el príncipe maquiavélico y el forjador del Leviatán, del estado moderno que nace entre las ruinas del antiguo régimen. La guerra da cuerpo al pueblo y a este se lo da la nación, concebida desde la singularidad o desde la universalidad de Robespierre o de Bolívar. La soberanía es reocupada a partir del vacío dejado por el rey: allí donde el tirano abusaba de su poder, el pueblo en tanto democracia, solo lo usará.

Es el sentido del Manifiesto a los Pueblos de Colombia de Antonio Zea en 1820 y su llamada general a que: “haya un movimiento simultáneo y general a que contribuya cada uno cuanto más pueda a la patria, levántese la población en masa y precipítese sobre el enemigo como un torrente impetuoso que todo lo derroca y todo lo arrastra” (Zea ,1820).

El cuerpo político sustituye al cuerpo del monarca y en su nacimiento, la nación se independiza del cuerpo del rey (Kantorowitz, 1985). Luis XIV entendió que la unidad rey-nación era consustancial a la monarquía y de igual modo, en 1766, Luis XV defendió esta actitud ante el parlamento, al proclamar que:

Los derechos y los intereses de la nación, a la que se pretende convertir en un cuerpo separado del monarca, están necesariamente unidos a los míos y sólo descansan en mis manos. No admitiré que se establezca en mi reino una asociación que llevaría a que degenere en una confederación de resistencia el lazo natural de los mismos deberes y de las obligaciones comunes, ni que se introduzcan en la monarquía un cuerpo imaginario que sólo podría turbar su armonía; la magistratura no constituye en absoluto un cuerpo ni un orden separado de los tres órdenes del reino.

(Guiomar, 1990)

De igual modo, Fernando VII, al justificar el envío de tropas a América, al mando del general Morillo, se refería a la necesidad de mantener unida, en un solo cuerpo, a esa gran familia de hermanos españoles y americanos, de la cual él, y solo él, era padre (Cuño, 2008).

Pero, el estado se fundamenta en provecho de una clase social que así se aseguraba la preservación de su poder: en la base de este nuevo orden se encuentra el predominio del derecho y de la ley que otorgan la libertad. Para Saint-Just, la ausencia de ley oprime, mientras que la existencia de leyes es garantía de libertad. Por ello, la primera tarea del nuevo orden y su garantía de continuidad, lo dan la elaboración de una constitución y una declaración de derechos que, en la práctica, transfieren a la ley la autoridad detentada por el monarca. La ley, el pueblo y la revolución son las figuras esenciales de la soberanía, y es por ello que un estado no revolucionario es un estado que no puede escapar de los preceptos del antiguo régimen, en donde el rey continúa ocupando el centro y ostenta aún la unidad de su poder. En este contexto, Robespierre afirmará: que “La resistencia a la opresión es la consecuencia de los otros derechos del hombre y del ciudadano” (Robespierre, 1968).

La guerra del fusil precede o es consecuencia de la guerra ideológica y el nuevo estado, precursor inmediato del complejo estado contemporáneo. En Francia, la Declaración del 89 reconoce como derecho imprescriptible: la resistencia. Aún en tiranía, los derechos existen acallados y solo a través de la guerra emerge el derecho natural, alzado contra la tiranía y en esta emergencia que dan las armas, resurgen la igualdad y la libertad.

En América o en Francia, libertad e igualdad son derechos, pero solo realizables en las sociedades donde la ley prevalece. La afirmación de la libertad del hombre es, al tiempo, la afirmación de la necesidad de constituir un estado. La sociedad política, y en consecuencia el estado, es el lugar del bien. Robespierre (1968), al intervenir en el debate sobre la constitución del 10 de mayo de 1793, expondrá que:

El hombre nació para la felicidad y para la libertad, y sin embargo, es esclavo y desgraciado. Es objeto de la sociedad la conservación de sus derechos y la perfección de su ser; y por todas partes la sociedad le degrada y le oprime: Ha llegado el momento de devolverle a sus verdaderos destinos; los progresos de la razón humana han preparado esta revolución, y a vosotros se os ha impuesto especialmente el deber de acelerarla: hasta aquí el arte de gobernar no ha sido más que el arte de despojar y de avasallar a la mayoría en provecho de la minoría; y la legislación, el medio de reducir a sistemas estos atentados. Los reyes y los aristócratas han sabido cumplir con su tarea; a vosotros corresponde ahora cumplir con la vuestra. Es decir, hacer a los hombres felices y libres mediante leyes.

En este sentido, la libertad es una virtud, y como tal, en derecho se convierte en deber que hay que preservar, mediante el terror: la alianza de naturaleza, libertad, ley, virtud, terror hacían imprescindible decapitar a Luis XVI y declarar la guerra a muerte a los españoles. Aunque por distintas razones y con distintos proyectos nacionales, Bolívar y Miranda son los más claros ejemplos. Miranda logró aprender bien la lección de la revolución haitiana, aunque no tuviera opción a ponerla en práctica. El lema de Toussaint Louverture y Jean-Jacques Dessalines, autores de la exitosa revolución de los esclavos haitianos, fue: “¡Quemar casas! ¡Cortar cabezas!”. Con la enseñanza teórica de la Revolución francesa y la fuerza práctica de un ejército ideologizado, el 1 de enero de 1804, cuando Dessalines creó la bandera de Haití, desgarrando la bandera tricolor de Francia, logró lo que nadie antes al frente de una revuelta de esclavos había podido hacer: condujo hasta su triunfo a la única rebelión exitosa de esclavos en la historia (Bohórquez, 2003).

En Francia, en este contexto ideológico, decapitar a Luis XVI era un acto cargado de universalidad: no se mataba a un tirano, sino que la tiranía entera era la decapitada. La guerra a muerte era una obligación: así lo demandaba la defensa de la libertad. Frente al gobierno de la tiranía, sin ley, sin libertad, sin sociedad (solo existe un rebaño de esclavos y de súbditos) y donde un hombre depende de otro hombre, la república (la sociedad civil y política) es el estado de la igualdad donde un hombre vale lo mismo que otro hombre y donde soy libre solo si mi vecino también lo es, con lo que la igualdad también supone la libertad.

Pero frente a todas las teorías, se suceden las verdades de los hechos reales, concretos que van conformando cada una de las sociedades americanas. Frente al juego teórico está la realidad permanente que adoptan las élites en la construcción de los estados nacionales a través de un uso, quizá mejorado por su adaptación idónea, quizá imperfecto por su imperfecta asimilación:

En un país donde no es imposible que el pobre llegue a gobernar -indicó Alexis de Tocqueville en El Antiguo Régimen y la Revolución (1856)- al Estado, siempre resulta más fácil apartar a los pobres del gobierno que en aquellos en que no se les ofrece la esperanza del poder; pues la idea de esa grandeza imaginaria, a la que puede un día ser llamado, se sitúa constantemente entre él y el espectáculo de sus miserias reales. Es un juego de azar en el que la grandeza de la posible ganancia atrae su alma a pesar de las probabilidades de pérdida. Le gusta la aristocracia del mismo modo que la lotería.

(De Tocqueville, 1994)

Dejando aparte el lado español (Juan B. Picornell y la Conjura de San Blas, el libelo “Pan y Toros” de León de Arroyal, Lorenzo Calvo de Rosas, delegado de Zaragoza por la Junta Central), los proyectos de conformación de las nuevas sociedades americanas adolecerán, sin embargo, y salvo casos excepcionales, de una visión miope del conjunto de una sociedad que sin excepciones debía construir una nueva ciudadanía. Lo posible solo fue adoptado por unos pocos; algunos pequeños sectores medios, de algunas ciudades, harán alarde de su jacobinismo, al aterrorizar al alarmado medio social conservador en que intentaron apoyarse. En algunos casos, darán lugar a posteriores movimientos populares rurales, como el liderado por Gual y España, Chirino, Tiradentes, Francisco de Miranda, José Artigas en el Río de la Plata, los hermanos Piñeres en Cartagena de Indias y Martín de Güemes en el Alto Perú.

En la Proclama a los Habitantes Libres de la América Española de 1797, atribuida a José María España y Manuel Gual, se animaba al “grande arte de hacer una revolución feliz”, que debía ser puesta en marcha por los más desfavorecidos:

Entre blancos, indios, pardos y negros debe haber la mayor unión: todos debemos olvidar cualquier resentimiento que subsista entre nosotros, reunirnos bajo un mismo espíritu y caminar a un mismo fin... una revolución política, que no es otra cosa que la recuperación de los derechos del hombre, debe hacerse exclusivamente por el Pueblo: así tener consideraciones con sus enemigos es ir contra la primera regla que se debe seguir.

(Grases, 1949)

Pese a que en su inicial Proyecto de Constitución Americana de 1798, Francisco de Miranda previó un voto censitario y que solo pudieran ser elegibles aquellos con más de veinte fanegas de tierra cultivada y renta anual de 300 pesos al menos, en su Proclama a los Pueblos de Colombia de 1806 otorgaba derechos de ciudadanía a todos los habitantes “Que los buenos e inocentes indios, así como los bizarros pardos y morenos libres crean firmemente que somos todos conciudadanos y que los premios pertenecen exclusivamente al mérito y a la virtud” (Grases, 1988).

Artigas vivió el apogeo de su prestigio entre 1813 y 1819, y en muchos de los escritos las propuestas gubernamentales aparecen sometidas al análisis de asambleas populares. Artigas insistirá siempre ante el pueblo reunido: “Mi autoridad emana de vosotros y ella cesa por vuestra presencia soberana”. En las famosas “Instrucciones del año XIII” propondrá que para formalizar el pacto con las demás provincias, se ponga como condición previa la constitución de un Estado federal, republicano y democrático; además debía quedar establecido, entre otras cosas, que ese Estado federal: “promoverá la libertad civil y religiosa en toda su extensión imaginable”. Es interesante su defensa inclaudicable de la “soberanía particular de los pueblos”, el derecho de cada comunidad y cada cultura a tomar decisiones por sí misma, sobre cada uno de los asuntos que le atañen, en tanto no haya delegado expresa y libremente al Gobierno Central para la resolución de un determinado tema. En el Reglamento Provisorio de 1815, decretará un reparto de tierras: “de tal manera que los más infelices sean los más privilegiados” (Abella, 1999).

Joaquim José da Silva Xavier, el Tiradentes, tropero, minero, médico de curar enfermos, dentista, alférez y conspirador, fue ejecutado en 1792, por un intento de sublevación para conseguir la independencia de un Brasil que él pretendía convertir en una república parlamentaria, con un parlamento en cada ciudad, y uno central. Además, había previsto liberar a todos los esclavos, comenzando por los mulatos, abolir los monopolios reales y decretar la libertad de comercio con otras naciones.9

En la Cartagena que había constituido su estado independiente el 11 de noviembre de 1811, los hermanos Gutiérrez de Piñeres habían tomado el poder y obligaron a la declaración de independencia absoluta con respecto a España. Representaban a los sectores populares, fundamentalmente castas y libres de todos los colores que se oponían al continuado gobierno de la ciudad, defendido por los hacendados y comerciantes (ya fueran criollos o españoles peninsulares), que no habían resuelto crear un gobierno ajeno al de la península. El gobernador Pedro Gual informó al Supremo Gobierno de la Unión que habían sido 40 o 50 hombres, quienes habían tomado el ayuntamiento y que estos no:

Eran los padres de familia de Cartagena, los vecinos honrados o los patriotas virtuosos. Era la hez del pueblo, una caterva de hombres oscuros, que, sin casas ni familia, sin tener nada que perder, manifestaban ser los instrumentos de algunos integrantes que con más astucia no habían querido presentar la cara primero. Era por mejor decir una porción de hombres desmoralizados que habiendo servido de agentes secundarios en las diferentes escenas revolucionarias del país, estaban sostenidos por manos poderosas; impunidad era el fruto y el premio de tan criminal cooperación. De esta manera las clases más respetables de Cartagena no han podido libertarse en los años pasados que los insultos y vejaciones que les hacía esta gente despreciable.10

Lo probable y lo consignado

Salvo estas excepciones del arsenal ideológico recibido, que como herejías fueron convenientemente extirpadas, se seleccionó un sistema representativo, pero censitario, que eliminase el riesgo previsible de que, en una democracia universal, el poder cayese en manos de quienes pudieran perderlo. En la elaboración de los modelos de gobierno, se unían así tanto los prejuicios de clase hacia los sectores populares, como las propias experiencias de gobierno ya pasadas. Para las élites dirigentes no había peor mal que ellas, a quienes debía refluir la acción de gobierno, ya que pudieran perderlo por un mal cálculo de sus posibilidades. De este modo, y en sus discursos, con el fin de justificar un cuerpo de nación restringido, podían utilizar incluso los mismos argumentos contra el pueblo llano de los que ellos decían haber sido objeto desde el despotismo colonial: el recurso a un “estado infantil”, que era preciso tutelar fue tan común en un caso como en el otro.

En esta necesidad de construir estados que tuviesen restringido el reconocimiento de los derechos naturales de toda la ciudadanía, encontramos afirmaciones como las de Bolívar, en su Carta de Jamaica, cuando indicó que: “Los acontecimientos de la Tierra Firme nos han probado que las instituciones representativas no son adecuadas a nuestro carácter, costumbres y luces actuales..., (afirmando que Venezuela) ha sido el más claro ejemplo de la ineficacia de la forma democrática y federal para nuestros nacientes estados”; o en 1819, en el discurso de Angostura, cuando Bolívar expuso que:

La libertad, dice Rousseau, es un alimento suculento pero de difícil digestión. Nuestros débiles conciudadanos tendrán que robustecer su espíritu mucho antes que logren digerir el saludable nutritivo de la libertad... Debemos confesarlo: los más de los hombres desconocen sus verdaderos intereses, y constantemente procuran asaltarlos en las manos de sus depositarios: el individuo pugna contra la masa, y la masa contra la autoridad.

Quizá también por ello Antonio Nariño afirme, en su Discurso ante el Congreso de Cúcuta, que no hay que temer que todo ciudadano, en el ejercicio de sus funciones, debe votar, y todo el que vota debe tener opción a ser elegido porque en definitiva, el gobierno acabará por ser conformado solo: “sin desórdenes por las personas más ilustradas de la sociedad, pues está en el corazón humano y lo confirma la experiencia, que jamás se da el voto a una persona que se crea inferior al que vota, y así se ve una progresión que desde los hombres más rústicos sube hasta los más ilustrados de la república”. De igual forma, un Bernardo de Monteagudo desengañado, expuso en 1823 que: “El segundo principio que seguí en mi administración, fue restringir las ideas democráticas: bien sabía que para traerme el aura popular, no necesitaba más que fomentarlas; pero quise hacer el peligroso experimento de sofocar en su origen la causa que en otras partes nos había producido tantos males”.

Por otro lado, Hipólito Unanue convocará, en su discurso de investidura el 20 de diciembre de 1822, solo a los miembros de las clases noble y media, que habían sido apartados de la administración colonial, y solo a “los talentos extraordinarios, la constante aplicación, la sabiduría adquirida por uno y por otro no tuvieron más premios que una dependencia inmediata de europeos orgullosos e ignorantes”. En este mismo sentido, el cubano José Antonio Miralla, en 1820, en su escrito Soberanía del pueblo y elecciones populares argumentaría que:

Si nuestras elecciones de diputados fueran hechas directamente por el pueblo, como sucede entre los ingleses y americanos, y como sin duda serán cuando estemos más ilustrados en política, serían muy sencillos los actos de soberanía, o las elecciones populares; pero el estado general de nuestros pueblos, nos ha precisado a una multitud de trámites, con la idea con conseguir mejores elecciones del voto de unos pocos individuos reescogidos para electores, que no de los sufragios de un pueblo que aún ignora cuáles son las cualidades buenas para representante, y por consiguiente, quiénes son los sujetos que las poseen.

(Romero y Romero, 1977, pp. 167-261)

De cualquier forma, el esfuerzo servirá para erradicar el aristotelismo, el agustinianismo y el tomismo, y fundamentará los nuevos estados en teorías ajenas a las monarquías de derecho divino. En la guerra y como su consecuencia, no solo aflorarán los derechos, sino también las ideologías que se convertirán, también ellas, en poderosas maquinarias bélicas.

Conclusiones

El “contrato social” de las nuevas naciones latinoamericanas se levanta así sobre terreno hegemónico de raíz gramsciana y toda una maleza de proyectos revolucionarios cooptados por la violencia militar. Los problemas de esta restricta distribución de poderes, materiales y culturales, o de cualquier otra índole, conforman un cuadro social de trabas democráticas que, aunque originadas en el pasado sistema colonial y reestructuradas posteriormente durante la Independencia y el imperialismo finisecular, se proyectan sobre las sociedades del presente que, desde el siglo XX, forcejean entre dictaduras y reformas sociales, con el fin de alzar procesos democráticos, siempre inconclusos, seducidos y amenazados por el liberalismo económico político global de mercado. Pero, como ha dicho Fontana, prologando La hidra de la Revolución: “frente a los problemas que suscita una globalización incontrolada, son muchos los que defienden la necesidad de oponerle una sociedad civil global, o sea la unión de todas las víctimas y todos los rebeldes de hoy, más allá de las diferencias de clase, raza o nación” (Linebaugh y Rediker, 2004, p. 12).

Existe una brecha considerable, por los hechos históricos, entre lo probable, posible y consignado. Actualmente, especialistas en Historia deberían indagar más sobre aquellos hechos que pudieron haber conformado un mundo diferente al presente, pero fueron desechados, y como se ha confirmado en este trabajo, existieron las excepcionalidades al conservadurismo de un puñado de élites.

Persuadirnos, además, de que el futuro no siempre atesora un mundo mejor que el tiempo pretérito, como la historia se ha encargado de repetir constantemente; y sin embargo, y por eso mismo, conviene ponernos a buen resguardo de las idealizaciones del pasado, de las que estados nacionales han sido, y continúan siéndolo, sus principales portavoces; mucho más en el presente, cuando se produce una explosión de nacionalidades que corre pareja a las identidades múltiples, abigarradas bajo un colectivo espectáculo mediático. Es ahora cuando el historiador debe alertar de las ilusiones flamígeras de las historias nacionales “de taquilla”, como ha recordado Eric Hobsbawm (2003, p. 378).11

1 Sobre el nacionalismo y su advocación al pasado mitificado, véase por ejemplo, los trabajos clásicos de: Hobsbawm, Eric, Ranger, Terence. (2005). La invención de la tradición. Barcelona: Crítica. / Anderson, Benedict. (1993). Comunidades imaginadas. Reflexiones sobre el origen y la difusión del nacionalismo. México: Fondo de Cultura Económica.

2 Por citar algunos trabajos de la vasta producción de literatura: Gutiérrez Antonio. (2011). La emancipación hispanoamericana y los bicentenarios: un primer repertorio bibliográfico. Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades, año 13, no. 25, pp. 207-227.

Sobre el desarrollo de diálogos convergentes entre: “arqueólogos, historiadores, etno-historiadores, antropólogos, etnógrafos, geógrafos, biólogos, lingüistas, sociólogos, ambientalistas, o expertos en estudios culturales o en derechos humanos y de los pueblos indígenas”, véase: Fontana, Josep. (2011). Memorias, no. 26, pp. 274-277.

En torno al significado de Independencia: Revista Historia Y MEMORIA, vol. 2, pp. 11-32. Con respecto a la mujer y su papel reivindicado en la historia de la independencia, por ejemplo: Guardia, Sara (ed.). (2014). La mujer en los procesos de Independencia de América Latina. Lima: Unesco, USMP, CEMHAL.

3 La expresión del “pánico de Floridablanca” fue acuñada por el hispanista: Herr, Richard. (1975). España y la revolución del siglo XVIII. Madrid: Aguilar. La expresión es, empero, controvertida y ha sido cuestionada por algunos especialistas, quienes han indicado que Herr puso en boca del conde de Floridablanca, primer secretario de Estado y del Despacho, la frase: “si me dejase llevar por mis instintos pondría un cordón en la frontera como en caso de peste” sin haber indicado su procedencia. Ver: Pardos, José. (2012). El modernizador: una aproximación a Floridablanca. Murcia: EDITUM, p. 312.

4 Antonio Nariño, prócer de la independencia de la Nueva Granada, su pánico al verse encarcelado, le llevó a abjurar de sus ideas tras ser procesado por el virrey Mendinueta, por motivo de la traducción y publicación, en Santafé, de “Los Derechos del Hombre”. Desde la cárcel, representó al virrey, exponiéndole: “No creo, señor, que al haber presentado á Vuestra Excelencia, con la mayor ingenuidad, la historia de mis desaciertos dí motivo á ello; esto fué lo que ofrecí, esto lo que he cumplido y por lo que se me ofreció que se olvidaría todo lo pasado, y por consiguiente que mejoraría de suerte. Nada más tengo dicho con mis obras, hasta derramar la última gota de mi sangre, y que espero de la notoria integridad de Vuestra Excelencia el que el testimonio que he dado de arrepentimiento y buena fe no se convertirá contra mí, haciéndome sufrir después de haber cumplido lo que hubiera merecido si no hubiera presentado verdad”. Ver: Acosta, Soledad. (1910). Biografía del General Antonio Nariño. Pasto, Colombia: Imprenta del Departamento, p. 229.

5 Cuyo subtítulo es: “El estado naval, militar, y político de los reynos del Perú y provincias de Quito, costas de Nueva Granada y Chile: gobierno y régimen particular de los pueblos de indios; cruel opresión y extorsiones de sus corregidores y curas: abusos escandalosos introducidos entre estos habitantes por los misioneros: causas de su origen y motivos de su continuación por el espacio de tres siglos”. Imprenta R. Taylor, Londres, 1826. Aquí usamos la obra publicada por la Editorial América, Madrid, 1918.

6 Aunque las bases fundacionales del pensamiento político que sostuvo el jacobinismo fueron formuladas por el propio Robespierre (véase Robespierre, Proyecto de declaración de los derechos del hombre, art. IV, en Robespierre, Pour le bonheur et pour la liberté, Antología a cargo de Florence Gauthier et al. Ed. La Fabrique, Paris, 2000, p. 234). Las distintas interpretaciones sobre ese pensamiento y el momento histórico en el que surgió, fueron construidas dotando al término de un contenido profundamente polisémico. Unos, sus adversarios contemporáneos, manifestaron el desprecio por su radicalismo ideológico (revolucionario, irreligioso y anticlerical) y les llamaron jacobinos porque se solían reunir en 1789 en el convento que había sido de los frailes jacobitas en la calle San Jacobo de París, donde fundaron la “Société des amis de la Constitution”. En otros casos, connotados intelectuales vinculados a la izquierda marxista, interpretaron en los escritos de Maximiliano Robespierre (“la democracia es un Estado en el que el pueblo soberano, regido por leyes que son obra suya, hace él mismo todo lo que puede hacer, y permite hacer, por medio de delegados, todo lo que él mismo no puede hacer”), las bases fundacionales del orden burgués imperante.

7 Nos referimos a la obra de Eric Hobsbawm, donde aborda una revisión historiográfica, tras las dos centurias que siguieron al fenómeno revolucionario. La primera edición es precisamente de 1990, un año después del Bicentenario.

8 “A las ocho de la fría mañana del 24 de noviembre de 1778, Olavide, grueso, enorme, con sambenito amarillo y dos aspas sobre pecho y espalda, de calzas negras y medias blancas, con un cirio verde en las manos apretadas, situado entre dos ministros de la inquisición que lo sostenían en pie (no podía tenerse solo), despojado de sus insignias, degradado de todo, destruido; los presentes, eclesiásticos, militares, amigos y enemigos, el negro tribunal de negro; todos oyeron la sentencia definitiva…” (Marchena, 2001).

9 En Ribeiro, Darcy. Tiradentes. Joaquin Xosé Da Silva Xavier (1746-1792). http://www.portalalba.org

10 Archivo General de la Nación de Colombia, Fondo José Manuel Restrepo, Rollo 5, Documentos relativos a la ocurrencia del 17 de diciembre último y sus resultados.

11 Entre el fin de la segunda guerra mundial y 2015, los Estados soberanos, reconocidos por Naciones Unidas, han pasado de 51 a 193, a los que hay que sumar la maltrecha Palestina y el exiguo Vaticano. Paradójicamente, al tiempo que se ha producido este ingente y heterogéneo crecimiento de Estado-naciones, sus sociedades son más diversas y multiétnicas, lo que seguramente confiere mayor grado de dificultad para una hegemonía nacional. La migración forzada o voluntaria desde diversos países de América Latina o desde el Magreb hacia Europa, ha compuesto un lienzo social heteróclito para muchos ciudadanos cuyas fronteras culturales y simbólicas apenas se habían modificado. En otras palabras, desde 1900, mientras el mundo se ha globalizado, o transnacionalizado, el número de Estados-nación se ha multiplicado por cuatro. A tenor de las mutaciones recientes del Estado- nación y particularmente del fenómeno transnacional, una revisión en la Revista Ayer, no. 94, 2014 (2), edición preparada por Darina Martykánová y Florencia Peyrou.

Cohesión territorial: un marco de referencia para el estudio de las fronteras

Federico Morales Barragán

Introducción

La discusión, en torno a la cohesión territorial, se inserta en el proceso mundial en curso, de repensar y construir el desarrollo desde una perspectiva que involucra necesariamente múltiples actores, dimensiones y escalas, esto es, a partir de los fundamentos del enfoque territorial (Morales, 2013). No es excesivo decir que dicho concepto constituye una expresión sintética del paradigma asociado a tal enfoque, esto es, el desarrollo territorial; situación que propicia el uso explícito de la cohesión, en la construcción de indicadores, así como el diseño y evaluación de políticas.

El debate tiene como referente principal lo sucedido en la Unión Europea, donde la cohesión territorial aporta un elemento estratégico de las políticas comunitarias. El famoso Libro Verde (2008), evidencia lo anterior con claridad; la historia de la configuración y adopción del concepto, convertido en principio, comprende ya varias décadas (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008; Camacho y Melikhova, 2010; Cabeza-Morales, s.f.; Fernández et al., 2009).

No obstante, la discusión rebasa aquel continente y es relevante en América Latina, en primer término porque los países del continente integran la región más desigual del mundo (Buitelaar et al., 2015). En segundo lugar, porque aquella se ocupa de la concepción y construcción del desarrollo desde una óptica que trasciende la aproximación sectorial, cuya limitación principal radica en ignorar la trama de relaciones que da lugar a la especificidad de los territorios y explica su diversidad. La mirada, desde la cohesión, muestra que las fronteras latinoamericanas constituyen precisamente un tipo particular de territorios, donde en general concurren procesos que dan lugar a la inequidad, la exclusión y la articulación física precaria, con otros que afianzan o reconfiguran los sentidos de pertenencia, a regiones que rebasan los límites de los estados nacionales. En su sentido general, los anteriores son temas nodales del debate en torno a la cohesión y aportan además una mirada sugerente para comprender la condición que guardan las fronteras y su transformación.

Este capítulo propone un marco general para el estudio de las fronteras, a partir del concepto cohesión territorial. Los temas generales, que a la vez establecen las secciones del documento, corresponden a los significados del concepto y su referente territorial, la construcción de indicadores y el diseño de políticas. En cada uno se ubican algunos problemas que configuran asuntos específicos por considerar. La intención, en última instancia, es contribuir a la construcción de las fronteras como problema de estudio, desde el enfoque territorial del desarrollo.

Los significados de la cohesión y su referente territorial

De manera sucinta, la cohesión territorial se refiere a la búsqueda de un desarrollo social y económico más equilibrado y sostenible, al interior de regiones, estados nacionales o entidades supranacionales como la Unión Europea. Esto significa la reducción de polarizaciones territoriales, expresadas en términos de ingresos, oportunidades de empleo y acceso a servicios; la articulación física (conectividad) interna y externa; la solidaridad entre territorios, para evitar que la mejora de unos se logre a costa del bienestar de otros; la construcción de un sentido de identificación y pertenencia por parte de quienes habitan aquellas demarcaciones y la configuración de nuevos espacios, subregionales o regionales, de identificación y pertenencia (SGPDT, 2009, pp. 2-3).

La cohesión territorial se refiere entonces a un concepto convertido en principio fundamental de las políticas con enfoque territorial, esto es, del paradigma del desarrollo territorial, que a la vez expresa su propósito; también propone una forma de analizar la evolución de los territorios. Necesario subrayar que aquella, bajo sus múltiples facetas, expresa la intención y manifestación del desarrollo territorial, dicho de otra forma: hay desarrollo en los territorios, en tanto mejoran sus condiciones de cohesión. Al respecto merecen recordarse los fines fundamentales del desarrollo territorial, señalados en la Estrategia Territorial Europea (ETE):

Desarrollo de un sistema urbano policéntrico y más equilibrado, junto con el refuerzo de la colaboración entre los espacios urbanos y rurales. A este respecto, se trata de superar el anacrónico dualismo entre campo y ciudad.

Acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento, mediante el fomento de estrategias integradas de transporte y comunicación que sirvan de ayuda para el desarrollo policéntrico del territorio comunitario.

Gestión prudente de la naturaleza y el patrimonio cultural, lo cual se puede lograr mediante una gestión inteligente. Este aspecto contribuye también a la conservación y perfeccionamiento de la identidad regional y al mantenimiento de la diversidad natural y cultural de las regiones y ciudades... (Camacho, Melikhova, 2010, p. 174).

El significado multidimensional de la cohesión resulta evidente, no está de más recordar que tal rasgo constituye uno de los fundamentos del enfoque territorial que lo sustenta. En correspondencia con su enraizamiento en dicho enfoque, emerge el problema inherente al uso del concepto, el de precisar los sistemas territoriales a los que se refiere.

Este es un asunto crucial del debate, pues la delimitación de dichos sistemas no se restringe a lo político-administrativo. Autores como Pillet et al. (2013) sugieren, por ejemplo, el uso de áreas funcionales urbanas como el referente concreto para estudiar la cohesión territorial, en tanto configuran áreas o zonas con cierta homogeneidad construida a partir de las relaciones de interdependencia que existen entre el núcleo urbano principal y sus áreas de influencia. Una perspectiva completamente distinta para definir los sistemas territoriales se basa en su grado de exposición a los riesgos naturales y los condicionamientos que tal situación ejerce sobre el comportamiento de sus habitantes (Olcina, 2009). En México, por otra parte, se han elaborado estudios cuya posición metodológica, para definir los sistemas señalados, combina criterios funcionales y político-administrativos, esta se manifiesta en la construcción de sistemas urbanos-rurales, noción similar a la arriba señalada de áreas funcionales urbanas, y su agregación para dar lugar a macro-regiones, sin fragmentar las demarcaciones municipales y trascendiendo las de entidades federativas (SEDESOL, 2012).

En lo que concierne a las fronteras, estas conforman sistemas territoriales de intersección, pues pertenecen a países contiguos. Aquí vale distinguir entre los conceptos de límite y frontera, muchas veces usados como sinónimos. El primero se refiere a la línea imaginaria empleada para separar territorios que corresponden a diferentes países. Las fronteras, en cambio, constituyen regiones o zonas, de ahí la proposición de considerarlas como territorios de intersección (Hernández, Morales, Ramírez, 2014).

Con la intención de superar la ambigüedad señalada, se ha introducido el término transfronterizo para subrayar precisamente que esas regiones, y las relaciones que ocurren entre sus habitantes, trascienden los límites político-administrativos. La pertinencia de este término, no solo en su significado, sino también en su intencionalidad, más que explícita de enfatizar los vínculos, no niega la necesidad de recuperar el sentido ya señalado de frontera.

Sin utilizar el término transfronterizo, la cita siguiente alude a la pertinencia del enfoque territorial para entender las fronteras como regiones que constituyen una unidad, independientemente de su carácter binacional o trinacional y, al mismo tiempo, muestra el uso común dado al término frontera, distinto al que se utiliza en este capítulo: “Con frecuencia, estas áreas, artificialmente divididas por fronteras político-administrativas, muestran una homogeneidad física y/o socioeconómica y problemas comunes a ambos lados de la frontera y por tanto, requieren un tratamiento unitario desde la planificación y otras intervenciones de las políticas públicas” (SGODT, 2009, p. 9).

El asunto relevante para el propósito de establecer un marco general para el estudio de las fronteras desde la perspectiva de la cohesión territorial, corresponde al debate metodológico, dedicado a precisar los límites de aquellas. La identificación de áreas funcionales urbanas o de sistemas urbanos-rurales, ambos mencionados con anterioridad, ofrecen opciones viables para delimitar estas regiones. Tales perspectivas son similares a la sostenida por Oliveros (2002), quien según (Zamora et al., 2007), sugiere la definición de tres escalas construidas con base en criterios funcionales: áreas, zonas y regiones de frontera. La primera se refiere a una franja territorial de pocos kilómetros, definida por su función de paso, formal o no, entre países. Esta, al parecer, se asemeja más al concepto de límite aquí señalado. Las dos siguientes pueden distinguirse según el nivel que registren en una jerarquía de localidades, determinada funcionalmente con base en indicadores que establecen sus áreas de influencia; así la región, en comparación con la zona, ocuparía un lugar más alto en la citada jerarquía, su demarcación de influencia sería más extensa (Morales, Oliva, Valdiviezo, 2009).

Un estudio específico que sigue la línea de los sistemas de ciudades, se encuentra en Linares y Gómez (2012). Ahí se identifica el sistema metropolitano binacional San Cristóbal-Cúcuta, claro ejemplo de una región fronteriza compartida por Venezuela y Colombia.

Urdaneta (2011) destaca que la relación fronteriza entre Venezuela y Colombia, particularmente entre San Cristóbal y Cúcuta, registra flujos históricos muy intensos de intercambio entre bienes, servicios y personas que forman una mancha urbana integrada por varios centros urbanos, pertenecientes a ambos países, que constituyen espacialmente una ciudad binacional y más aún, un sistema metropolitano binacional, con características diferentes a lo hasta ahora conocido en materia de desarrollo metropolitano. Las áreas urbanas, a ambos lados del límite, van funcionando unilateralmente, a pesar de los grandes flujos bidireccionales antes señalados (Linares y Gómez, 2012, p. 53).

Ubicar la cohesión territorial como propósito y expresión del desarrollo territorial es un planteamiento central para establecer el alcance del concepto y su pertinencia para analizar las fronteras. Desde esta óptica, su estudio se orienta, dicho de manera general, a entender las fuerzas que intervienen en su articulación y desarticulación, tanto interna como externa; lo último: referido a regiones que no tienen el carácter fronterizo pero que, consecuentemente, no están al margen de la discusión en torno a la cohesión. Sería una inconsistencia analizar la cohesión solo al interior de las fronteras, sus propias condiciones y transformaciones tienen que ver también con lo que pasa fuera de ellas.

Queda establecido que el problema ineludible para estudiar las fronteras, desde la perspectiva de la cohesión territorial, corresponde a la definición de criterios que precisen sus límites. Vale la reiteración, utilizar el concepto de cohesión territorial, para estudiar las fronteras, exige en primer término determinar, con claridad, los sistemas territoriales (regiones) que configuran las fronteras. Ahora bien, el hecho de que estos territorios formen parte de dos o más países, plantea un problema colateral, el de la compatibilidad de los sistemas de información, cuyo contenido aporta elementos para delimitar las fronteras. Este asunto, imbricado en el problema del acotamiento recién señalado, se posiciona también como uno de los temas de las agendas de integración y pone de manifiesto parte de los alcances relacionados con el uso del concepto cohesión territorial. La cita siguiente ubica el contexto general de esa discusión.

Con la apertura y auge de la integración regional en los noventas, las políticas de integración y desarrollo regional comienza a observar los espacios en fronteras bajo una perspectiva de planificación regional más especializada hacia los territorios fronterizos e incorporarlos a las economías nacionales desde una visión supranacional, lo que trae a la discusión sobre temas como soberanía y territorialidad, supra-gobernabilidad y supra-territorialidad.

Linares y Gómez (2012, p.52)12

La construcción de indicadores

Una vez establecido el sistema territorial fronterizo, el siguiente problema corresponde a la construcción de indicadores que caractericen el estado de cohesión de aquel y su cambio o transformación.

En términos generales, actualmente se identifican dos tendencias, una se expresa en la elaboración de indicadores que detallan el estado de las condiciones referidas a distintos aspectos que propician la cohesión y en la que no se emite una opinión acerca del conjunto del sistema (L’Observatoire des Territoires, s.f.). No está de más señalar la orientación y los elementos que considera este observatorio en su encomienda referida a la cohesión.

La cohesión territorial depende en gran medida de la capacidad de conciliar diversidad con reducción de desigualdades sociales. ¿Cómo identificar los principales vectores de cohesión de nuestras sociedades? Estos son algunos de ellos: reducción de las diferencias sociales y la precariedad, mejora del acceso a los servicios de interés general, participación de los ciudadanos en la vida pública y desarrollo de la capacidad de cooperar y de mutualizar [compartir] los recursos a distintos niveles territoriales (L’Observatoire des Territoires, s/f: www.datar.gouv.fr/observatoire-des-territoires/es/acc-s-par-indicateurs/coh-sion-territoriale).

La segunda opción, y la más extendida, sí ofrece valoraciones de la cohesión para el conjunto de los territorios analizados. En esta línea se encuentra, por ejemplo, el trabajo de Zoido et al. (2009). Estos autores construyen un índice sintético, cuyos componentes corresponden a índices dimensionales referidos a aspectos ambientales, de desarrollo económico y de bienestar social. Luego, previa la decantación de aquel, mediante un sistema de ponderadores, se obtiene un indicador de desarrollo territorial.

Existen otros trabajos que, con base en distintos métodos, también arriban a un indicador sintético como los de Pita y Pedregal (2015), Zoido y Caballero (2001) y los referidos a Andalucía y el País Vasco, estos últimos reseñados en Pillet et al. (2013)

Un aspecto fundamental de la discusión en torno a los indicadores concierne a las dimensiones que merecen ser contempladas para valorar la cohesión. En la sección previa se han presentado los componentes, que de hecho delimitan el significado de aquella y en torno a los cuales parece existir cierto acuerdo, aun cuando el referente sea el europeo.

Según Pillet et al. (2013), las directrices de desarrollo territorial propuestas en la Estrategia Territorial Europea, a saber, policentrismo, integración rural y urbana, fomento del transporte y comunicaciones y la gestión eficiente de los recursos culturales y naturales, aportan las coordenadas temáticas en las que se inscriben los indicadores de la cohesión. Tales directrices corresponden a ámbitos que establecen un marco integrado, vale decir, sistémico, de la cohesión y orientan la construcción de indicadores. Dichos ámbitos son:

Eficiencia territorial: entendida respecto de los recursos naturales y su utilización. Incluye aspectos como la energía, la competitividad del sistema productivo interno, la conectividad interna y la accesibilidad territorial.

Calidad territorial: tanto de los ámbitos de vida como en los laborales. En general se habla del nivel de vida a lo largo del territorio.

Identidad territorial: se puede identificar como el «capital social» del territorio, la capacidad de compartir una idea común sobre el futuro, el know-how de carácter local y las ventajas competitivas y diferenciales con que cuenta cada territorio (Pillet et al., 2013, p. 94).

Con ese marco general de referencia, Camagni (2008) construye un modelo multicriterio de valoración de impactos territoriales de las políticas de transporte. El modelo TEQUILA (acrónimo que corresponde a Territorial Efficiency Quality Identity Layered Assessment), evaluación por capas de la eficiencia, calidad e identidad territorial, contempla los siguientes criterios e indicadores.

Cuadro 1. Criterios e indicadores considerados en el modelo TEQUILA, para evaluar la cohesión territorial en la Unión Europea

Criterio

Subcriterio

Indicador

Eficiencia territorial

Conectividad interna

Dotación de transporte (carretera + ferrocarril)/ PIB

Accesibilidad externa

Diferencial de accesibilidad (pasajeros carretera/ferrocarril)

Crecimiento económico

Diferencial PIB per cápita

Congestión

Flujos (núm. vehículos/km de carretera)

Calidad territorial

Emisiones

Emisiones de CO2

Sostenibilidad del transporte

Km de ferrocarril-Km carretera

Creatividad

Acceso a servicios creativos y de conocimiento (núm. personas) * (bibliotecas + teatros)

Identidad territorial

Herencia cultural

Acceso a bienes culturales (núm. personas) * (monumentos + museos)

Paisaje

Dotación de transporte (carretera + ferrocarril)/ PIB

Fuente: Camagni 2009 (citado en Pillet et al., 2013, p. 96)

El cuadro anterior ilustra una forma particular en que ha sido operacionalizado el concepto cohesión territorial. Otros ejemplos se mencionaron en párrafos previos de esta sección y pueden ser consultados directamente por los lectores. Un aspecto adicional que interesa retener, para la configuración del marco de estudio, es la tarea general de construir indicadores, desde la óptica de la cohesión, la cual consiste en caracterizar tanto las fuerzas que la propician (interacción de atracción y articulación) como las que son contrarias a aquella (interacción de expulsión y desarticulación). Para algunos, es necesario hacer un balance entre estas fuerzas mediante algún procedimiento analítico formal, lo que arroja un estado de cohesión del sistema territorial, para un momento determinado, a partir del cual se puede rastrear su evolución; para otros es suficiente con hacer un seguimiento de los estados dimensionales de la cohesión.

Estas proposiciones, expresadas en un sentido general, entrañan problemas metodológicos específicos de diversa índole, que merecen ser atendidos de manera detallada. Por una parte, es necesario discutir acerca de los aspectos por considerar, en el estudio de la cohesión. El referente europeo no resulta ajeno, en las dimensiones generales que contempla (eficiencia, calidad e identidad territoriales) a la situación de las fronteras latinoamericanas. En todo caso, es materia de discusión su pertinencia general y su expresión particular en indicadores específicos.

Relacionado con lo anterior, se ubica el problema ya mencionado de la disponibilidad y compatibilidad de los sistemas de información que requiere el estudio de las fronteras. Su construcción se revela como un tema valioso por discutir.

Finalmente, valorar los enfoques para estudiar la cohesión en las fronteras latinoamericanas es una tarea que puede convocar a especialistas de diversas disciplinas y propiciar la formación de equipos regionales ocupados en el asunto.

Las políticas de la cohesión territorial

En el ámbito de las políticas, la orientación y el alcance del concepto cohesión territorial adquieren su mayor complejidad y revelan la pertinencia de su discusión; en última instancia, este debate se refiere a la construcción de una política de Estado para el desarrollo de los territorios, configurada con base en una lógica distinta a la aproximación convencional de corte sectorial, en una palabra, se trata de un rediseño institucional que da soporte a la generación de las políticas y de un cambio en su orientación.

La densidad del concepto: “... con su mirada puesta en el territorio, obliga a mirar en toda dirección y, por tanto, a tener en cuenta todas las políticas y sus interrelaciones. En este sentido, la cohesión territorial sería el marco de referencia donde analizar y proponer las políticas para la cohesión económica, social y el desarrollo sostenible” (SGPDT, 2009, p. 6).

En esta línea, Godínez y Máttar señalan que: “... las medidas que involucran a la cohesión territorial pueden apreciarse como partes que constituyen una política de Estado y como un instrumento de la planificación dirigido a conseguir una adecuada organización político-administrativa a escala local, regional y nacional” (Godínez y Máttar, 2009, p. 275).

Sumado a lo anterior, no resulta extraño que algunos autores consideren que la contribución fundamental de la cohesión territorial está en la exigencia de la coherencia territorial, rasgo indispensable tanto en el diseño como en la ejecución de una política de Estado con aquella orientación (SGPDT, 2009). Dicha coherencia no solo implica la coordinación entre políticas, sino también entre órdenes de gobierno, asunto que entraña mayores dificultades cuando se establecen sistemas territoriales que no corresponden con las divisiones político-administrativas, pero que al mismo tiempo resultan más adecuados para entender los problemas y proponer su solución. Las fronteras plantean sin duda el mayor desafío que enfrenta la coherencia, pues conforman regiones que precisamente trascienden aquellas divisiones e involucran políticas y órdenes de gobierno de distintos países.

La reflexión en torno a la coherencia territorial trae a colación el término acción pública. Siguiendo: “[...] a Durand, el análisis de la acción pública permite entender con mayor claridad dos componentes: qué actores participan en la construcción de la acción y cuál es la lógica de articulación y regulación entre estos actores para generar una acción eficaz” (Cabrero ٢٠٠٥, p. ٣٥٦). Con base en esta acepción, no resulta extraño entender por qué se ha discutido la acción pública que exige la coherencia territorial, la cual se ha estructurado, en buena medida, con base en el concepto de gobernanza. Mucho se ha escrito al respecto, hay quienes acotan su acepción a las instituciones formales y no formales que condicionan la interacción entre actores, otros la amplían al proceso continuo de interacción para la toma de decisiones (Bernauer, Caduff, 2004; Jessop, 1997; Mayntz, 2000; Natera, 2004; Navarro, 2004; Porras, 2007; Treib et al., 2005).

La reflexión anterior plantea un problema colateral de gran envergadura, el de las modalidades de cambio institucional que detonan las tensiones producidas entre los enfoques sectorial y territorial en el diseño y operación de las políticas (Morales, Ruíz, 2015). Solo como referencia, basta mencionar que Mahoney y Thelen (2010) han propuesto una tipología general para caracterizar modalidades de cambio institucional. Este se convierte en otro tema específico que merece ser considerado.

Una medida puesta en marcha para resolver aquellas tensiones e ir dando mayor peso al enfoque territorial consiste en la elaboración de evaluaciones del impacto territorial de las políticas sectoriales, previas a su ejecución. Su trascendencia radica en que transforma la interpretación convencional del ordenamiento territorial como una política sectorial de usos del suelo. Otra iniciativa se refiere a la organización de “paquetes de políticas”, organizados en torno a objetivos temáticos que articulan a diferentes dependencias gubernamentales (Fernández et al., 2009). Finalmente, una medida de mayor alcance se encuentra en la experiencia llevada a cabo en Alemania, de dotar al país de una visión estratégica de desarrollo territorial. Las estrategias nacionales aprobadas en 1993 y 2006: “... han sido el resultado de un esfuerzo concertado del Gobierno federal y de los Länder, en el seno de la Conferencia Sectorial de los Ministros responsables de la ordenación del territorio, acorde con la práctica del federalismo cooperativo en dicho país” (SGPDT, 2009, p. 13).

Una revisión de las estrategias y políticas nacionales de cohesión territorial en América Latina se encuentra en el texto de la CEPAL, preparado por Buitelaar et al. (2015). El primer rasgo que destaca de este estudio es la ausencia de un marco común, en torno a las dimensiones por considerar para la construcción de la cohesión. En segundo lugar, la ausencia de estrategias y políticas nacionales para construir la cohesión en las fronteras y con respecto a ellas. Se aprecia, sin embargo, el reconocimiento de que existe un proceso endógeno en el continente que desalienta la construcción de la cohesión.

Las desigualdades son expresión de asimetrías en el acceso a condiciones básicas para el desarrollo, lo cual genera un círculo vicioso de discriminación. A menor acceso, menores oportunidades y por tanto, menor acceso. El desarrollo trae consigo una espiral endógena de posibilidades y crea círculos asimétricos de grupos o territorios, lo cual genera mecanismos de reproducción de la pobreza y la desigualdad. Los diferenciales de capacidades son, a su vez, causa y consecuencia de las asimetrías, entre grupos sociales y territorios (Buitelaar et al., 2015, p. 19).

La escala territorial de referencia del estudio anterior no permite considerar experiencias específicas de diseño institucional, orientadas a propiciar el desarrollo fronterizo. Tal es el caso, por ejemplo, de la zona de integración fronteriza, referida al sistema metropolitano binacional San Cristóbal-Cúcuta, ya mencionado en la primera sección de este capítulo.

La cita extensa que se presenta a continuación, tiene una doble finalidad: ilustrar el tipo de diseños institucionales fronterizos que se convierten en unidades de observación; en segundo lugar, evidenciar la utilidad del concepto gobernanza fronteriza, para estudiar las políticas de la cohesión, pues dicho concepto contempla tanto la estructura institucional como las interacciones entre actores.

El SMB [Sistema Metropolitano Binacional] asume su identidad legal con la Decisión 501: Zona de Integración Fronteriza (ZIF) de la Comunidad Andina, dentro de la cual se establece la definición y delimitación de un espacio territorial fronterizo con características particulares en donde dos o más países puedan elaborar y ejecutar en conjunto planes y programas de desarrollo para el fortalecimiento de la gestión local...

Dentro de este marco de Decisiones Andinas, se materializa la propuesta de definición y delimitación de la ZIF para el Área Norte de Santander (en Colombia) y Táchira, en Venezuela, elaborada en el 2006 (ZIF, 2006).

La propuesta asume carácter legal en noviembre de 2005, durante la Declaración de Punto Fijo, cuando los presidentes Uribe y Chávez acuerdan instruir a sus Ministros de Relaciones Exteriores y gobernaciones respectivas, para la declaratoria de la ZIF.

A pesar de la legalidad de la propuesta ZIF, los esfuerzos por aplicarla se diluyen en las diferencias diplomáticas y políticas que se registran entre ambos mandatarios, posterior a la firma y aprobación en el 2006; no obstante, esta representa un activo de gran valor jurídico a la hora de asumir una política de desarrollo en conjunto entre dichas naciones (Linares y Gómez, 2012, pp. 56-57).

La argumentación desarrollada en esta sección que vincula la cohesión con la coherencia territorial, la acción pública y la gobernanza conduce al concepto de gobernanza fronteriza. Este revela su utilidad en la definición de un marco general para estudiar las fronteras, pues contribuye a ubicar claramente asuntos que merecen ser considerados, de manera articulada, en el estudio de las políticas fronterizas. Por una parte, incorpora el estudio de los mecanismos institucionales vigentes en las fronteras; además, contempla las interacciones entre actores de diferentes escalas territoriales, aspectos que permiten valorar las posibilidades, y en su caso, la eficacia de una acción pública orientada a la cohesión.

Conclusiones

La pertinencia del concepto cohesión territorial, como eje articulador de un marco general para el estudio de las fronteras, obedece, por una parte, a su alcance, pues está inserto en el debate mundial en torno a pensar y construir el desarrollo desde una perspectiva explícitamente territorial, la cual contempla múltiples actores, dimensiones y escalas. En segundo lugar, dicho concepto ofrece una formulación sintética que expresa el propósito y manifestación del paradigma del desarrollo territorial: hay desarrollo en los territorios, en tanto mejoran sus condiciones de cohesión.

Lo anterior establece un marco de referencia para estructurar una agenda de estudios fronterizos desde la perspectiva territorial que contemple los siguientes aspectos:

Los significados de la cohesión y reflexión obligan a llevar a cabo un balance de lo discutido hasta ahora, especialmente en el contexto europeo, y en su caso enriquecer aquellos resultados desde la condiciones prevalecientes en América Latina.

El uso del concepto cohesión territorial exige acotar el universo territorial al que se refiere (los sistemas territoriales fronterizos) y los criterios que lo justifican. Esta tarea da lugar a una adicional que puede considerarse un tercer aspecto con diversos componentes.

La valoración, y en su caso, construcción de los sistemas de información que hagan posible la delimitación de los sistemas territoriales fronterizos y su caracterización en términos de la cohesión. Todas estas tareas constituyen un terreno fértil para el debate y tienen además una significación notable para el diseño de políticas.

El concepto gobernanza fronteriza estudia, de manera articulada, los mecanismos institucionales y las interacciones entre actores diversos que dan lugar a las políticas de cohesión. Tal sugerencia se justifica en una argumentación que vincula la cohesión con la coherencia territorial, la acción pública y la gobernanza.

12 Para más información, se recomienda ahondar en la lectura de Meza (2008); Valero (2002); Vieira (2008), Casas (2005).

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II parte:

fronteras y geopolíticas regionales

Una revisión geopolítica de la Triple Frontera el Paraná13

Juan Agulló

“Absurdemos a vida, de leste a oeste”

(Fernando Pessoa)

Introducción

Ciento cincuenta y nueve de los seiscientos cuarenta y tres espacios fronterizos que hay en el mundo son trifinios14. Quince de ellos están en América Latina, pero ninguno, a excepción del que conecta a Paraguay, Brasil y Argentina (en la confluencia de los ríos Paraná e Iguazú) se caracteriza por ser internacionalmente conocido a través del topónimo que define su condición administrativa: Triple Frontera. Dicho nombre, al menos desde 1994, está dotado de un sentido semántico que trasciende lo geográfico, incluso, allende Sudamérica. El referido significado evoca una región que, en el difuso imaginario colectivo global, tiende a ser identificada con criminalidad transnacional aunque, también, con reservas acuíferas, producción energética, intercambio comercial, atracciones turísticas y agronegocio.

En realidad, la Triple Frontera del Paraná, es todo eso y más. Incluso, su reputación simbólica se asienta sobre un complejo entramado de dinámicas locales y flujos globales, que cobran sentido (porque generan valor) a partir del hecho fronterizo (Mezzadra, 2013). Aquí, empero, lo que más complica una cabal comprensión del área en cuestión es que ese hecho fronterizo, no es ni totalmente unívoco ni completamente estático. En otras palabras, que las líneas de demarcación territorial estén inalteradas e indiscutidas desde 1903, no significa que la realidad socioeconómica local no se haya visto condicionada por una ley internacional de la oferta y de la demanda que ha convertido a esta región en uno de sus referentes a escala sudamericana.

Precisamente, el rasgo diferencial de la Triple Frontera (en relación con otros trifinios latinoamericanos) radica en el carácter intermodal de un espacio estratégico, que gracias a la explotación intensiva de algunos de sus recursos (incluyendo su posición geográfica) se ha convertido en un eslabón clave de diversas cadenas internacionales. No se trata pues tan solo de la importancia que conlleva ser un área asentada sobre la tercera reserva de agua potable más importante del mundo, sino de que las sucesivas estrategias de desarrollo (sobre todo brasileñas), que se han ido sobreponiendo en la zona, han contribuido a acrecentar la importancia estratégica del lugar, complejizando, de paso, el tipo de relaciones socioeconómicas que se entretejen en su seno.

En ese sentido, cabe subrayar que casi todas las apuestas sucesivas de aprovechamiento del medio (Cataratas del Iguazú, BR-277 y adyacentes, hidroeléctrica de Itaipú, plantaciones de soja, UNILA, etc.) han sido promovidas, fomentadas, alentadas o han contado con la anuencia de, al menos, alguno de los tres estados colindantes (sobre todo del brasileño). Ello ha reforzado el carácter dependiente de un espacio fronterizo que no solo nació (y vive) subordinado a centros de pensamiento y de decisión exógenos (localizados, fundamentalmente, en lejanas capitales nacionales), sino que, a nivel local, sobresale por una combinación permanente de fragmentación e interdependencia que marca su carácter y embrolla su comprensión.

Y la embrolla no solo porque la Triple Frontera sea una estructura compleja, sino porque, alrededor de su imagen pivotan, desde hace tiempo, demasiados estereotipos que contribuyen a urdir imaginarios simbólicos que conviven, se complementan y compiten entre sí, dependiendo de la coyuntura, así como de las cambiantes relaciones de fuerza entre actores (locales, foráneos o ambos) e incluso del grado de formalidad con el que es enfocada una realidad escurridiza, no solo por dinámica, sino porque incorpora, al mismo tiempo, rasgos típicos de toda zona limítrofe, trazos inconfundibles de toda región altamente estratégica y elementos característicos de los dos grandes modelos de desarrollo (regional y competitivo) que conviven, superpuestos, en el área.

El principio del que parte este ensayo es que la reproducción constante de estereotipos sobre la Triple Frontera contribuye a reforzar unos imaginarios, institucionales y populares, que al interactuar refuerzan visiones distorsionadas sobre el área en cuestión que, más allá de su apego (o no) a la realidad, funcionan como dispositivos ideológicos. En la práctica, dichos dispositivos constituyen un instrumento característico de gobernanza en el área e incluso, debido a su rentabilidad política, suelen ser utilizados tanto en el marco de conflictos (más o menos abiertos) entre actores locales, como en el de los matizados antagonismos que, de vez en cuando, surgen entre los referidos actores locales y estructuras nacionales de poder o dinámicas globales.

Traducido al contexto actual, ello quiere decir que los lugares comunes sobre la Triple Frontera son algo más que anecdóticos. Por añadidura, desde hace tiempo, cumplen un papel clave en la sutil oposición entre los partidarios de un proyecto desarrollista e integracionista activo (que son, sobre todo, funcionarios públicos y delegados de la economía nacional brasileña) y los representantes de una oligarquía local (que, paraguaya o no, tiene intereses preponderantes en Paraguay), que se inclina, más bien, por una integración competitiva. La peculiaridad del caso no radica tanto en la existencia de dos modelos diferentes, sino porque ambos estructuran sus líneas argumentales y estrategias políticas a partir de imaginarios similares.

Hasta cierto punto es lógico: los estereotipos sobre la Triple Frontera constituyen potentes herramientas simbólicas (y dialécticas) que, al ubicarse en la intersección entre poder y conocimiento, fungen como Geo-poderes (O’Tuathail, 1996). Su proliferación dificulta un ahondamiento en problemáticas de fondo, pues multitud de variables (frontera, criminalidad o cultura), descontextualizadas, terminan irguiéndose en obstáculos para una cabal comprensión del área en cuestión. Partiendo de tal premisa, lo que aquí se pretende es apostar por enfoques transversales que permitan deconstruir perspectivas sesgadas, a la vez que detectar aquellos factores que, realmente, convierten al trifinio en cuestión, en una región estratégica.

Triple Frontera, imaginarios múltiples

Antes de ser frontera (border), el trifinio del Paraná fue confín (frontier). Dicho matiz, desde el punto de vista de los estudios fronterizos, es significativo: frontera remite a una acepción de tradición europea que liga el referido concepto a una línea divisoria (convencional) entre dos entes soberanos y por ende, entre dos territorios. Confín remite, sin embargo, a una acepción de tradición más (norte)americana, que liga ese concepto a espacios políticos (las más de las veces difusos, informales y cambiantes), los cuales, sobre todo en el pasado, contribuyeron más de lo que se suele pensar, a un asentamiento de las nuevas identidades nacionales y en última instancia: los (nuevos) poderes también soberanos (estados, por ende) que están en su matriz.

En efecto, la Triple Frontera, debido a las sucesivas transformaciones de su naturaleza, no siempre ha tenido un valor político ni simbólico constante (ni en Sudamérica ni allende). Al contrario: la percepción de esta ha tendido a evolucionar hasta el punto de que el nombre con el que se la designa en la actualidad, existe (como valor geopolítico identificable) tan solo desde el atentado contra la AMIA de Buenos Aires, en 1994. La historia de esta región, como territorio fronterizo, viene, sin embargo, de más atrás: arranca cuando, tras la Unión Ibérica (1580-1640), los límites sudamericanos entre los imperios coloniales español y portugués se desplazaron hacia el Oeste de la Línea de Tordesillas y quedaron fijados a orillas del Río Paraná.

Ello marcó el inicio del primer imaginario liminar, ligado al área en cuestión: por primera vez en la historia, el citado río se convirtió en una suerte de frons que, con el tiempo, terminó siendo naturalizado como separación e institucionalizado como limes. Como consecuencia de ello, las escaramuzas entre funcionarios, militares, bandeirantes, colonos y misioneros de ambos lados, se hicieron frecuentes (Moniz, 2006). Así es como se fue asentando un principio de alteridad que (debido a que el trifinio estuvo débilmente poblado hasta mediados del siglo XX) no se tejió sobre la base de una convivencia (sino de todo lo contrario) y por ende, de ideas articuladas alrededor de tópicos, estereotipos y prejuicios que cincelaron un primer imaginario.

En este marco, la percepción de la alteridad tendió a asentarse, no solo como consecuencia de los procesos de secesión sudamericanos (y del subsiguiente desarrollo de ideologías y valores nacionalistas locales) sino, sobre todo, por la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870), que tuvo al área en cuestión como uno de sus escenarios móviles. En la práctica, el conflicto marcó el nacimiento real (y legal) de la Triple Frontera: por lo que solo puede hablarse de una confluencia real de tres estados en la bifurcación de los ríos Paraná e Iguazú, a partir de la firma del armisticio argentino-paraguayo de 1876; hasta entonces, la única separación real fue la existente entre un área de influencia hispana y otra, lusófona, siempre sobre la base de un sustrato común guaraní.

En cualquier caso, lo relevante para 1876 es que la referida bifurcación (algo todavía muy alejado del moderno concepto de frontera, según Taylor Hansen, 2007) ya había logrado labrar, en el imaginario de los países colindantes (por la fuerza de la cultura pero, también, de la geopolítica): concepciones de alteridad como las descritas a las que la contienda proporcionó nuevos argumentos. En síntesis, el nuevo trifinio nació sobre la base de un manto ideológico preexistente aunque, también por propagandas belicistas que contribuyeron a echar más leña al fuego de tópicos, estereotipos y prejuicios. En tal contexto, parece ocioso subrayar que las “percepciones” argentinas y brasileñas de alteridad tendieron a imponerse sobre las paraguayas.

En la práctica, ello contribuyó a forjar una primera imagen internacional de la Triple Frontera que, más que ajustarse al trifinio, lo hizo a la desdibujada percepción del país mesopotámico, heredada de la guerra. Según Souchaud (2011), esa imagen se compondría de “elementos fragmentarios y desintegrados que impiden que se forme un cuadro coherente y actualizado” (de Paraguay y de la Triple Frontera). Por otro lado, las palabras de Kuus (2013) apuntaban que: “aunque los intelectuales orgánicos no piensen igual, tienden a aprovechar y a embellecer un conjunto vagamente coherente de mitos sobre la naturaleza, la cultura y la geografía”. Precisamente, eso es lo que se dedicaron a hacer, durante décadas, los países vencedores: Brasil y Argentina.

Fue así como las imágenes de Paraguay, en general (y la de la Triple Frontera en particular), que comenzaron a circular hacia el exterior, casi siempre fueron negativas: ligadas al contrabando, criminalidad, inmigración y a toda suerte de actividades ilegales e incluso inmorales, que terminaron proyectando una imagen de inestabilidad e inseguridad (y por ende, de desconfianza) casi constante respecto de Paraguay, en general, y de la Triple Frontera, en particular. En el caso de Brasil, esta perspectiva amarró, si cabe aún más, pues no solo se trataba de un viejo enemigo, sino de un viejo enemigo que, además, coincidía con la imagen de alteridad (fundamentalmente cultural) que se había venido cultivando en el imaginario nacional durante los siglos anteriores.

Sobre el terreno, la existencia y propagación del referido imaginario en Brasil (facilitada, no solo por los años de ocupación militar de Paraguay, sino por la composición plurirregional del ejército invasor) favoreció la implantación del primer asentamiento humano (en realidad, militar) en la Triple Frontera, en 1888. Aquel fue solo el inicio de una ocupación progresiva de la región (Foz de Iguazú fue oficialmente fundada en 1914), que se terminó convirtiendo en una prioridad estratégica para Itamaraty15. Tal “prioridad estratégica” no fue retórica: la creación del (argentino) Parque Nacional de Iguazú, en 1934, puso en guardia a Río de Janeiro que, cinco años después (en 1939) inauguró su homólogo brasileño (Parque Nacional do Iguaçú).

Esta fundación ocurrió en el contexto de una lenta modernización de la agricultura brasileña que, a escala nacional, comenzó a propiciar movimientos migratorios hacia el interior y a escala local marcó el arranque de una era de poblamiento del trifinio. Río de Janeiro trató de asentar la referida dinámica, a fomentar una explotación intensiva, no solo de los abundantes recursos naturales del área, sino de sus posibilidades en términos de desarrollo. En última instancia se trataba de un ambicioso objetivo estratégico, esbozado durante aquellos años por el militar e intelectual Mário Travassos: sacar a Paraguay (y a Bolivia) de la órbita de influencia de Buenos Aires (un suceso de, al menos, el siglo XVII) para ponerlos bajo la de Brasil.

En dicho marco, y con la intención de controlar políticamente el proceso, Río de Janeiro organizó la llamada Marcha para o Oeste (1938-1978), una ambiciosa estrategia de territorialización, que tuvo su equivalente paraguaya (la Marcha hacia el Este) y que, en la práctica, contribuyó a perfilar la Triple Frontera contemporánea. La primera medida para activar esa marcha fue generar condiciones que permitieran una penetración demográfica y una actividad económica significativa en la zona. A tal efecto fue construido un corredor terrestre (la autopista BR-277: 1941/1969) que quizás, en el corto plazo, no logró el impacto demográfico deseado, pero sí tuvo una intención geopolítica que se explica al desplazarse allende sus dos extremos formales (Paranaguá y Foz de Iguazú).

En efecto, si se quiere tener una visión de conjunto, no deben olvidarse tres intervenciones claves, asociadas a la construcción de la BR-277: la concesión a Paraguay de dos depósitos francos en los puertos de Santos (1941) y Paranaguá (1956); el tendido del Puente Internacional de la Amistad (1956/65) y el trazado de la paraguaya Ruta 7, que conecta la actual Ciudad del Este con las cercanías de Asunción (1950-57). Al terminar estas obras, una línea de casi mil kilómetros unía (hablando en términos de Geopolítica Clásica, que es como pensaban los planificadores militares brasileños gestores de la Marcha para U oeste) el Rimland sudamericano (o sea, la costa) con el Hinterland (epicentro continental) a la altura del Trópico de Capricornio.

Por si no bastara con eso, la construcción de la hidroeléctrica de Itaipú comenzó en 1966 (finalizó en 1982). Lo más atractivo de la apuesta (que actualmente genera el 75% de la electricidad producida por Paraguay y el 17% de la utilizada por algunos de los estados con mayor PIB de Brasil) no es solo su dimensión estratégica (ligada, como es obvio, a la producción energética), sino el acontecimiento de que su modelo de gestión binacional y orientado al desarrollo local (sobre la base, aproximada, de la Tennessee Valley Authority, modelo copiado del New Deal estadounidense16) tuvo, por fin, un impacto demográfico significativo: la Triple Frontera se convirtió, por primera vez, en un polo de atracción migratoria a ambos lados del Río Paraná.

En rigor, tanto la construcción del eje carretero Paranaguá/Asunción como la de Itaipú, aunados al tendido (en 1979-1985) del Puente Internacional de la Fraternidad (que une a Brasil con Argentina) contribuyeron a convertir al área en una locomotora económica que comenzó a suscitar interés, fundamentalmente, entre trabajadores agrícolas sin tierra y pequeños productores. La prueba es que Foz de Iguazú multiplicó prácticamente por cinco su población entre 1970 y 1985, mientras que la ribera paraguaya del Río Paraná fue poblada por unas 700 000 personas en una sesentena de años. En dicho esquema, solo la parte argentina del trifinio quedó al margen de una explosión demográfica exponencial.

Una de las claves del proceso colonizador que se viene describiendo (se calcula que la población total del área se multiplicó por once, en treinta años) es que convivió con un relato amparado en las ambiciosas obras públicas ligadas a la Marcha para o Oeste. De hecho, a partir de la década de los 1970, resultó evidente la aparición de un tercer imaginario colectivo asociado a la zona: aquel que, sin perjuicio de las viejas ideas preconcebidas sobre el trifinio del Paraná (alteridad e inseguridad), comenzó a identificar a esta región con una tierra de oportunidades, que, como es lógico, tendieron a medirse en forma de una de movilidad social ascendente, inexistente en miles de kilómetros a la redonda.

Durante años, las oportunidades se tradujeron en posibilidades laborales generosamente remuneradas; productivas tierras de cultivo a buen precio; negocios premiados con enormes ganancias y por supuesto, lucrativas actividades criminales que, aunque habían existido casi desde siempre en la zona, cobraron nuevos bríos (e incluso se internacionalizaron) como consecuencia del inédito desarrollo infraestructural de la región y de la pujanza del sector formal. Un escenario como el descrito habría propiciado procesos migratorios casi en cualquier lugar del mundo pero, en el Hinterland sudamericano, en plena frontera entre dos países marcados por una desigualdad social significativa (UNDP, 2015) tuvo unos efectos telúricos.

En poco tiempo, las noticias de la Marcha para o Oeste llegaron lejos y la Triple Frontera, y su halo de oportunidades, comenzaron a atraer no solo a brasileños y a paraguayos pobres, provenientes de zonas rurales (Rippel), sino (como consecuencia de la agresiva política fiscal implementada por Asunción) a población extranjera procedente de países como Líbano, Siria, China, Taiwan o Corea del Sur. Todo ello propició una inédita internacionalización de un área que, hasta pocos años antes había sido considerada remota, incluso, en las capitales de los tres países fronterizos. Sin embargo, ya para la década de 1970: inmigración, comercio, turismo, electricidad y recursos naturales contribuyeron a colocar al trifinio en el mapamundi.

Poco a poco, la Triple Frontera comenzó a ser mundialmente conocida como espacio estratégico caracterizado por abundantes recursos, flujos intensos y una localización privilegiada. En el referido contexto, y por si todavía no había atraído la suficiente atención mediática, a comienzos de la década del 90, hubo dos sucesos de dimensión global que colocaron a la zona bajo la lupa internacional: en 1992 y 1994, en Buenos Aires, dos atentados contra intereses judeo-israelíes acabaron con la vida de, respectivamente, 29 y 86 personas. Las miradas, empero, se volvieron hacia el trifinio como consecuencia, tanto de su considerable población musulmana17, como de su intensa actividad comercial y sus presuntamente laxos controles de seguridad.

Hubo, no en vano, acusaciones directas (que partieron de Estados Unidos: PGT, 1992 y 1994) de que la dimensión financiera del atentado en cuestión habría podido ser orquestada a partir de la Triple Frontera (Amaral, 2010). De repente, los viejos estereotipos, que durante los años del boom se habían difuminado en un manto de oportunidades y regresaron con fuerza, la región volvió a ser considerada, de golpe, como insegura (LoC, 2010). Todo ello, más que delinear un nuevo imaginario (en realidad, existente desde finales del siglo XIX) contribuyó a internacionalizarlo, resaltando, de paso, el carácter estratégico de la zona. Por eso Brasilia, que siempre percibió al área en cuestión como sensible, se conjuró para recuperar la iniciativa y el control político.

Recelosa, no en vano, de que el discurso por la seguridad pudiera “justificar” intervenciones (incluso militares) por parte de actores no sudamericanos, intentó proyectar una imagen de gendarme local, garante de la seguridad, que se terminó materializando, entre otras cosas, en su Plano Estratégico de Fronteiras (2011). En paralelo, y en aras de que su proceder no fuera percibido con incomodidad y preocupación por los países del entorno, Itamaraty tejió un paciente discurso (que pretendió elevar a la categoría de imaginario) según el cual, su tutela sobre el área, más que responder a intereses propios, lo hacía al imperativo regional de proteger, frente a posibles injerencias externas, tanto el hinterland sudamericano como el Acuífero Guaraní.

Triple frontera, vaivenes geopolíticos

El Acuífero Guaraní es, con sus 1.2 millones de km2 (una superficie que dobla a la de América Central), el bien estratégico más preciado de la Triple Frontera18. Además, concentra la tercera reserva de agua subterránea más grande del mundo (entre 37 y 50 mil km3: Borghetti, Borghetti, Da Rosa, 2004)19 y tiene una tasa media de renovación comparada tan alta que los especialistas sugieren que se trata, más de un sistema hidrogeológico, que de un pozo. Cuesta por ello comprender que, sobre todo cuando fuera de Brasil se evoca el trifinio se piense, antes que en el reservorio, en casi todo lo que le rodea: posición geográfica, capacidad de generación hidroeléctrica de Itaipú, atractivos turísticos, potencial agrícola y comercial e incluso, criminalidad y terrorismo.

El motivo de que se hable poco del Acuífero no es una impresión: en 2010, por ejemplo, el blog del Earth Institute, de la Universidad de Columbia, se refería a este último como “a Little known water resource in South America” (Symington, 2010). Y es que, en efecto, para el gran público es así: en los fondos de la Library of Congress de Washington hay apenas seis libros sobre el reservorio de los cuales, cuatro están en portugués y son de autoría brasileña. En otras bibliotecas del mundo (incluyendo universitarias): o no hay fondos sobre este tema o son escasos. Con las revistas científicas ocurre algo parecido20. La situación se repite incluso en Google donde, salvo en portugués, la palabra clave “Triple Frontera” tiene muchas más entradas que “Acuífero Guaraní”.

¿Cómo es esto posible si, el agua, es un recurso fundamental? A niveles básicos, tiene explicación: por una parte, el mismísimo descubrimiento del Acuífero data de, apenas, 196921; por la otra, su denominación unitaria (durante mucho tiempo, el “Guaraní”, recibió prácticamente un apelativo distinto por cada país) no fue un suceso, sino hasta 1996. ¿Se trata, entonces, de un problema ligado a la novedad del reservorio? Si se compara con otros recursos del área, probablemente sí. Hay, sin embargo, una segunda explicación que matiza la anterior: a ciertos niveles sigue costando que las perspectivas “nacionales” sean superadas… incluso cuando se trata del acuífero, cuyas aguas fluyen bajo y a través de las fronteras.

A niveles más influyentes, sin embargo, la Triple Frontera (y por ende, el Acuífero) prácticamente nunca ha sido contemplada a partir de perspectivas fragmentadas. Los actores centrales, desde luego, suelen concebir el trifinio como un espacio único (Partal, 2015c), aunque con realismo: pese a que la existencia del reservorio era conocida desde los años 1970, solo en 1991 fue promovida (a través del Fondo Mundial para el Medio Ambiente, GEF) la creación de un grupo de trabajo internacional y multidisciplinar, orientado a “la preservación y al manejo sostenible” del acuífero que se institucionalizó en 2003, mediante la firma de un acuerdo (“para la protección medio ambiental y la gestión sostenible”) que alumbró el Guaraní Aquifer System Project (GAS).

El proyecto (que cuenta con un presupuesto de 26.7 millones de dólares) es una estructura compleja, compuesta por un entramado de actores que va mucho más allá de los cuatro países, donde se ubican: el reservorio (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), el GEF, Banco Mundial (WB, promotor real del proyecto), Organización de Estados Americanos (OEA), Organismo Internacional de la Energía Atómica (OEIA), Instituto Federal (alemán) de Geociencias y Recursos Naturales (BGR) y la sección holandesa del proyecto de Cooperación del WB (IWG, 2015). Para el 2009, este grupo (que financia el proyecto) ya había promovido un plan de acción estratégica (SAP), el cual, en la práctica, se ha convertido en el gestor del proyecto.

Así pues, aunque resulta incuestionable que (sobre todo fuera de Brasil) suele hablarse mediática y académicamente poco del acuífero guaraní, este último no solo está siendo gestionado de forma integral y orientada al largo plazo sino que, su administración le ha sido subrepticiamente hurtada (al menos en exclusiva) a los países bajo los cuales fluye. Hay, pues, algo que desentona: el esquema de administración real del Guaraní (es decir, el “ser”) no coincide con las estructuras formales a las que la mayor parte de los trabajos publicados sobre el tema (en el hipotético e infrecuente caso de que lo relacionen con la Triple Frontera) suelen hacer referencia: actores soberanos colindantes gestionando (defendiendo) un recurso común (“deber ser”).

¿Qué ocurre entonces? Pues que, más allá del acuífero, parece existir cierta propensión a reproducir análisis que pivotan alrededor de una constelación de categorías que no suelen coincidir con aquellas que, en el trifinio, tienen en cuenta los forjadores de decisiones (funcionarios y cabilderos incluidos). El problema, por consiguiente, no parece radicar tanto en que se consideren categorías insoslayables (como países, fronteras o integración) sino en que, el tipo de razonamiento realizado, suele ser demasiado formal e incluso, estático. Y eso tiene consecuencias: los análisis de la Triple Frontera, cargados de premisas formales y estáticas, suelen desembocar en visiones fragmentarias y descontextualizadas del citado espacio.

Estas son fragmentarias porque los enfoques formales suelen implicar diversos grados de estado centrismo, una tendencia que la literatura contemporánea especializada considera poco recomendable para el estudio de unos espacios fronterizos que, como se verá más adelante, tienen sentido sociológico per se y no solo como periferias (Donnan, Wilson, 1999; Grimson, 2000). De hecho, aceptar acríticamente los referidos enfoques significa asumir que el orden internacional (basado en el convencional principio de soberanía: Biersteker, 1996) configure la forma de pensar lugares que, como la Triple Frontera, por más que se legitimen a partir de elementos simbólicos constantes (banderas, aduanas, pasaportes, etc.) también evolucionan como conjunto.

Por otro lado, tales visiones se consideran descontextualizadas porque la tendencia a analizar espacios como el trifinio del Paraná, a partir de planteamientos que cuestionan poco (o nada) el statu quo, suele llevar a sobredimensionar categorías geográficas como “lugar” o “posición” en detrimento de otras que, como los flujos, resultan analíticamente más sugerentes en el marco de la globalización. A nivel teórico, Haesbaert (2014) concluye que minimizar el impacto organizador de elementos dinámicos (comercio, turismo o distribución de electricidad) puede llevar a ignorar la “lógica territorial zonal”, que constituye una de las formas características de organización de los espacios neoliberales.

Traducido a los objetivos de este trabajo, todo lo anterior quiere decir que, lo que cualquier análisis geopolítico sobre la Triple Frontera debe considerar es que, actualmente, la principal disputa estratégica que está ocurriendo en su seno, carece, en realidad, de trazas formales e incluso de intercambios argumentales abiertos, lo que dificulta, sin duda, su detección; se trata, no en vano, de una contraposición, sutil, entre los partidarios de un integracionismo activo (evolución contemporánea del viejo regionalismo abierto) y los defensores de una integración competitiva, que se orienta ala inserción del trifinio (como polo unificado y no como estructura trifurcada) a un entramado de circuitos globales de producción y de generación de valor a través del intercambio.

Tal contraposición es relativamente novedosa, pues constituye una consecuencia directa del malestar acumulado por la combinación del agotamiento estructural del viejo modelo desarrollista (implementado durante años, por Brasil, en la zona) y las dificultades (políticas y financieras) de implantación del integracionismo activo, planteado como alternativa al desarrollismo por los gobiernos progresistas sudamericanos a comienzos del siglo XXI. Un segundo factor, diluyente de la referida contraposición, se relaciona con el reconocimiento de que las dos sensibilidades contrapuestas coinciden en un diagnóstico básico que, en realidad, resulta bastante evidente casi para cualquier observador: la necesidad de infraestructuras físicas para la Triple Frontera.

Esta impresión es antigua y no constituye más que la expresión local de una reflexión de carácter latinoamericano, que es posible remontar hasta el 2000 (año del lanzamiento de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana, IIRSA) e incluso antes. En el caso concreto de Brasil y del trifinio del Paraná, remite a una carencia geopolítica que no suele ser mencionada o al menos, suficientemente subrayada: la ausencia de un proyecto político o en todo caso, de un recambio administrativo, para la Marcha para o Oeste (que, aunque concluyó oficialmente en 1978, se extendió hasta que, en 1983, Itaipú comenzó a generar electricidad). La fundación del MercoSur, en 1991, no es digna de consideración en este prisma.

En efecto, en su momento, la estructura fue presentada como una apuesta estratégica multilateral, orientada a la creación de un gran mercado interior sudamericano pero, sobre todo, a la proyección de la región en el mundo22. Sin embargo, el modelo institucional escogido, excesivamente flexible, no contribuyó a una consecución de los objetivos declarados. Quizás por eso el problema mayor que la Triple Frontera enfrentó durante la década de 1990 no fue tanto una penetración masiva de capitales foráneos sino, más bien, todo lo contrario: inversiones insuficientes, liberalizaciones impensadas y sobre todo, un conjunto de rigideces administrativas que dificultaron flujos y afectaron negativamente la competitividad y el atractivo de la zona.

Todo ello, aunado a la carencia de infraestructuras físicas, contribuyó a reorientar la percepción exterior de la Triple Frontera: poco a poco, los activos estratégicos más apreciados de la región comenzaron a transitar desde áreas de negocio de elevado valor agregado, necesitadas de inversiones (como la energía, el comercio, el turismo o el agronegocio), a recursos de enorme potencial estratégico y económico, aunque relativamente inexplotados (como las reservas de agua). En dicho marco, la propuesta de la IIRSA irrumpió con el trasfondo de devastadoras crisis económicas locales (Cardin, 2010) y una desazón social creciente que dinamitó los viejos imaginarios que (sobre todo en Brasil y Paraguay) ligaban la Triple Frontera a la idea de oportunidad.

Lo innovador de esta fue que, más allá de proyectos concretos, consideró a la región como un hub logístico (al menos, potencial) en el que, la posición geográfica (entendida como Gateway, es decir, como eslabón geopolítico de una cadena de valor: Cohen, 2003) importa tanto como la complementariedad económica de los recursos locales (reservas acuíferas/producción agrícola, producción energética/comercio, etc.). A nivel teórico, todo ello supuso una superación de las viejas teorías del Heartland (de Mackinder, 1904 y de Travassos, 1935, en su versión sudamericana) y del Rimland (Spykman, 1942), que son las que primaban en la concepción de la región que, desde mediados del siglo XX, tenían los forjadores brasileños de decisiones.

Fue así como la idea de grandes corredores comerciales irrumpió en el trifinio, cuya meta consiste en entrelazar puertos de aguas profundas23, con capacidad suficiente para transportar grandes cargas comerciales (Hall et al., 2011). Todo ello, traducido al contexto de la Triple Frontera supuso, tanto la recuperación ampliada del viejo eje colonial Norte/Sur (que a través de la Hidrovía Paraguay/Paraná, conectaría el Mato Grosso con Buenos Aires) como la profundización estratégica del eje Este/Oeste, que a partir de ahora debería unir (a través del Eje Capricornio) ya no solo el interior de Sudamérica (Hinterland) con la costa brasileña (Rimland) sino, sobre todo, al Atlántico Sur (Paranaguá) con el Pacífico Sur (Antofagasta).

El escenario descrito no solo contribuyó a recuperar la Triple Frontera como emplazamiento geopolítico (casualidades o no, en años muy próximos a la constitución del GAS y a los atentados contra intereses judeo-israelíes de Buenos Aires), sino que además lo hizo redimensionándola. En la práctica, su incorporación como bloque al tablero regional (checkerboard, en términos de Kelly, 1997) generó dos inéditas disputas: por una parte, proyectó sobre el trifinio la sutil sombra del Eje Interoceánico Central de la IIRSA (siempre ha sido uno de los grandes rivales del Eje Capricornio en la conexión Atlántico/Pacífico) y por la otra, abrió el ya citado debate sobre el tipo de integración más conveniente para el área: activa o competitiva.

La Triple Frontera se convirtió así, quizás por primera vez en su historia, en objeto de una controversia estratégica, no estrictamente fronteriza. Se trató, más bien, del desarrollo de dos sensibilidades diferenciadas en relación con el tipo de inserción que la zona debía tener, como bloque, a una economía mundial ávida de recursos naturales pero, sobre todo, de corredores estratégicos (de Oliveira, 2011). Geopolíticamente hablando, lo más relevante del asunto es que, a pesar de que la IIRSA fue una iniciativa de las cumbres sudamericanas (embrión de la futura UNASUR), a la larga, sus propuestas concretas sembraron la simiente de un sutil cuestionamiento de la hasta entonces incontrovertible hegemonía de Brasil en el área del trifinio.

Cuestionamiento, empero, no significa decadencia o desaparición: quiere decir que, un poco como en el caso del Acuífero Guaraní, algunos actores internacionales, hasta entonces ajenos a la zona, comenzaron a tomar posiciones en la Triple Frontera. China constituye, probablemente, el mejor ejemplo en ese sentido: se trata del segundo importador mundial de soja, donde se relacionan los tres países colindantes: Argentina, Brasil y Paraguay, los cuales, juntos, concentran más de la mitad de la producción y exportación mundial de esta leguminosa; también, el principal proveedor de mercancías destinadas a Ciudad del Este; un cliente turístico en auge… además, el interés logístico por el trifinio ni es ilógico ni está exento de consecuencias.

Conclusiones

Repensar el trifinio del Paraná (casi como cualquier otra frontera del mundo, sobre todo si es triple) implica trascender las categorías y enfoques formales que suelen caracterizar a multitud de estudios y análisis fronterizos. La primera gran ruptura epistemológica por realizar es que las fronteras deben ser consideradas como un todo (o como lo definen Mignolo, Tlostanova, 2006, como un Borde) es decir, como un espacio estratégico único; la segunda es que ese espacio estratégico único, también es dinámico, no estático y, la tercera, que ese espacio estratégico, único y dinámico (sobre todo si el lugar, como en el caso de la Triple Frontera, está habitado) trasciende lo administrativo: una frontera es mucho más que un simple límite entre soberanías.

Partir de los referidos parámetros es importante, pues muchos de los análisis geopolíticos del trifinio del Paraná (que, en la práctica son los que reproducen los estereotipos que condicionan los imaginarios) no lo hacen. El primer esfuerzo práctico debe radicar, por ende, en mirar hacia la Triple Frontera de otra manera. En ese sentido, una de las conclusiones importantes de este trabajo es que la región en cuestión es, al mismo tiempo, una importante reserva estratégica (que cuenta con multitud de recursos de elevado valor agregado como el agua, la abundancia de tierras fértiles o la capacidad de generación de energía) y un eslabón clave en la articulación de cadenas de valor a escala sudamericana (y global).

Además, detalle fundamental, en esta región, la preponderancia de Brasil (desde hace por lo menos un centenar de años) resulta incontestable. Tal preponderancia ha sido producida históricamente y se ha correspondido con la implementación de toda una serie de estrategias de poblamiento del área que, al mismo tiempo, lo han sido de desarrollo: construcción de vías de acceso e implementación de una estrategia de territorialización que conllevó, tanto la construcción de la represa de Itaipú (y por tanto de una capacidad de producción de energía eléctrica que, automáticamente, dinamizó a la región más rica de Brasil) como la posterior penetración del agro-business. Objetivo último: control práctico del estratégico Acuífero Guaraní.

Todo ello, en la práctica, no solo contribuyó a diluir soberanías sobre el terreno (con la explosión comercial del área, por cierto, como un relativamente inesperado efecto), sino a convertir a la región en cuestión, en un referente geopolítico, más allá de su privilegiada posición geográfica. Lo paradójico del caso es que, a medida de que la Triple Frontera se fue convirtiendo en un hub (que incluso, ya para la década de 1990 “mereció” un apelativo unitario), el tipo de gestión por el que apostó Brasil implicó la necesidad de mantener una visión estereotipada y formalista de esta, que sobre todo, a efectos internos, justificara las enormes inversiones que se realizaron allí, fundamentalmente entre 1941 y 1983.

A finales del siglo XX, sin embargo, las cosas comenzaron a cambiar muy sutilmente en la Triple Frontera: Brasil se limitó, desde entonces, a gestionar. La confianza que le daba su hegemonía en la zona y el relativo repliegue sobre sí mismo, que implicó el regreso de la democracia, provocaron que los sucesivos gobiernos no tomaran en serio una penetración, progresiva y taimada, de intereses geopolíticos y económicos extra-sudamericanos, potencialmente competitivos para sus intereses, que comenzó a manifestarse tras el fin de la Guerra Fría. Las posibles ramificaciones de los atentados anti-semitas de Buenos Aires (en 1992 y 1994) y las desconfiadas miradas por la seguridad, de los subsiguientes países como Estados Unidos, activaron las alarmas.

Pese a ello, había precedentes, la perspicaz forma en la que, por ejemplo, instituciones multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo, la Organización de Estados Americanos o el Fondo Mundial para el Medio Ambiente se inmiscuyeron en la gestión del Acuífero Guaraní: constituyen una demostración irrefutable. La conexión de muchos de los negocios locales (como el Agro-business, el comercio o el turismo) a redes globales, el corolario. Ante esta situación, Brasilia recurrió a la promoción de una estrategia de integración activa. En la práctica, esta estrategia se acompañó de la promoción de un nuevo imaginario colectivo (que, en realidad, fue coherente con el discurso exterior lulista) que, a partir de ese momento, trató de diseminarse: Brasil como supuesto articulador y defensor de los intereses del sur frente al norte.

La estrategia escondía, sin embargo, fenómenos locales claves, como el control práctico que Brasil ejercía (y ejerce) sobre el área (no solo a escala gubernamental, sino por ejemplo, en el vecino Paraguay, a través de los brasiguayos, propietarios de enormes extensiones de tierra agrícola). Al mismo tiempo conllevaba (y conlleva) que por la vía de la integración activa, también perviviera un modelo político, administrativo y económico que, paradójicamente, no se corresponde con alguno de los efectos del desarrollo del área (como por ejemplo, la floreciente actividad comercial). En realidad, ese fue el detonante de la irrupción del modelo antagónico (la integración competitiva)que terminó por conectar los intereses foráneos con algunos locales.

En la actualidad, ese es el cleavage político que desgaja, con mayor intensidad (aunque, también, con una discreción ajedrecística) la Triple Frontera del Paraná. En la práctica se trata del modelo, no solo de desarrollo y de gestión, sino de frontera, que se impondrá en el área a lo largo de las próximas décadas: ¿continuar como hasta ahora, con una segmentación administrativa, más o menos controlada por Brasil, que beneficia claramente a Sao Paulo y que, para subsistir, necesita mantener ciertas formas y reproducir determinados estereotipos o caminar, por el contrario, hacia una intensificación de las conexiones del trifinio, con grandes corredores comerciales globales que, probablemente, terminen por desnacionalizar/modernizar/unificar el área?

13 Una primera versión de este texto fue presentada en noviembre de 2015, al XXX Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología, celebrado en San José de Costa Rica. El escrito es un producto de los trabajos llevados a cabo por el grupo de investigación del CNPQ (Brasil) “Geopolítica Crítica e Estudos de Fronteirana América Latina”.

14 Trifinio (Tripoint o Triborder en inglés) proviene de trifinia, la palabra latina con la que se conoce, técnicamente, a aquellos puntos geográficos en los que coinciden tres fronteras internacionales. Actualmente, en el mundo, hay 159, lo cual quiere decir que hay una coincidencia de tres países en un 24.72% de los 643 espacios fronterizos globales.

15 Itamaraty es el nombre del palacete de Río de Janeiro donde estuvo ubicado el ministerio de Asuntos Exteriores, mientras Río de Janeiro fue la capital del país (1822-1960). Actualmente es el nombre coloquial con el que, la prensa y la academia, suelen referirse, en Brasil y en Sudamérica, al ministerio brasileño de Asuntos Exteriores.

16 La Tennessee Valley Authority (TVA) es la corporación pública estadounidense que, desde 1933 (es decir, desde cinco años antes de que arrancara, en Brasil, la Marcha para o Oeste) fomenta y gestiona el desarrollo local en el otrora empobrecido valle del Río Tennessee (que abarca la mayor parte del Estado homónimo pero, también, áreas de los vecinos Estados de Alabama, Misisipí, Kentucky e incluso pequeñas porciones de Georgia, Carolina del Norte y Virginia). La TVA se encarga de la gestión de 29 centrales hidroeléctricas, tres centrales nucleares, diez plantas carboníferas, nueve plantas de combustión gasífera y cinco plantas de gas de ciclo combinado. Es una de las mayores productoras de energía eléctrica del país y el auténtico motor del desarrollo en la región donde está instalada. Desde su creación, se convirtió en un notable empleador local (en términos directos, la TVA, generó múltiples puestos de trabajo en el sector de la construcción y progresivamente, en administración y gestión y en términos indirectos, incontables compañías se establecieron en la zona debido a los bajos costes de la energía). Sumado a esto, la TVA cuenta con una propiedad inmobiliaria cercana a los 2000 km2 que dedica, íntegramente, al ocio de sus empleados. Como es obvio, durante décadas, las citadas condiciones convirtieron al área en cuestión en un polo de atracción migratoria. Tanto este último factor como su fomento al desarrollo local y su capacidad de producción de energía atrajeron, también, a los gobiernos brasileños que, desde la década de los 1930, comenzaron a acariciar la idea de realizar algo similar en Brasil y más concretamente en el río Paraná. Dicho sueño, sin embargo, no logró concretarse sino hasta 1966, cuando la BR-277 estuvo terminada y las condiciones de acceso físico al área de la Triple Frontera quedaron garantizadas por vía terrestre.

17 Para 1994, ya eran más de diez mil.

18 Se trata, en efecto, de una riqueza inconmensurable pues, no solo sería capaz de proveer de agua potable a la humanidad durante 200 años, sino que además, en comparación con los dos otros grandes acuíferos mundiales, es el único con capacidad constante de renovación (debido a que el índice de pluviosidad en la zona es elevado: Borghetti, Borghetti, Da Rosa, 2004).

19 Por detrás, tan solo de los acuíferos del Núbia (2 millones de km2, en el Norte de África) y de la Gran Cuenca Artesiana (1.7 millones de km2, en Australia) y por supuesto, sin considerar ninguno de los dos casquetes polares (Borghetti, Borghetti, Da Rosa, 2004).

20 En la actualidad, no hay más de una treintena de artículos científicos sobre el acuífero: la mayoría data del siglo XXI y se circunscriben a temáticas que, aunque no se relacionan con las ciencias sociales, sí con un conocimiento mayor de los recursos acuíferos y de su estado.

21 En su artículo “O grande manancial do Cone Sul”, el geólogo Gerôncio Albuquerque Rocha recuerda que, en realidad, el Acuífero del Guaraní (que no recibió el nombre actual sino hasta 1994/96: Borghetti, Borghetti, Da Rosa, 2004) fue internacionalmente descubierto tan solo en 1969, cuando un equipo técnico de la OEA fue enviado a la zona para realizar evaluaciones orientadas a la elaboración del Plan de Aprovechamiento Integral de la Cuenca del Plata.

22 Es interesante subrayar que la declaración política que posteriormente alumbraría el MERCOSUR (realizada en 1985, por los presidentes Raúl Alfonsín, de Argentina y José Sarney, de Brasil) tuvo lugar, precisamente, en Foz de Iguazú (así se conoce como Acta de Foz de Iguazú).

23 Técnicamente hablando, un puerto de aguas profundas es un puerto con calado igual o superior a 20 metros.

“Hermandad” y resentimiento en la producción del discurso de integración en la frontera de Brasil, Argentina y Paraguay

Jayme Benvenuto

Introducción

Este texto tiene como base la investigación sobre la Percepción de la Integración Regional en la Frontera de Brasil, Argentina y Paraguay: Foz do Iguaçu, Puerto Iguazú, Ciudad del Este, ejecutada con el apoyo del Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq), aproximadamente durante tres años. Como parte de la metodología de la investigación, se realizaron entrevistas, orientadas por un cuestionario semi estructurado, con nueve representantes de diferentes sectores de la sociedad (comercio, educación, salud, control de fronteras, policía, gobierno local, transporte, comunidad, moto taxistas), en cada una de las ciudades de la frontera; con un total de 27 personas encuestadas.

La investigación fue motivada por el cuestionamiento de las intenciones de integración regional, de los países que conforman el Mercosur y por la sensación de que en ciudades tan próximas (Foz do Iguaçu dista de Puerto Iguaçu alrededor de 17 km, mientras que la distancia para Ciudad del Este es cercana a 14 km; y por 31 km, pasando por Foz do Iguaçu, se llega de Puerto Iguazú a Ciudad del Este y viceversa) la integración entre ellas sea precaria desde el punto de vista del acceso a los servicios esenciales (educación, salud, comunicación), la articulación política y hasta la circulación de personas (más allá de la disponibilidad de transporte público) en los espacios nacionales del otro. A pesar de que hay variaciones en las relaciones entre los países y, por lo tanto, en el acceso de sus poblaciones a los bienes transfronterizos: brasileros, argentinos y paraguayos, residentes en la región, encuentran serias dificultades para realizar acciones que dependen de algún nivel de incursión en los espacios nacionales del otro.

Este texto tiene como foco las respuestas de los entrevistados, en torno a la siguiente pregunta: ¿hay deseo de integración entre las poblaciones de los países de la región en la Frontera Trinacional?, si fuera así: ¿de qué manera sería perceptible? Las respuestas a esta pregunta suscitaron la idealización discursiva, con respecto a la “hermandad” que uniría a los habitantes de las tres ciudades de la frontera. El autor vincula la idea de “hermandad” con el resentimiento de los paraguayos, en relación con la Guerra de la Triple Alianza o Guerra del Paraguay, en el contexto del proceso de integración regional.

“Somos todos hermanos”

La idea de que los nacionales de los países de la región estarían identificados por vínculos de hermandad apareció en las conversas mantenidas con muchos de los entrevistados. La allegada hermandad, por ellos expuesta, parte del origen latino común, la proximidad lingüística, costumbres, la capacidad de buena relación y el futuro común de la región. Estas son algunas de las expresiones de los entrevistados:

(...) yo utilizo la palabra hermano porque de una u otra manera creo que somos o estamos unidos como latinos que somos, aparte de mi idioma (...) salvo el idioma que es diferente en Brasil, creo que todos somos hermanos en ese sentido. (...) Acá creemos en el espíritu de convivir bien entre todos. (Gumersindo Torres Maidana, Ciudad del Este, entrevista realizada el 20.08.2014)

(...) somos todos irmãos, (...) vivendo em países diferentes, falando línguas diferentes, (mas) sendo da mesma família. (Sergio Beltrame, Foz do Iguaçu, entrevista realizada el 03.12.2014)

Ahora se ven familias formadas entre brasileños y paraguayos, familias que viven en Paraguay y que son brasileños, como también paraguayos que viven en Foz do Iguaçu (...) y que están muchos años (...) radicados, ya nacionalizados. (Simeón Martínez, Ciudad del Este, entrevista realizada el 24.07.2014)

(En el shopping) Nunca me tocó una pelea o algún tipo de roce entre ningún (nacional) de los países (...) vienen argentinos, vienen brasileros, nunca se pelearon, nunca se maltrataron, nada. (...) (Los turistas) vienen con otra mentalidad, no vienen a crear problemas, vienen a distraerse, para comprar, para pasear... (Emília Montiel, Ciudad del Este, entrevista realizada el 24.07.2014)

Tenemos un trato diario con brasileros, con paraguayos, tanto como pasajeros como empresas de turismo que vienen recepcionar sus clientes acá y el trato (...) es excelente. (...) Siempre tenés algún pasajero (...) nervioso por su andar del día, porque tuvo problema con la empresa (...) no más que eso. (Carlos Carruega, Puerto Iguazu, entrevista realizada el 23.09.2014)

Más que un deseo, yo creo que es más una costumbre, o sea, es más un tema de algo normal (...) si tengo que ir a Foz porque voy como que voy, a otro barrio (...) entre personas que viven de un lado o de otro (se) establecen relaciones familiares que superan todo lo que estamos hablando (...) (Hay) total fraternidad. (...) Las fronteras nunca nos limitan (...) (Eduardo Acevedo, Puerto Iguazú, entrevista realizada el 30.09.2014)

Es probable que el convivir como una especie de permanencia en las vidas de los residentes, un continuum de sus hogares, contribuya decisivamente para que las personas entrevistadas sientan que comparten sus destinos, más allá de los vínculos de nacionalidad. La vecindad permanente conduciría a los nacionales de los países de la región, a la buena relación y a la cooperación.

(...) antes que más nada, mis vecinos son mis primeros parientes, son mis primeros amigos que me van a defender, y que me van a escuchar. (Juan Leonardo Rodas, Ciudad del Este, entrevista realizada el 24.07.2014)

En la parte de salud, por ejemplo, nosotros (...) atendemos a todas las personas (...) cuando vienen pacientes brasileños, pacientes con nacionalidad argentina, (...) como un ciudadano, mismo hecho de que estamos acostumbrados de que nuestra zona es frontera, (...) se vacunan indistintamente a todos los niños también. (Maria Yurka, Ciudad del Este, entrevista realizada el 20.08.2014)”

A nadie le conviene la pelea, ni en la casa no conviene pelearse entre hermanos, entre vecinos, entre conciudadanos, entre los propios connacionales paraguayos, ni paraguayo con brasileño, no conviene. (Simeón Martínez, Ciudad del Este, entrevista realizada el 24.07.2014)

Nós temos uma convivencia muito boa, não temos conflitos de convivencia com os tres países, aquela rivalidade que existe entre o argentino e o brasileiro no futebol... Nesse sentido, (...) na fronteira não tem esse problema, temos uma relacão muito boa. (Danilo Vendruscolo, Foz do Iguaçu, entrevista realizada el 15.12.2014).

En ciertos momentos, algunas personas entrevistadas describieron que la vida en la frontera generaría una recíproca sensibilidad entre habitantes, con disminución del tradicional sentimiento de nacionalidad y la característica arrogancia contenida en los discursos nacionalistas, sobretodo de los habitantes de las ciudades más densamente pobladas, que serían históricamente rivales, como São Paulo, Buenos Aires y Asunción; la contigüidad y la interdependencia familiar, turística y comercial los distinguiría de los demás habitantes de Brasil, Argentina y Paraguay.

A pesar de esa visión, se considera disidente un mototaxista argentino:

No somos unidos. (…) Somos ingratos, somos ingratos. El mismo gobierno, las mismas autoridades son ingratas, no quieren unirse esa gente, no quieren (…) la verdad que no entiendo del porqué. No puede haber ese… esas maldades, mucha maldad hay entre la policía, entre el gobierno, entre la gente humilde, entre los que mueven la pata. Mucha, mucha, mucha maldad hay, impresionante, acá en la Argentina por lo menos vos ves así. (Luiz Ramón Aranoa, Puerto Iguazú, entrevista realizada el 16/09/2015)

¿Somos todos hermanos?

La idea de hermandad es una “referencia local clave con fuertes reminiscencias cristianas (...) que aparece en casi todos los relatos de la unidad regionalista”. (Grimson, 2002, p. 180). El mismo sentimiento es identificado por Grimson en la frontera de Posadas, Argentina; con Encarnación, en Paraguay, donde es una costumbre decir que “la frontera no existe” o que “estamos integrados desde siempre”, a pesar de que esas expresiones no ocultan “que la frontera no exista para algunas cosas y sí exista para otras” (Grimson, 2002, p. 189). A pesar de lo que dicen los entrevistados: “ese discurso de la ‘eterna hermandad de los pueblos’ muchas veces oculta relaciones de poder y dominación entre las localidades, las poblaciones y los Estados” (Grimson, 2002, p. 189). Hay analogías con expresiones constitutivas de las nacionalidades de la región americana, como la noción del melting pot estadounidense; la metáfora del “crisol de razas”, utilizada en la Argentina y en otras naciones hispano-americanas; y la del “cadinho de raças”, empleada en el Brasil; así mismo en: “fórmulas como ‘nuestra América mestiza’ de José Martí, y ‘raza cósmica’ de José Vasconcelos”, que: “intentaban una integración de la herencia indígena que ellos mismos diferenciaron de lo que ocurría en la ‘América rubia’, blanqueada, de los Estados Unidos” (Canclini, 2007, p. 105).

A pesar del discurso de hermandad en la región de la frontera, los entrevistados paraguayos hablan de las marcas del pasado en casi todas las entrevistas realizadas en el país del resentimiento nacional-paraguayo: la Guerra de la Triple Alianza o Guerra del Paraguay, ocurrida hace cerca de 150 años, que apareció en las entrevistas con los paraguayos, como una herida abierta, con repercusiones en las relaciones con los vecinos y en la sensación de aislamiento en la relación con los otros tres países.

La mención a la guerra, en la que estuvieron unidos Brasil, Argentina y Uruguay contra Paraguay (de 1864 a 1870), en la cual: “Paraguay perdió más del 90% de su población masculina mayor de 7 anos” (Lillis y Fanning, 2009, p.9), abre la posibilidad a discutir lo que brasileños, argentinos y uruguayos ya olvidaron, y parecen no querer discutir.

(...) podemos decir que sí hay resistencias por los hechos históricos que esos países protagonizaron contra Paraguay en aquella Guerra Grande de la Triple Alianza. (Ángel Ibarra, Ciudad del Este, entrevista realizada el 17.07.2014).

(...) no podemos de olvidar los acontecimientos históricos y debo mencionar en ese aspecto que Paraguay es un país que persiste, que fue preservado por dios, porque lastimosamente en un tiempo muy lejano ya, pero si bien tuvo sus repercusiones, en todos los sentidos la Guerra de la Triple Alianza fue devastador y nefasto para Paraguay. Nosotros no tenemos rencor de ninguna manera contra el Brasil, contra la Argentina o contra Uruguay, pero sí reclamamos allá en el fondo una mayor atención y reclamamos que el hermano que ayer tal vez que se creyó el más grande por haber lesionado al más pequeño, o sea que el hermano mayor haga una mea culpa y que ayude al más pequeño a salir adelante. (Juan Leonardo Rodas, Ciudad del Este, entrevista realizada el 24.07.2014).

A propósito de ese sentimiento de reducción en razón de los otros, el cuestionamiento sobre las sanciones aplicadas al Paraguay, cuando ocurrió la suspensión del Mercosur, en 2012, debido al supuesto incumplimiento de la cláusula democrática, resucitó el temor de que Brasil, Argentina y Uruguay repetirían la historia contra Paraguay. Desde entonces, el resentimiento paraguayo ha estado más presente en las conversaciones ordinarias con ellos, incluyendo las recopiladas durante la investigación.

¿Por qué Paraguay fue, por ejemplo, prácticamente destituido, (…) suspendido como miembro pleno del Mercosur, cuando aquí Paraguay tiene su Constitución Nacional, tiene sus procedimientos en todos los aspectos, jurídicos, políticos, gubernamental, y aquí se aplicó lo que la carta magna estaba contemplado (…) el Mercosur aplicó sanciones gravísimas para el Paraguay sin dar la oportunidad a la defensa (…) Bueno, entonces cuando se deciden las cosas, lo deciden los grandes, ¿quiénes son los grandes? Y ahora se sumó Venezuela que es de la misma ideología política. Brasil, Argentina, Venezuela, ahí ya están todos, o sea que vos tenéis que aplaudir y eso está mal. (Juan Leonardo Rodas, Ciudad del Este, entrevista realizada el 24.07.2014).

Es posible que por causa de los procesos de constitución de las nacionalidades, incluyendo las guerras, se hayan creado y exacerbado ciertos prejuicios. Todavía en 1865, ocasión en que Don Pedro II encontró, en Uruguaiana, a sus congéneres: Bartolomé Mitre (argentino), Venancio Flores (uruguayo); luego de esto, el emperador brasilero escribió a su esposa: “El primero es el más ilustrado, el segundo es un caboclo viejo y muy feo, pero inteligente” (Barman, 2012, p. 296). El Conde D’Eu, que después sería responsable por la derrota final de López, completará, en carta a su padre: “No pudieran existir dos tipos más diferentes, Mitre siendo un hombre letrado y Flores más o menos un bandolero” (Barman, ídem).

Después del ataque de Uruguaiana a los paraguayos, que fueron “privados de comida, munición y de los números necesarios a un contra ataque” (Barman, ídem), las tropas se tuvieron que marchar, pasando por los tres gobernantes; Don Pedro II, ladeado por Mitre y Flores, dijo: “El enemigo era mismo indigno de ser batido. ¡Qué gente!” (Barman, ídem)

Cerca de 150 años después de la Guerra de la Triple Alianza, vemos lo que dice un entrevistado paraguayo sobre las expresiones discriminatorias utilizadas por brasileros en territorio paraguayo:

Hay pobladores colonos de Brasil que despectivamente le llaman “Chi ru” al paraguayo, no de un modo amigable, sino ya con una connotación despectiva hacia el paraguayo en sí. Y son conceptos que cierto sector maneja, no podemos generalizar pero podemos hablar de que el sector agropecuario, los colonos que se dedican a la plantación de soja y todo ese sector sí tiene un concepto de menospreciarle al paraguayo. (Ángel Ibarra, Ciudad del Este, entrevista realizada el 17.07.2014)

Veamos, en contraposición, lo que dice un entrevistado argentino con respeto a las expresiones de prejuicio usadas por algunos paraguayos hacia los argentinos, por causa de la guerra:

Ellos (los paraguayos) nos dicen, creo, que “curepa” o algo así, no sé si los brasileiros también tienen apodo. Sí, “curepa” que es un apodo que nos pusieron los paraguayos en la época de la Guerra de la Triple Alianza, que tiene que ver con una vestimenta que usaban los argentinos. (…) “Curepa” significa chancho, cuero de chancho, algo así y tiene que ver con los uniformes que se usaban los soldados de esa época y que hoy para ellos nosotros somos “curepi” y tienen (…) ese rencor muy adentro todavía de una guerra que nosotros no tenemos nada que ver, son cosas que pasaron y quedaron en la historia, que hoy son parte de la historia.” (Lucio Rojas, Puerto Iguazú, entrevista realizada el 05.10.2014).

José Lindomar Albuquerque destaca el significado de “chi ru” y “rapái” en el contexto de las rivalidades entre brasileros y los paraguayos:

Los significados de los términos “chi ru” y “rapái”, son usados como expresiones negativas para clasificar los paraguayos y brasileros en el contexto de frontera cultural y simbólica. (…) Así “che ru” en guaraní significa “mi amigo”, “mi compañero”, los brasileños cambian para “chi ru” y pasa a ser un término de menosprecio a los paraguayos (…). De la misma forma, la palabra portuguesa “rapaz”, que significa muchacho, los paraguayos transforman en “rapái” para calificar a los brasileiros de una manera negativa.

(Lindomar, 2005, p. 171)

Cabe aquí considerar la noción, desarrollada por Benedict Anderson, en referencia al nacionalismo: “apego que los pueblos tienen a sus imaginaciones y cómo son capaces de morir por sus invenciones” (Schwartz, 2008, p. 14). Al referirse a los denominados “fratricidios tranquilizadores”, Anderson constituye la idea de que hay una especie de recuerdo (olvido) en el proceso de surgimiento de los estados nacionales. Las “amnesias típicas” (Anderson, 2008, p. 278) serían etapas contiguas a los recuerdos del pasado, fundamentales para que los estados nacionales se constituyan y se afirmen.

Resentimiento, rememoración y olvido

El aspecto positivo del resentimiento paraguayo es el conocimiento de su historia. El aspecto negativo es la posibilidad de que un excesivo apego al pasado, sea transformado en herida abierta. La metáfora relaciona un estado de sufrimiento, con el cual es preciso saber qué hacer, para que no adquiera un carácter inmovilizador, como suele pasar con las enfermedades, por causa del sufrimiento. Toda memoria: <<sea ella “individual”, “colectiva” o “histórica”, es una memoria para cualquier cosa, y no se puede ignorar esta finalidad política (en el sentido amplio del término)>> (Geray, en Seixas, 2004, p. 56).

En América Latina, el tema del resentimiento se vuelve relevante políticamente a partir del momento en que él se muestra insistentemente presente y, así: “remite a un tiempo repetitivo, generador de fantasmas y pensamientos hostiles, vividos en la impotencia” (Ansart-Dourlen, 2004, p. 351). Solo tiene sentido revisitar el pasado para contribuir para la construcción de un proyecto de un futuro que nos parezca mejor, posibilitado por el aprendizaje del pasado y nunca buscando repetirlo.

La cuestión más relevante que se pone en el contexto de la integración regional es si esta tiene condiciones de prosperar en medio de malestares nacionales, como el paraguayo. La cuestión se vuelve todavía más significativa si pensamos que existen otros conflictos en la región latinoamericana que revelan otros malestares nacionales. Campos-Delgado y Hernández (2015) citan, con base en los estudios del Heidelberg Institute for International Conflict Research (2014), nueve conflictos relativos a disputas relacionadas con la delimitación fronteriza en América Latina:

Nicaragua y Colombia (delimitación marítima iniciado en 1825), Argentina y Reino Unido (Islas Malvinas/Falkland Islands, iniciado en 1833); Nicaragua y Costa Rica (Río San Juan, iniciado en 1858), Venezuela y Colombia (Archipiélago de los Monges, iniciado en 1871); Bolivia y Chile (acceso al mar, iniciado en 1883); Perú y Chile (delimitación marítima, iniciado en 1883); Guatemala y Belice (demarcación terrestre, iniciado en 1981); Estados Unidos y Cuba (Guantánamo, iniciado en 1959); Honduras y El Salvador (Isla Conejo, iniciado en 2013).

(Campos-Delgado, Hernández, 2015, p. 13)

En la perspectiva de los autores citados, el sentimiento de “pérdida territorial” dio margen a tensiones como las verificadas con: “Chile y Argentina a partir del nombrado Conflicto del Beagle el cual se resolvió con la firma del Tratado de Paz y Amistad en 1984 (Mendoza Pinto, 2004), o la llamada ‘guerra del Fútbol’ entre El Salvador y Honduras (Carias, 1970)” (Campos-Delgado, Hernández, 2015, p. 13)

La herida paraguaya, producto de la Guerra de la Triple Alianza o Guerra del Paraguay, integra, a mi juicio, lo que ciertos autores post coloniales llaman la “herida colonial”. La colonialidad (de la cual hablan los autores post coloniales) ha permanecido vigente en el alma de parte de las poblaciones del mundo que fueron, son o se sienten sujetadas por los imperios del pasado y del presente.

La idea de “herida colonial”, definida por Walter Mignolo como aquel: “sentimiento de inferioridad impuesto sobre los seres humanos que no se ajustan al modelo predeterminado en las narrativas euroamericanas”24, me parece restricta e interesada en contentarse con la victimización del colonizado o excolonizado. En esos términos restrictivos, alcanzaría solamente a las personas que se identifican con el proyecto colonizador, como si las otras no hubiesen sido tocadas por la colonización. El ejemplo típico de una persona tocada por la “herida colonial” (según lo propuesto por la teoría post colonial), la ubica con la aspiración de ser europea y, más recientemente, norteamericana, sin poder serlo25. Hay un cierto aire de ridículo en la descripción de esa persona, sobretodo si tenemos al frente un negro, indígena o sertanejo con tipo y discurso de colonizador.

Entiendo que el proyecto colonial ha dejado marcas profundas en todos los que a este fueron sometidos. Está presente también en los insurgentes de todas las partes del mundo colonizado o ex colonizado; ejemplo de aquellos que en el Medio Oriente dan muestras diarias del dolor y de la ira que sienten por la violencia y por el racismo impuesto contra ellos a lo largo del tiempo. Así como cuando decapitan personas con el uso de los instrumentos mediáticos, aprendidos de Occidente; el Estado Islámico despierta al mismo tiempo: miedo y pena. El miedo es porque el mundo quede cada vez más marcado por esas expresiones de violencia, mucho más que por el diálogo y la cooperación. La pena viene de la comprensión de que la revuelta de sus integrantes fue gestionada lentamente a lo largo de sucesivas generaciones, sujetadas por los imperios.

El Paraguay no olvida los hechos de los cuales fue víctima; los recuerdos del pasado requieren algún tipo de reparación y atención. A pesar de que es adecuado revisar la historia para recontarla desde otros puntos de vista, es necesario considerar las siguientes cuestiones:

la descripción histórica es siempre una perspectiva; por lo tanto, habrá tantas posibilidades de re-descripción e interpretación de la historia cuanto sean las cabezas propiamente pensantes que se dispongan a promover la revisión;

por más que las marcas del pasado se extiendan sobre el presente, quienes las practicaron en los moldes relatados por las voces resentidas (a no ser en contextos todavía actuales, como los de los genocidios practicados en Ruanda, Antigua Yugoslavia, Timor Oriental y Sudan), los actos horrendos fueron practicados por personas que ya no se encuentran entre nosotros y quienes aquí están, salvo situaciones particulares de continuidades perseveradas, no tienen responsabilidad sobre el pasado;

el resentimiento delirante puede llevar a un estado de incapacidad de construcción del presente y del futuro, debido a los dolores del pasado.

Jeanne Marie Gagnebin llama la atención en el hecho de que el discurso de la memoria correría el riesgo de recaer en la ineficacia de los buenos sentimientos o, todavía peor, en una especie de celebración vacía, rápidamente confiscada por la historia oficial. Diferentemente de esa perspectiva de la conmemoración, Gagnebin propone:

…una distinción entre la actividad de conmemoración, que desliza peligrosamente para lo religioso o, entonces, para las celebraciones de Estado, con paradas y banderas, y un otro concepto, el de rememoración (…). Tal rememoración implica una cierta ascesis de la actividad historiadora, que, en vez de repetir lo que se recuerda, se abre a los blancos, a los huecos, al olvidado y al recalcado, para decir, con hesitaciones, golpes, incompletudes, lo que todavía no tuvo derecho ni al recuerdo ni a las palabras. La rememoración también significa una atención precisa al presente, particularmente a estos extraños resurgimientos del pasado en el presente, pues no se trata solamente de no olvidarse del pasado, pero también de accionar sobre el presente. La fidelidad al pasado, no siendo un fin en sí, visa a la transformación del presente.

(Gagnebin, 2004)

En ese sentido, sería más apropiado que los paraguayos exigieran, de sus vecinos, la debida consideración en las decisiones sobre las cuestiones del presente y del futuro, a fin de que la historia no se repita. Gagnebin (2004) plantea que el pasado fue hecho por quien no está más aquí. A propósito, la superación de figuras como Don Pedro II, Bartolomé Mitre, Venancio Flores y Solano López permite que haya la posibilidad de reparación, pues con ellos lo que restaría era estado de beligerancia.

Frente a la paradoja del resentimiento, Gagnebin formula:

...ampliación del concepto de testigo de modo a abarcar no solamente aquella persona que vio directamente con los propios ojos, pero también aquella que no se va, que consigue oír la narración insoportable del otro y que acepta que sus palabras revecen la historia del otro: no por culpabilidad o por compasión, pero porque solamente la transmisión simbólica, asumida a pesar y por causa del sufrimiento indecible, solamente esa retomada reflexiva del pasado nos puede ayudar a no repetirlo infinitamente, pero a atreverse a esbozar una otra historia, a inventar el presente.

(Gagnebin, 2004)

En otras palabras, tendremos que seguir escuchando las historias del genocidio cometido por brasileros, argentinos y uruguayos contra el pueblo paraguayo, ocurrido hace cerca de 150 años, como condición para seguir creyendo en el potencial integrador de la región. Además del Paraguay, otras naciones de América Latina también conservan resentimientos contra españoles, portugueses, ingleses, franceses y norteamericanos, lo cual posibilita la capacidad de construir una nueva historia desde lo latinoamericano. Si hasta el momento no se ha establecido la integración soñada, no ha sido solamente por las estratagemas de los grandes adversarios en el escenario mundial, sino por las propias estratagemas o insuficiencias de nacionales del pasado y presente. Por otro lado, aceptar la versión de que las elites gobernantes siempre se arrodillaron a los pies de los poderosos implica considerar que ellas pudieran haber escrito una historia diferente; así no habrían sucumbido a las presiones de dominio.

La rememoración, propuesta por Gagnebin, posibilita exigir relaciones humanas igualitarias, que involucren a los países de la región, a diferencia de lo que ocurrió en el pasado y se repite en el presente, cuya integración entre nuestros pueblos nos parece ser el mejor camino a seguir; no resta otra alternativa: lloremos juntos con los paraguayos. Hagamos de su dolor nuestro dolor, porque su dolor, a pesar de que sentido de forma diferente, también es nuestro. Ciento cincuenta años después, no está en cuestión quién comenzó los motivos de la guerra, tampoco los errores de la guerra, incluyendo a los llamados “actos vergonzosos” practicados por todas las partes (como suele pasar en los conflictos bélicos), sino la desproporción de las acciones bélicas, con los efectos conocidos sobre el Paraguay. La desproporción alegada está presente en la unión de los dos más grandes países de la región, además del Uruguay, contra el Paraguay; y la cantidad de muertos del lado paraguayo, sobretodo porque la guerra fue mantenida, como venganza personal contra su gobernante, cuando el enemigo ya había sido derrotado26; en la destrucción del país, sin que los vencedores se hayan preocupado con su reconstrucción en la post-guerra; y en la partilla territorial entre Brasil y Argentina, asegurada por el tratado secreto27 y afirmada por tratados públicos28.

Por ese dolor, impulsemos pedidos de reconocimiento de la desproporción por las autoridades nacionales de Brasil, Argentina y Uruguay, como sugiere Michael Lillis (2009, pp. 307-309); divulguemos en la media y en las escuelas de los países de la región las revisiones históricas que dimensionan los graves errores de nuestros antepasados, practicadas donde sea; escribamos artículos científicos; criemos obras de arte; pero, sobretodo, amplifiquemos nuestra voz para que el Paraguay sea tratado, de aquí en adelante, con la igualdad que esperamos ser tratados en los foros internacionales.

Conclusiones

Las reflexiones aquí presentadas componen el informe de la investigación sobre la Percepción de la Integración Regional en la Frontera de Brasil, Argentina y Paraguai: Foz do Iguaçu, Puerto Iguazú, Ciudad del Este. Buscan (yendo más allá del ámbito estricto de la investigación) contribuir para que, por la reflexión al respeto del pasado y presente, podamos construir mejores bases para la integración latinoamericana. Pura y simplemente no es posible seguir adelante con pretensiones integracionistas sin abrir espacio a esa revisión.

24 Mignolo, Walter. (2005). The Idea of Latin America. Oxford/Victoria: Blackwell Publishing, pos. 76 e 261. Sea: “física y/o psicológica, es la consecuencia del racismo, del discurso hegemónico que cuestiona la humanidad de todos aquellos que no pertenecen al locus de la enunciación (y de la geopolítica del conocimiento) de aquellos que tienen el poder de establecer padrones de clasificación y atribuyen a ellos propios el derecho de clasificación”.

25 En la literatura vigorosa de Frantz Fanon, a pesar de que sin la denominación de herida colonial, que le es posterior, el autor menciona el ejemplo de la personaje principal del libro Je suis Marquiniquaise, Mayotte Capécia, la joven negra que demuestra el deseo de emblanquecerse. Fanon, Frantz. (2008). Pele Negra, mascaras brancas. Salvador: EDUFBA, pp. 56-57.

26 Los historiadores y demógrafos divergen en relación con la población paraguaya, así como respecto de las bajas, sobretodo en el caso de los paraguayos. Doratioto relaciona estimados con base en el censo oficial del Paraguay de 1858 y levantamientos más recientes de diferentes autores. Mientras que el censo oficial concluye que la población paraguaya sería entre 800 000 y 1.3357.439, los levantamientos de Richard Francis Burton, Vera Blinn Reber y Thomas L. Whigham y Barbara Potthast consideran, respectivamente, los siguientes números: 400 000 a 450 000, 285.715 a 318.144, y 420 000 a 450 000. De acuerdo con el censo de 1858, evaluaciones revisionistas consideran la posibilidad de que las pérdidas humanas paraguayas hayan alcanzado “más del 70% de la población y, en esta, la mortandad masculina hubiera alcanzado cerca del 99%”. Los datos de los autores mencionados consideran, respectivamente, la posibilidad de sobrevivencia de “una población de 200 000 mujeres y niños”, el número de muertos “mínimo de 24.286 y el máximo de 58.857; y “una reducción del 60% a 69% de la población por la guerra.” (Doratioto, 2002, pp. 456-7). Sea cual fuera el número aceptado, es pacífico que el número de muertos fue extremamente elevado en comparación con la población del país y con los contingentes nacionales de Brasil, Argentina y Uruguay; involucrados en la guerra.

27 El tratado secreto de la Triple Alianza dice: “l (articulo) 16o., repartir el territorio en litigio o exclusivamente paraguayo entre la Argentina y Brasil. Mitre tomaría el Chaco paraguayo hasta la Bahía Negra y el Imperio el área fronteriza hasta el río Apa por el lado del río Paraguay y hasta el Igurey por el Paraná.” (Rodas, 2011, p. 18).

28 En la post guerra, para la de definición de fronteras, el imperio brasilero firmó, con el Paraguay, un tratado de paz, por el cual quedó decidido que: “todo el margen derecho del río Paraná, desde Siete Quedas hacia abajo, perteneciese al Paraguay y de ese punto hacia arriba fuese de Brasil. La frontera brasilero-paraguaya, definida en 1872, era la que Paranhos propusiera a Carlos López en la década de 1850 y que Portugal disputara con España en el siglo XVIII.” (Doratioto, 2002, p. 465). En el caso de la disputa del Paraguay con Argentina, en cuestiones territoriales, el tratado de paz, firmado en 1876, determinó: “el río Paraguay como límite entre las dos Repúblicas, siendo que los territorios de las Misiones y del Chaco Central fueron declarados argentinos. El restante del territorio chaqueño fue dividido en dos porciones, con Argentina renunciando a cualquier pretensión entre la Bahía Negra y el río Verde. Ya el área entre este río y el brazo principal del río Pilcomayo, incluyendo Villa Occidental, sería sometida al arbitraje del presidente de los Estados Unidos. Las islas de Atjo y Apipé permanecieron con Argentina y Yaceretá con el Paraguay (...) En 1878, el laudo arbitral del presidente norteamericano Rutherford Hayes declaró paraguaya esa área litigiosa.” (Doratioto, 2002, pp. 467-468).

Geoestrategias, regionalismos e integraciones en Centroamérica: de las reformas del SICA a las negociaciones comerciales29

Claudio Monge Hernández

Introducción

Centroamérica, por factores sociales, geográficos e históricos, posee una doble significación que se desprende de dos visiones sobre la región: la primera y más antigua, heredada de las civilizaciones originarias, donde junto al Gran Caribe, es un puente continental; hay otra heredada del proceso de conquista y colonización europea, en la que la región comenzó a verse como un istmo interoceánico y ahora separada del Gran Caribe, sur y norte, es decir, como canal entre Oriente y Occidente (cf. Granados, 1985).

La visión ístmica se sumó al modelo de desarrollo para el territorio centroamericano, al formar parte de su mito fundacional, para ingresar como estados autónomos reconocidos, dentro del sistema internacional moderno-colonial. Es decir, se reflejó en la definición de las relaciones internacionales, como la búsqueda de un canal interoceánico, por las potencias coloniales y neocoloniales, y las élites nacionales, tal como lo refleja la consolidación del Gran Caribe en el mare nostrum de los Estados Unidos, por la coronación de Alfred T. Mahan en el Canal de Panamá.

En este sentido, señala Roque Dalton, en su faceta de ensayista:

Comencemos a insistir en aspectos como este: el <canal de Panamá> de El Salvador es la producción y el comercio exterior del café, los transportes aéreos y marítimos desde y hacia el país, los ferrocarriles, la importación de maquinaria y bienes de consumo, las inversiones directas en la industria, sobre todo a través de las llamadas empresas de capital mixto, los medios masivos de comunicación (prensa, radio, TV) y el aparataje de penetración cultural, la llamada industria turística (hoteles, centros de diversiones), empresas de seguros, bancos, núcleos financieros locales manipulados, etcétera, etcétera… Ello quiere decir, hablando el mismo lenguaje, que hay también un <canal de Panamá> en Guatemala, en Nicaragua, en Honduras y en Costa Rica.

(Dalton, 2011, p.5)

Por tanto, el modelo de desarrollo se centra en las relaciones con el exterior de la región, antes de priorizar las relaciones entre los propios centroamericanos. Esto está presente en toda la historia de Centroamérica, de diferentes maneras. Hoy, es manifiesto el uso y desuso de la institucionalidad supranacional de integración, el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), en su opción por estrategias de integración como el regionalismo estructural a mediados del siglo XX y el regionalismo abierto a finales del mismo siglo.

Lo anterior será el objeto de análisis en el presente trabajo, que se concentra en las propuestas de reforma del SICA y su interacción con los procesos de negociación comercial con Estados Unidos y la Unión Europea, es decir, el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana (DR-CAFTA) y el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica (ADA-UE-CA).

A sabiendas de la diversidad de concepciones que existen sobre regionalismo estratégico, en este trabajo nos referiremos a dos tipos. El primero, que llamaremos regionalismo estructural (conocido como viejo regionalismo), surgido de la escuela estructuralista de la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (CEPAL),de la década de 1960 y 1970, basado en la crítica centro-periferia de Raúl Prebisch, un desarrollo endógeno por medio de la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), lo que implicaba una alta institucionalidad supranacional (Bielschowsky, 2009, pp. 175-178; Beteta y Moreno-Brid, 2012, pp. 77-83; Briceño Ruiz, 2013).

Este se enmarca en el diseño global socialdemócrata de post guerras (décadas de 1950-1980/90), surgido de la historia local europea y norteamericana, con una orientación al desarrollo de las fuerzas económicas nacionales (Fotopoulos, 2002, pp. 39-67; Mignolo, 2003, pp. 127-153; Bizzozero, 2011, p. 35; Monge, 2013, pp. 18-44). No obstante, este regionalismo será abandonado por la CEPAL, ya que no logró:

…sortear los desafíos del mercado internacional. Exportaciones sobrevaluadas y tasas de cambio no competitivas fueron principales obstáculos que impidieron la consolidación de un modelo regional autónomo y sustentable. A la vez, la economía dependió cada vez más de las importaciones de capital y bienes intermedios para sostener la industrialización, creando un déficit comercial progresivo e insostenible.

(Riggirozzi, 2012, p.135)

Por otro lado, el segundo tipo es el regionalismo abierto, el cual surge de las reformas de segunda generación del Consenso de Washington, planteadas por John Williamson en la década de 1990, para posteriormente ser conceptualizado por la CEPAL en 1994, como se verá adelante. Este se centra en un desarrollo exógeno de atracción de Inversión Extranjera Directa (IDE), por medio de la desregulación arancelaria, privatización de bienes y servicios públicos, y Tratados de Libre Comercio (Sonahuja, 2007, p.77).

Asimismo, se enmarca en el diseño global neoliberal (décadas de 1980/90-...), surgido (nuevamente) de la historia local norteamericana y europea, y promovido por el panamericanismo de la Iniciativa de las Américas y el Área de Libre Comercio de las Américas (Fotopoulos, 2002, pp. 39-67; Bizzozero, 2011, p. 31).

Integración centroamericana entre reformas

El SICA, por su vocación hacia el libre comercio, desregulación arancelaria y apertura comercial, es comúnmente asociado al surgimiento del regionalismo abierto (cf. Serbin, 2010; Legler, 2011; Pellandra y Fuentes, 2012). No obstante, esta institución (ideada en 1987, acordada en 1991 e inaugurada en 1993) se basó en el regionalismo estructural, y ya fue entre 1994 a 1996 que surgió el regionalismo abierto.

En este sentido, la base que fundamentó la existencia del SICA no se encuentra en este tipo de regionalismo, sino en los procesos de paz de Esquipulas (durante 1986-1987) y las instituciones del regionalismo estructural de los años 1960/70, cuando las Reuniones Presidenciales de la región renuevan la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA, fundada en 1951) y el Tratado General de Integración Económica Centroamericano (TGIEC, 1960) (cf. Vázquez, 2012, pp.162-163). Por lo que el SICAse plantea abarcar una gran cantidad de temas que trascienden exclusivamente lo económico, como planea el regionalismo estructural (Riggirozzi, 2012, pp.135-139).

Cuadro N° 1: Creación de instituciones regionales por área temática.

Década

Instituciones creadas

Porcentaje

Economía

Asuntos sociales

Política

Ambiente

1940-1950

2

4,9

-

2

-

-

1951-1960

9

22

3

4

2

1961-1970

5

12,2

3

-

1

1

1971-1980

4

9,8

2

2

-

-

1981-1990

4

9,8

1

-

1

2

1991-2000

10

24,4

2

4

3

1

2001-2010

7

17,1

4

2

-

1

Total

41

100

15

14

7

5

Fuente: Estado de la Nación, 2011, p. 311

Como se puede observar en el Cuadro N°1, de las instituciones del SICA, el 46,5% fueron creadas antes de los años 1990, mientras que el resto se crea posteriormente. Esto lo aleja de ser una simple institución de regionalismo abierto, sino que su institucionalidad debe ser abordada desde una perspectiva más compleja.

Por tanto, la aparición de este regionalismo se da durante el lanzamiento del SICA, lo cual ocasiona que el modelo regionalista del SICA, de alta institucionalidad de organismos supranacionales, choque frontalmente con el modelo de regionalismo abierto de baja institucionalidad de tratados internacionales.

En este orden, su crisis institucional no era sorpresiva, sino cuestión de tiempo, y así se convirtió en tema de debate interno. Una de las primeras soluciones surge de la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) en 1994, la cual buscaba ser un “marco filosófico” para el SICA y orientar nuevas acciones y mandatos a las instancias nuevas y viejas de la integración centroamericana (Vázquez, 2012; Solís, 2004).

Para esto, ALIDES centra el discurso en el desarrollo sostenible que venía gestándose en el marco de la ONU: “...su implementación se apoya en la institucionalidad y no sustituye los mecanismos o instrumentos de integración regional existentes” (ALIDES, 1994, p. 2), lo que hace del problema institucional algo marginal, contrario a sus intenciones iniciales, asimismo, su contenido ambiental queda relegado al comercial y a una visión utilitarista de la naturaleza (cf. Monge, 2014).

Su éxito fue entonces la firma en Miami, en 1994, de la Declaración Conjunta entre Centroamérica y Estados Unidos (CONCAUSA), la cual supuso un acuerdo marco de las relaciones de la superpotencia con la región, y un antecedente jurídico del DR-CAFTA.

La segunda solución se presentó en la XVI Cumbre de los Presidentes Centroamericanos (San Salvador, 30 de marzo de 1995), cuando se le solicitó a la CEPAL, en conjunto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID): “…una evaluación a la gestión operativa de los órganos e instituciones de la integración centroamericana, para proceder a su modernización, en procura de una mayor eficacia y eficiencia en sus procedimientos y resultados” (BID/CEPAL, 1997, p.3).

Para esto realizó un “Diagnóstico institucional sobre funcionalidad, financiamiento y organización del SICA”, de donde plantearon la propuesta de reforma llamada “Lineamientos para el Fortalecimiento y Racionalización de la Institucionalidad Regional”, presentado en la XIX Cumbre de Presidentes Centroamericanos de Panamá del 12 de julio de 1997, la cual fue aprobada parcialmente en la Declaración de Panamá II, con una implementación a cargo de grupos de trabajo temáticos (Vázquez, 2012, págs. 185-187). Dentro de la Declaración de Panamá II se afirma:

Los cambios en la Agenda de Integración y sus órganos e instituciones deben propiciar la estabilidad y perfeccionamiento de los sistemas democráticos de Centroamérica, la participación de la sociedad civil, el regionalismo abierto, el combate a la corrupción y el abatimiento de la pobreza de nuestros pueblos.

(SICA, 1997, p.1, énfasis propio)

Esta referencia al regionalismo abierto, primera en las declaraciones presidenciales, se debe a que la CEPAL había conceptualizado ya el regionalismo abierto en un documento de 1994, titulado “El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe: la integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad”, donde lo define como el:

...proceso que surge al conciliar ambos fenómenos (...) la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial [tratados comerciales] y aquella impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general. Lo que se persigue con el regionalismo abierto es que las políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a elevar la competitividad internacional, y que las complementen.

(CEPAL, 1994, énfasis propio)

Asimismo, en el documento de “Lineamientos propuestos por el BID/CEPAL en 1997”, para reformar el SICA, lo define como: “un proceso de creciente interdependencia a nivel regional, en un contexto de apertura, con el objeto de aumentar la competitividad y de contribuir a una economía internacional cada vez más abierta y transparente” (BID/CEPAL, 1997, p.2, énfasis propio).

Lo anterior se dimensiona al analizar el diagnóstico institucional en conjunto. En este encontramos una serie de evaluaciones sobre el SICA, entre otras, la pertinencia de sus mandatos, su organigrama, su agenda o ausencia de agenda, entidades de ejecución y financiamiento. Enfocado en tres puntos, la institucionalidad y órganos, secretarías y organismos regionales y coordinación nacional-regional (BID/CEPAL, 1997, pp. 67-70).

Partiendo del hecho de que la CEPAL asumió el regionalismo abierto un par de años antes, el análisis tiende a argumentar desde los ideales del diseño neoliberal. Como evidencia el párrafo introductorio de capítulo sobre la “Estrategias y opciones para fortalecimiento y racionalización de la institucionalidad regional centroamericana”, base sobre la cual BID/CEPAL elaboraron los lineamientos aprobados a medias, en el Protocolo de Panamá II.

De acuerdo con la nueva ortodoxia económica, la pregunta inicial se plantea respecto de la forma en que se podría elevar la competitividad internacional de las empresas centroamericanas en un mundo en vías de globalización, sobre todo ante la perspectiva del Area (sic) del Libre Comercio de las Américas (ALCA) en el 2005.

(BID/CEPAL, 1997, p.71, énfasis propio)

Esto no solo condiciona todos los objetivos a los comerciales, sino que enmarca la propuesta, que expone una serie de conceptos planteados como opciones para reformar el SICA. Por otro lado, la agenda común se puede asumir desde tres enfoques (BID/CEPAL, 1997, pp.172-174):

Economicismo extremo: expuesto como, valga la redundancia, un extremo económico de integración que no toma en cuenta otros factores más que el económico.

Unionismo: planteado como otro extremo que solo ve posible la unificación jurídica y geográfica de los estados en una nueva entidad político-económica.

Regionalismo abierto: el cual, se afirma, complementa la integración económica con cooperación funcional y política, por lo cual otorga un papel importante a una agenda común amplia y diferenciada, para la: “…integración hemisférica y multilateral, en la consolidación del desarrollo político y social, y en la preservación cultural”.

Seguidamente, sobre las necesidades instituciones se exponen otros tres enfoques (BID/CEPAL, 1997, pp.174-175):

Minimalismo: visto como un extremo similar al economicismo de la agenda, donde el SICA (como sistema) no es necesario.

Liderazgo institucional: nuevamente planteado como un extremo, en el cual son más importantes las instituciones regionales que el proceso de integración.

Institucionalismo flexible: no se define, sino que se usa como crítica contra los demás enfoques, para argumentar la necesidad de contar con instituciones que no sean fuertes, pero tampoco minimalistas.

Se afirma entonces que una agenda de regionalismo abierto, con una institucionalidad flexible, es la única vía razonable. Aunque no está claro el alcance de lo que se distingue como “flexible” entre una alta o baja institucional, resulta muy cuestionable la estructura del análisis que pretende visualizar únicamente tres opciones y posturas de agenda e institucionalidad respectivamente, para luego calificar dos de cada rubro de extremos no adecuados o insuficientes, dedicando el doble o triple de espacio para hablar a favor de sus dos posiciones electas (BID/CEPAL, 1997, pp.172-176).

Más que un análisis, esta sección tan relevante, para lo que es la propuesta de reforma, es un manifiesto de valores institucionales ético-ideológicos, que trata de conciliar la existencia del SICA con los objetivos del regionalismo abierto. La matriz económica es el motor de la integración, mientras que otros temas quedan marginados o condicionados, tanto en el discurso como en la práctica a las prioridades y ejecución de una integración económica.

En síntesis, la reforma plateada por los lineamientos y aprobada en el Protocolo de Panamá II, estaba más cerca a los Programas de Ajuste Estructural (PAE), por su orientación exógena y monetaria (Sanahuja, 2009), que a una reorganización estructural y funcional, ya que en el fondo buscó racionalizar el SICA, para que:

...los gobiernos pudiesen, de una manera más efectiva, hacer frente a los compromisos financieros que implicase el funcionamiento del sistema institucional, aspecto importante para el logro del éxito en su gestión y para alcanzar avances cualitativos y sustantivos en la integración regional.

(Vázquez, 2012, p.183).

Como es ampliamente conocido, esta reforma fracasó en su aplicación estructural, de lo que se manejan varias hipótesis (Solís, 2004, pp.6-30; Sanahuja, 1997, pp.43-55):

La tragedia ocasionada por el huracán Mitch (1998) en Honduras y Nicaragua fragmentó la búsqueda cooperación.

La oposición de varios gobiernos a una integración rápida y el predominio de las agendas nacionales sobre la regional.

La velocidad de la integración definida por el miembro más lento.

Un proyecto de integración de mala calidad, en el que los miembros no han dotado de verdadera fortaleza a las instituciones de la integración, al no estar dispuestos a ceder soberanía a las instancias supranacionales.

Sin embargo, fue exitoso en la institucionalización discursiva del regionalismo abierto y sus ideales, incorporados al léxico cotidiano de la integración centroamericana.

Integración centroamericana entre geopolíticas

Las comisiones encargas para llevar a cabo la reforma planteada en 1997, quedaron en el olvido, y no fue hasta el cambio de milenio que la integración recibió un nuevo impulso. Cuando, por interés de algunos gobiernos centroamericanos, se planteó un TLC regional con Estados Unidos, en el marco de la III Cumbre de las Américas, celebrada del 20 al 22 de abril de 2001, en Québec. Esto, cuando se cerraron opciones como: acelerar el proceso del ALCA, la ampliación de los beneficios de la Iniciativa de la Cuenca de Caribe (ICC), la adhesión al NAFTA o TLC bilaterales. Se consideró el hecho de que Robert Zoellick, jefe de negociaciones estadounidenses de la administración Bush, favorecía en primer lugar negociaciones regionales. Esto significó la coordinación de una estrategia regional centroamericana de negociación, que favoreció la agenda panamericana e internacional estadounidense.

Como se ilustra con la capacidad de negoción y acuerdo posterior al ataque al World Trade Center y al Pentágono (11 de setiembre de 2001), cuando por medio del SICA y la Comisión de Seguridad de Centroamérica (reunida en Honduras), los presidentes firmaron un “Plan Centroamericano de Cooperación Integral para Prevenir y Contrarrestar el Terrorismo y Actividades Conexas”, con el objetivo dar una imagen positiva a la superpotencia, creando una coordinación logística de los policías y fuerzas armadas de la región; esto fue ejecutado en un mes y con presentación de los resultados a la OEA y al Consejo de Seguridad de la ONU (AP, 2001).

Lo más llamativo es que el Plan fue firmado en 2001, meses antes de que Bush presentara su Estrategia de Guerra contra el Terrorismo a inicios del 2002; esto otorgó un apoyo a ciegas hacia Estados Unidos, ya que al definir sus acciones posteriormente, no se pudo valorar los compromisos y consecuencias adquiridas por la región, como parte de la colación internacional que inició una guerra aún inconclusa (cf. Muñoz, 2001, p.130).

Esto reactivó la institucionalidad regional y mermó el tono de los irresueltos problemas fronterizos, con el objetivo de negociar el DR-CAFTA en el marco de la CONCAUSA. Por lo cual, se plantean nuevamente reformas al SICA, ahora desde posiciones nacionales, como las de las administraciones Portillo (de Guatemala) y Rodríguez Echeverría (de Costa Rica), motivados por el sentimiento que Said Musa, entonces Primer Ministro de Belice, resume: “Debemos dejar de lado los problemas fronterizos y reactivar el proceso de integración... se trata del comercio, la inversión y el progreso.” (EFE, 2001).

Para la integración, estas propuestas de reforma serían nuevamente un fracaso, entre otras cosas, por la resistencia de instituciones como el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) y la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ). Asimismo, pese a la adhesión de República Dominicana, Belice no entraría en el acuerdo, por su pertenencia a la Comunidad del Caribe (CARICOM), y Panamá se abstuvo, para luego negociar un TLC bilateral. Asimismo, el SICA quedó al margen de las negociaciones, por lo que cada gobierno definió su equipo negociador. Afirman Pellandra y Fuentes:

La negociación del DR-CAFTA entre los cinco países del MCCA, la República Dominicana, y los Estados Unidos, que inició en 2003 y culminó en enero de 2004, es uno de los acontecimientos económicos de mayor importancia en la subregión. Este TLC no sólo contiene compromisos en materia de acceso a mercados, sino que también abarca deberes no contemplados en los acuerdos multilaterales de la OMC con la misma profundidad que en el TLC, incluyendo normas sobre inversiones, aspectos laborales y ambientales, la protección a la propiedad intelectual, el comercio electrónico, las compras del sector público, los servicios financieros (seguros) y de telecomunicaciones. En este sentido, al tener un conjunto de obligaciones idénticas para todos los países socios en temas para los cuales no necesariamente existían regulaciones en el MCCA [Mercado Común Centroamericano], el DR-CAFTA facilitó un acercamiento y homologación de normas entre los países de Centroamérica en estos temas.

(Pellandra, Fuentes, 2011, p. 11)

Es decir, su firma y ratificación significó la modificación de la estructura jurídica de los países, trascendiendo incluso lo realizado hasta el momento en el marco del SICA, convirtiéndose en una integración paralela a la planteada desde Centroamérica.

Simultáneamente, el Diálogo de San José entre Centroamérica y la Unión Europea fue renovado mediante Acuerdo Marco de Cooperación de 1993 (entró en vigor en 1999) y el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación de 2003. Tales diálogos sentaron las bases para la negociación del ADA-UE-CA y la incorporación de la región en las Estrategias Regionales europeas, que para su versión del 2007-2013, afirma sobre el SICA:

La lentitud con la que se está llevando a cabo esta reforma [haciendo referencia a la adopción de la Declaración Presidencial Panamá II de 1997] funciona como un freno para la implementación de las iniciativas regionales y el cumplimiento de los objetivos de integración regional acordados en los más altos niveles.

(Comisión Europea, 2007, pp.10-11)

En la Cumbre Unión Europea-América Latina de Guadalajara en 2004, se elaborará una estrategia regional:

...un Acuerdo de Asociación UE-AC, que incluye un Area (sic) de Libre Comercio (...) En este sentido, la Estrategia Regional 2007-2013 para América Central se centrará en un objetivo principal: apoyar el proceso de integración política, económica y social en el contexto de la preparación del futuro Acuerdo de Asociación entre la UE y América Central.

(Comisión Europea, 2007, p.21)

Para su ejecución no solo se pide la llamada “Paridad NAFTA”, sino que se proponen tres medidas: el fortalecimiento del SICA, la consolidación del proceso económico de integración regional (por medio de la unión aduanera) y reforzar la buena gestión de los gobiernos y la seguridad regional. Es decir, para la UE, un requisito para el ADA-UE-CA es el avance significativodel proceso de reforma institucional. Esto para que la región fuera atractiva económicamente como mercado ampliado (Pérez, 2006, pp. 36-43).

Pese a los retrasos como la crisis económica de 2007, el golpe de Estado en Honduras (que conllevó su exclusión temporal del SICA) y la retirada momentánea de Nicaragua de las mesas de negociación, estas concluyeron en marzo de 2011, lo que hizo retomar la reforma del SICA, dentro del esquema de regionalismo abierto del BID/CEPAL de 1997 (Aguilera, 2011, p.4).

El proceso incluyó la creación de una Comisión Ad Hoc para la elaboración de una Propuesta de Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Centroamericana (Declaración Conjunta, Guatemala, 2004, 1). No obstante, en 2006, la Comisión Ad Hoc informó que el PARLACEN y la CCJ se negaron nuevamente a participar de las reformas, mientras que las que sí se implementaron, fueron para armonizar instrumentos jurídicos del SICA (2006, pp.1-6).

Finalmente, en 2010 se produce el relanzamiento oficial del SICA, en donde se definieron los nuevos cinco pilares de la integración: seguridad democrática, prevención y mitigación de los desastres naturales y de los efectos del cambio climático, integración social, integración económica y fortalecimiento de institucionalidad.

Como se analizó en otro espacio (cf. Monge, 2015), existe un viraje de la “reforma” al “fortalecimiento”, y pese a la buena voluntad y los modestos avances en este sentido, seis años después del relanzamiento, el tema institucional sigue siendo marginal y con poca claridad, contradicción y atascado en instituciones supranacionales, con una orientación hacia el regionalismo abierto, pero ahora en un contexto global más multipolar, debido a las nuevas estrategias de potencias regionales (México, Colombia, Venezuela o Brasil) y la presencia de superpotencias no tradicionales en la región (China y Rusia); esto se deberá estudiar en otro espacio.

Conclusiones

Como se mostró, ni las propuestas de reforma ni la negociación del DR-CAFTA y el ADA-CA-UE significaron una verdadera reforma a la institucionalidad del SICA. Por lo tanto, el dinamismo y coordinación regional, en ambos procesos de negociación, parecen confirmar que la integración centroamericana, con el SICA o sin este, se ha cargado de factores externos, favorecidos por la visión ístmica de la región, que hace del tema un factor geoestratégico para que las superpotencias reproduzcan la matriz moderno-colonial del sistema internacional.

La integración centroamericana es vista entonces como parte de un “regionalismo disperso” (Sanahuja, 2010, p.94), no obstante, ante la necesidad de los estados centroamericanos de cooperar e integrarse, convierten al SICA en una (mala) plataforma de negociaciones, que no cumple los objetivos para los que fue creada, ni logra ser reformada para ser siquiera funcional al propio regionalismo abierto.

Proyectos que se convierten en integraciones paralelas (de carácter bilateral, plurilateral y multilateral, principalmente en términos norte-sur), pero que luego la desechan, por el estancamiento estructural, mientras que los impulsos como la reforma planteada por el BID/CEPAL, el DR-CAFTA y el ACA-UE-CA se concentran en temas de integración en el ámbito comercial.

La integración, afirma García Lorenzo:

…es un resultado fruto de un proceso de construcción de un espacio económico, político y social, generadora de identidad, sentido de pertenencia y compromiso. Cualquier esquema de inserción internacional no es más que la expresión de su modelo y sistema económico nacional en otra dimensión espacial.

(García, 2012, p.246)

No obstante, esto no quiere decir que la integración centroamericana sea un fracaso por tener ni un compromiso íntegro de los países, ni sentido de pertenencia e identidad regional, sino que evidencia la inoperancia del SICA y su esquema de organizaciones supranacionales frente a los esquemas de tratados más flexibles.

Por otro lado, también significa un desafío en el sentido de generar una institucionalidad de integración funcional a la realidad centroamericana, que resuelva el laberinto estructural actual y no riña con los compromisos internacionales, lo cual, en otras palabras, busca rescatar nuestro carácter de puente e incluirlo en un modelo de desarrollo conjunto, y dejar de priorizar únicamente la visión ístmica que los gobiernos de élites económicas de la región promueven con sus acciones, y que finalmente construye su propio “canal”, como reflexionaba Dalton. Mientras la región continúa desangrándose en conflictos y exclusión social, que arrastra desde su independencia. Esto no solo separa Centroamérica, por medio de las fronteras estatales, sino que la divide en cada vez más desiguales clases económicas y sectores sociales, donde siguiendo con el patrón global, los ricos se enriquecen y los pobres se empobrecen cada vez más.

Finalmente, desde la academia se deben profundizar estudios sobre la integración que vea en esta: una historia común y propia de Centroamérica, y más allá, la cual inicia con el viejo unionismo federal y culmina con múltiples integraciones contradictoras, paralelas y subordinadas, desde diferentes tipos de regionalismos y diseños globales. El trabajo está en la búsqueda de soluciones para el futuro, el fortalecimiento de una identidad regional y aportar nuevas estrategias de integración adecuadas a nuestra realidad.

29 Una versión preliminar de este escrito se desarrolló como trabajo final para el Diplomado de Integración Regional de CLACSO, 2014.

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III parte:

fronteras y nuevos regionalismos

La vigencia del regionalismo para la agenda de desarrollo en América Central

Pedro Caldentey

Francisco Santos

Introducción

América Latina es, junto a la Unión Europea, la región del mundo que concede mayor protagonismo a la integración y al regionalismo en el debate sobre el desarrollo; estos términos poseen significados múltiples. La integración remite, en Latinoamérica, a aspiraciones históricas de emancipación y de autonomía como vía a un futuro de mayor desarrollo económico. Desde la segunda mitad del siglo XX, la idea de integración ha sido retomada de forma recurrente en toda América Latina, manteniendo similares objetivos de autonomía y desarrollo, pero sustentada ahora sobre la base de instrumentos económicos, comerciales y de cooperación política.

Una aproximación frecuente al debate es la metáfora de las olas de integración:

La primer ola de integración latinoamericana se fundó sobre la idea del deterioro de las relaciones de intercambio de las economías latinoamericanas (tesis Prebisch-Singer), y el consiguiente programa estructuralista de “Industrialización por Sustitución de Importaciones” (ISI), claramente influido por la teoría de la dependencia y su dualidad centro-periferia.

La segunda ola es la dominada por el consenso de Washington y la idea del regionalismo abierto, que planteaba los acuerdos regionalistas como un instrumento para promover la incorporación a unos mercados mundiales, cada vez más globalizados y en el marco de la propuesta del neoliberalismo dominante.

El agotamiento de esta estrategia, a principios del siglo XXI, facilitó la aparición de una tercera ola integracionista con propuestas alternativas, que redujeron el protagonismo de lo económico, para apostar por la cooperación y el pragmatismo político.

Podemos afirmar que la idea de integración regional se encuentra vinculada a la historia del desarrollo de América Latina, desde su independencia. Partiendo de esta premisa de la historia económica de la región, este trabajo tiene como objetivo analizar el marco conceptual de la integración regional, en el contexto latinoamericano y en el marco del debate sobre el desarrollo en América Latina, especialmente en Centroamérica. Se trata de una tarea compleja que abordaremos desde el enfoque metodológico de la economía política internacional (Frieden, Martin, 2003).

La definición de los conceptos de regionalismo e integración regional es un asunto controvertido desde un punto de vista epistemológico. Su compleja caracterización implica interacciones de diferentes fenómenos económicos y políticos, así como la intervención de disciplinas de pensamiento distintas que suelen abordar el problema, sin interrelación entre ellas. Tres de las disciplinas más frecuentes son:

la económica, que estudia el fenómeno de la integración desde la teoría del comercio internacional;

la escuela de los enfoques teóricos de la integración, ligada a los estudios de la integración europea, que viene formulando hace décadas un conjunto de hipótesis sobre el fenómeno de la integración europea desde varias disciplinas, entre las que predominan la jurídica y política; y,

la escuela del Nuevo Regionalismo, que tiene un enfoque más holístico y vinculado a la economía política internacional, a la historia económica y al estudio de los bloques y sistemas regionales y mundiales (Malamud, 2011).

Las dificultades para gestionar los beneficios de la globalización, los cambios en la geopolítica internacional o las discusiones en torno al multilateralismo: han vuelto a situar al regionalismo en el ojo del huracán. En los últimos años, el uso de los términos “integración” o “regionalismo”, de manera indiscriminada, ha elevado el nivel de confusión en su aplicación.

La formulación de los conceptos de integración y regionalismo se produce tras la segunda guerra mundial, en la década del cincuenta del s. XX (Viner, 1950; Deutsch, 1957; Balassa, 1964; Nye, 1965, Haas, 1971), en el ámbito de la economía (a través de las teorías del comercio internacional) y de la política (en la naciente disciplina de las relaciones internacionales); aquellos conceptos están vinculados a los debates sobre la modernización de las teorías del desarrollo económico y comercio internacional.

En el último cuarto del siglo XX se registra un nuevo proceso de regionalización, como respuesta al impacto de la globalización, que ha dado lugar a la renovación del término regionalismo, entonces denominado “nuevo regionalismo” o “regionalismo abierto”. Posteriormente, en el siglo XXI aparecen otras nuevas variaciones, como las de “regionalismo postliberal”, “regionalismo post hegemónico” o “regionalismo estratégico”. Esta adjetivación, sufrida por el término regionalismo, ligado a los nuevos enfoques de EPI, ha terminado por influir en la utilización del término “integración regional”, habitualmente vinculado a la teoría clásica del comercio internacional. El resultado ha sido la utilización indistinta de uno u otro término, haciendo difícil precisar los límites de sus respectivos significados.

En Centroamérica coinciden dos debates simultáneamente. Por una parte, el agotamiento de los consensos regionales sobre desarrollo que fundamentaron los acuerdos de Paz y el proceso de Esquipulas. Por otro, el debate sobre el regionalismo centroamericano y la eficacia del SICA y sus políticas regionales.

Marco conceptual del regionalismo, la integración y la cooperación

La complejidad del debate conceptual y la confusión de conceptos, promovida por el regionalismo abierto durante las décadas de predominancia del neoliberalismo, hace necesario explicitar las definiciones y diferencias entre los conceptos de integración, regionalismo y cooperación.

El concepto de integración ha tenido un tratamiento tradicionalmente ortodoxo, especialmente cuando se ha tratado de analizar el caso europeo. Para analizarlo, se han formulado distintas disciplinas, partiendo habitualmente del concepto de integración económica como catalizador inicial. Esta tendencia ha cambiado con las propuestas del nuevo regionalismo.

El concepto clásico de integración procede de la teoría clásica del comercio internacional. Concretamente se localiza en la teoría de la integración económica, que estudia los efectos producidos por la unificación de los mercados de una serie de países de región determinada, mediante un proceso gradual que va desde la creación del área de cooperación y coordinación de políticas económicas hasta la creación de la unión económica, pasando por: la creación del área de libre comercio, unión aduanera y mercado común. Se trata, por tanto, de una metodología basada en el incremento gradual de la interdependencia económica entre los socios. A este marco pertenece la teoría de las uniones aduaneras, formulada por Jacob Viner (1950). También, desde este enfoque, Balassa define integración económica como:

…un proceso y como una situación de las actividades económicas. Considerada como un proceso, se encuentra acompañada de medidas dirigidas a abolir la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a diferentes naciones; vista como una situación de los negocios, la integración viene a caracterizarse por la ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales.

(Balasa, 1980, p.1)

En ambos casos, los autores señalan el carácter procesual y la necesidad de incorporar normas comunes que ayuden a gestionar y organizar la interdependencia. Aparecen también dos dimensiones ineludibles en todo proceso integracionista, que denotan la relación entre lo económico y lo político: el convencimiento de la obtención de beneficio económico neto en cada estado miembro y el liderazgo de los estados. Estos dos elementos ayudan a configurar los rasgos de la integración como un proceso de carácter económico y comercial, cuya construcción se desarrolla de arriba a abajo (“top down”).

Ya en el campo de la política y las relaciones internacionales, Ernest Haas definió, en 1971, el término “integración” como un proceso mediante el cual: “los Estados nacionales se mezclan, confunden y fusionan voluntariamente con sus vecinos de modo tal que pierden ciertos atributos fácticos de la soberanía, a la vez que adquieren nuevas técnicas para resolver conjuntamente sus conflictos” (Haas, 1971). Junto al énfasis en el protagonismo de los estados, aparece ahora el concepto de cesión de soberanía nacional, para ganar soberanía regional.

Más recientemente, con la ventaja de contar con una observación de la evolución del fenómeno durante varias décadas, Philippe Schmitter y Andrés Malamud precisaron la definición clásica con un fundamento institucional, señalando que esta fusión se produce:

…creando instituciones comunes permanentes, capaces de tomar decisiones vinculantes para todos los miembros, sin dejar de señalar que otros elementos –el mayor flujo comercial, el fomento del contacto entre las elites, la facilitación de los encuentros o comunicaciones de las personas a través de las fronteras nacionales, la invención de símbolos que representan una identidad común –pueden tornar más probable la integración.

(Schmitter, Malamud, 2006)

Las instituciones tienen un papel fundamental en el proceso, ya que no solo son las encargadas de hacer cumplir los acuerdos y administrar el proceso, sino que son, a su vez, protagonistas y escenarios de la acción colectiva de los actores involucrados. Walter Mattli (1999), ya desde un enfoque claro de economía política, define integración como: “la unión voluntaria en el dominio económico de dos o más estados que antes eran independientes en la medida en que la autoridad sobre las áreas clave de la regulación y la política interna se desplazan a nivel supranacional”.

Por otra parte, la definición de regionalismo no está exenta de debate, partiendo de que no existe una definición comúnmente aceptada de lo que es una región (Sbraglia, 2008). Regionalismo alude a la creación de un área de ámbito regional, más o menos homogénea y profunda de asociación, cooperación e interdependencia entre países, donde el objetivo último es lograr mayores niveles de autonomía y desarrollo. Regionalismo se refiere a: “una tendencia y un compromiso político para organizar el mundo en términos de regiones ... a un proyecto regional específico cuyo compromiso puede recaer sobre los Estados” (Hettne, 2006). La integración y la cooperación son los dos instrumentos a través de los cuales se manifiesta el regionalismo, que está vinculado a la disciplina de la EPI, y suele tener un significado más holístico y aglutinador, lo cual explica que sea utilizado con cierta libertad.

En definitiva, hablamos de un concepto que, mediado por la acción colectiva, incluiría procesos y estructuras de regionalización o construcción regional que tienden a generar vínculos más estrechos de dependencia entre los estados y las sociedades que se encuentran geográficamente próximas en las esferas de la economía, de la política, de la seguridad y de lo socio-cultural (Hettne, Söderbaum, ١٩٩٨ y ٢٠٠٠; Borzel, ٢٠١٢). Como señalan Mansfield y Milner (١٩٩٩), el regionalismo es “un concepto elusivo”, refiriéndose a sus propias resistencias a ser conceptualizado, debido a la multitud de factores y términos implícitos, como pueden ser los de región, regionalización, interregionalismo, intrarregionalismo, etcétera.

Finalmente, el término cooperación ha sido el último en involucrarse en este debate, como producto de la formulación y accionamiento de los proyectos regionales surgidos ya en el s. XXI, tras la estela de lo que se ha venido a denominar como “regionalismo postliberal” (Da Motta, Ríos, 2007; Sanahuja, 2010), “regionalismo posthegemónico” (Riggirozzi, 2010) o “tercera ola integracionista” (Dabène, 2009). Sin embargo, en realidad se trata de un concepto que aparece en la década de los sesenta del pasado siglo en el seno de la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo). Concretamente, es un producto de la Conferencia de Bandung (1955), en un intento de definir un instrumento que promoviera estrategias alternativas de desarrollo para los países recientemente independizados, sin la necesidad de alinearse con las antiguas metrópolis o con los dos polos hegemónicos del momento, los EE.UU. y la U.R.S.S.

Su complejidad conceptual es menor, estando referida por lo general a los esfuerzos conjuntos que llevan a cabo los estados para resolver problemas específicos. Ernst B. Haas (1958) la definió como un término vago que abarca cualquier actividad interestatal, con una participación parcial, con objeto de satisfacer una serie de necesidades puntuales. Andrew Axline, enfatizando la diferencia entre integración y cooperación, señala que (a diferencia de la integración) la cooperación regional solo puede entenderse desde la perspectiva de los intereses nacionales de los estados miembros, implicando una acomodación de estos intereses para todos los socios. Esto difiere del significado de la integración regional que, por el contrario, es un proceso que implica normalmente algún tipo de modificación de los términos de soberanía (Axline, 1994).

No obstante, más allá del debate sobre los conceptos y los alcances y límites de la integración, el regionalismo y la cooperación, nos interesa destacar su interés como marco instrumental para el diseño y ejecución de políticas públicas de desarrollo.

Para ello, es preciso analizar la evolución del regionalismo abierto a partir de los años ochenta, tras el agotamiento de los paradigmas que habían fundamentado los procesos de integración, nacidos en los años cincuenta.

Balance de la aplicación del regionalismo abierto en América Latina

La integración regional no fue un tema central de debate para las propuestas neoliberales que definieron las políticas de estabilidad macroeconómica, desarrollo e inserción internacional de América Latina en las décadas de los ochenta y noventa. El énfasis se situó en el libre comercio, enmarcado en el uso ambiguo del término anglosajón del regionalismo. Este concepto trajo consigo cierta ambigüedad, ya que incluía, junto con el mismo término, a procesos tan distintos como la Comunidad Andina o el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Centroamérica y la República Dominicana (DR-CAFTA).

Instituciones como el Banco Mundial (Schiff, Winters, 2004) optan por esa percepción anglosajona del regionalismo que aparece asociada, en esta época, al consenso de Washington. El uso del concepto “integración” se usa indistintamente al de regionalismo en América Latina, para referirse tanto a los acuerdos regionales de libre comercio como a los denominados acuerdos de “integración profunda”, en alusión a la UE (Unión Europea).

Las estrategias que guiaron las propuestas de desarrollo e inserción de América Latina, inspiradas en el consenso de Washington, sostenían que los países más avanzados podían apoyar, a través de los acuerdos, el desarrollo de los países menos avanzados, al facilitarles oportunidades de mercado. Se entendía que el bienestar y el desarrollo de las naciones aumentarían al liberalizar las relaciones comerciales. Así mismo, se entendía que la liberalización a nivel bilateral tendría un efecto dominó y que ayudaría a conseguir una mayor liberalización en el marco multilateral. Las propuestas desconfiaban por su ineficiencia y falta de resultados de los acuerdos de integración que venían funcionando en la región y de los que trataban de diferenciarse.

Este planteamiento teórico tuvo un efecto negativo en los procesos de integración regional de América Latina y el Caribe que, por otra parte, habían entrado desde principios de los ochenta en dinámicas de estancamiento. Los argumentos contra las uniones aduaneras sugerían que esta forma de preferencias comerciales era fuente de ineficiencias y que suponían un obstáculo en el avance del libre comercio a nivel multilateral. La imposición de estos argumentos detuvo los progresos en la profundización de los esquemas de integración existentes en la región y que proponían avanzar en la búsqueda de aranceles comunes y uniones aduaneras.

En esa dialéctica entre lo viejo y lo nuevo, la CEPAL planteó, en 1994, su propuesta de “regionalismo abierto” para América Latina, en la cual intentaba promover la supervivencia de los acuerdos existentes, aceptando las tesis neoliberales sobre la importancia decisiva de la estabilidad macroeconómica y la liberalización del comercio. Sin embargo, consideraba la inserción de la región en la economía mundial y los procesos de integración económica, como políticas complementarias para la meta del objetivo de la transformación productiva de la región, que se articulaba alrededor de una propuesta integrada de desarrollo económico. Para garantizar su eficacia, la CEPAL advertía que no bastaba con corregir los desequilibrios macroeconómicos y que, para aumentar la competitividad, era necesario reforzar también la base empresarial, la infraestructura tecnológica, la articulación productiva y la inversión en recursos humanos.

La diferencia del regionalismo abierto de la CEPAL, respecto de la apertura y de la promoción no discriminatoria de las exportaciones, es que comprende un fundamento preferencial, reflejado en los acuerdos de integración, y reforzado por la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países de la región. Un objetivo complementario de la propuesta de regionalismo abierto fue hacer de la integración: un cimiento que favoreciera una economía internacional más abierta y transparente. Esto significó que los acuerdos de integración deberían tender a eliminar las barreras aplicables a la mayor parte del comercio de bienes y servicios entre los signatarios en el marco de sus políticas de liberalización comercial frente a terceros, al tiempo que se favorecía la adhesión, de nuevos miembros, a los acuerdos.

Tras varias décadas aplicando políticas para el desarrollo y la inserción en la economía de América Latina, parece particularmente necesario repensar algunos de los beneficios clásicos que se atribuyen a la liberación comercial, que ha sido el eje de la propuesta del desarrollo económico de la región (Caldentey, 2014, p. 19):

En primer lugar, se debe reflexionar si los beneficios en términos de bienestar y desarrollo que se atribuían a mayores flujos comerciales son tales. Trabajos recientes señalan que no hay datos contundentes ni pruebas concluyentes sobre los efectos netamente positivos en el desarrollo, equidad y bienestar de los países en desarrollo, a partir de la liberalización multilateral o de los acuerdos de libre comercio. Del mismo modo, no se puede pasar por alto el hecho de que los incrementos de la renta no afectan por igual a la población y que un aumento de la renta media puede no significar un aumento del bienestar total. Actualmente, países que han sido destacados ejemplos por su internacionalización como Chile, Costa Rica y Panamá registran significativos niveles de desigualdad, que viene dada por los desequilibrios entre la productividad del sector vinculado al comercio internacional y el sector productivo interno.

En cuanto al regionalismo abierto, se mostró cómo, en las últimas décadas, ha sido un factor determinante en la apertura comercial experimentada por la economía global, tanto multilateralmente como por bloques regionales, y ha promovido una mayor eficiencia y el incremento de intercambios comerciales. Sin embargo, su impacto en el bienestar global, particularmente de los países en desarrollo, no ha sido tan eficiente como prometía.

Así mismo, se dio por supuesto que cualquier iniciativa en el marco del regionalismo contribuía a la multilateralización del libre comercio, lo que favoreció que las uniones aduaneras sobrevivieran a un entorno que, desde organismos multilaterales y gobiernos (o desde la academia), se desconfiara drásticamente de su eficiencia y resultados.

Pero tras 30 años de vigencia del paradigma económico ortodoxo, este da muestras de agotamiento como parte de la crisis actual y se manifiesta en las dudas generadas sobre el escenario multilateral y las propuestas de liberalización. La crisis de estos últimos años remite a patrones de comportamiento antiguos, que han dado pie al concepto de “neoproteccionismo”. Este marco analítico es relevante actualmente, cuando el escenario del comercio internacional está condicionado por:

el debate sobre los efectos y límites de la globalización;

la crisis del libre comercio multilateral ante las dificultades de lograr acuerdos sustanciales en el marco multilateral de la Ronda de Doha;

la profusión de soluciones regionalistas al atasco multilateral, esta vez especialmente entre países desarrollados, como en el caso del TTIP (Acuerdo Estratégico Trans-Pacífico de Asociación Económica) y el TPP (Tratado Trans-Atlántico de Comercio e Inversiones);

la ausencia de evidencias indiscutibles que demuestren la mayor eficiencia y eficacia de los acuerdos de libre comercio sobre iniciativas de integración económica;

el agotamiento de las oportunidades, asociado al comercio norte-sur, objeto principal de atención del regionalismo abierto, y por el crecimiento del comercio sur-sur: más proclive a acuerdos regionales de integración económica, con uniones aduaneras y políticas de desarrollo económico;

y la recuperación del interés en los procesos de desarrollo, las oportunidades asociadas al comercio y a los mercados intrarregionales y a los acuerdos regionales que los promueven.

El enfoque dominante ha sostenido, durante las tres últimas décadas, que de cara a un deseable libre comercio multilateral, los acuerdos regionales o mecanismos de integración eran negativos. Muy relacionada con esta reflexión (y este es un componente clásico del debate sobre el desarrollo) se encuentra la discusión acerca de si el crecimiento económico depende ante todo del mercado exterior o, más bien, del desarrollo de un mercado interno. La demanda de productos en los países en desarrollo solo se puede incrementar, a partir del comercio internacional si hay un significativo grupo de la población que puede acceder a los beneficios de este comercio, y constituirse, al mismo tiempo, en demanda interna.

Cabe contemplar otras evidencias que refuerzan el interés de la integración como sub óptimo. El análisis de la evolución en los últimos años, con respecto a los procesos de integración económica, basados en uniones aduaneras (Wonnacott, Wonnacott, 2011; Lipsey, Smith, 2011), anima a cuestionar las sospechas sobre su ineficacia, a matizar la relevancia de los riesgos de desviación de comercio y a profundizar el análisis específico de las transformaciones generadas por el comercio intrarregional y otros efectos de las uniones aduaneras.

La percepción de que las uniones aduaneras son ineficaces, podría poner de nuevo a la integración en un segundo plano de las prioridades políticas, incluso cuando su formulación actual no cuestiona la firma de acuerdos de libre comercio, simultáneos a los acuerdos regionales, y acepta la importancia comercial de terceros países.

La segunda ola integracionista, cuyos cimientos estaban construidos sobre el ajuste estructural y la liberalización comercial, terminó por agotarse a comienzos del siglo XXI. En reacción, las democracias latinoamericanas renovaron sus gobiernos con propuestas alternativas al neoliberalismo, de los cuales surgirá una tercera ola integracionista. En el entorno es importante también incorporar al debate, el efecto del enfoque de desarrollo humano, surgido en la década del noventa, auspiciado por el PNUD. Desde este enfoque, aparece una visión multidimensional del desarrollo que coloca a la integración como un entorno muy adecuado para la generación de bienes públicos regionales, especialmente en modalidades de asociación entre países en vías de desarrollo, lo que se ha denominado integración sur-sur.

El cambio de paradigmas sobre la integración regional en América Latina: el regionalismo postliberal y la tercera ola de la integración regional

La integración latinoamericana ha estado marcada en los últimos años por la profusión de acuerdos de naturaleza diversa: comerciales, cooperación e integración (Santos, 2013). A los acuerdos clásicos se suman UNASUR y ALBA, que se añaden a los acuerdos norte-sur (TLCAN, DR-CAFTA, Acuerdo de Asociación CA-UE) y al amplio catálogo de acuerdos comerciales bilaterales e interregionales. La aparición de los nuevos acuerdos y el agotamiento del regionalismo abierto han provocado la revisión del paradigma de la integración en América Latina, sustituyendo inicialmente el del regionalismo abierto por el del regionalismo posthegemónico o postliberal.

Algunos de los factores del entorno global han contribuido a la heterogeneidad en la región y a los cambios en los paradigmas regionalistas. En el ámbito económico, la crisis sufrida por un buen número de países latinoamericanos, a finales de los noventa, cuestionó las bondades de las políticas de liberalización y de apertura. Los modestos resultados obtenidos en términos de desarrollo e inserción global por el regionalismo abierto contribuyeron al escepticismo sobre los elementos más ortodoxos de dicha propuesta.

Por otro lado, la aparición de nuevos países emergentes y su protagonismo dentro del sistema económico internacional elevaron el precio de las materias primas, a través de un aumento en su demanda. Las grandes economías latinoamericanas se hicieron más autónomas, especialmente las sudamericanas, registrando, de forma sostenida, índices de crecimiento elevados y consolidando a Brasil como potencia emergente.

La progresiva consolidación de esta última tendencia constató el distanciamiento entre los dos grandes ejes económicos y comerciales existentes en la región, de claras connotaciones geográficas, el conformado por los países suramericanos, y otro por los países del Caribe, México y Centroamérica. En lo político, se produjo una alternancia en el signo ideológico de los liderazgos que alcanzaron los gobiernos. El predominio de la izquierda, en la década de 2000, elevó de nuevo la agenda del desarrollo sostenible, y así se rescataron elementos de las antiguas posiciones estructuralistas y dependentistas; amplió su espectro de intervención, como muestra del mayor pluralismo que la caracteriza, así como el intento de equilibrar la tensión entre las posiciones reformadoras y la izquierda populista. Esta izquierda se ha comportado con mayor pragmatismo al abrazar la democracia pluralista, se distancia de la globalización como producto de la ortodoxia económica, centrada en el equilibrio macroeconómico, con ajustes prolongados, reducción del estado y apertura económica, pero reconoce su irreversibilidad y define instrumentos para participar en ella, de manera provechosa.

La actual apuesta por la integración regional responde a tres líneas de acción del programa tradicional de la izquierda latinoamericana: la tradición unitarista anti-imperialista, que aspira a alcanzar la plena autonomía de la región en el sistema de relaciones internacionales; la política, que propone a la región afrontar el diseño y la construcción de sus propias políticas de desarrollo al margen de imposiciones externas; y la económica, con la integración como instrumento de inserción a la economía global, la cual ofrece capacidad de transformación y proporciona autonomía a las relaciones comerciales de la región.

La propuesta del regionalismo postliberal nace del ámbito específico del regionalismo latinoamericano y está localizada en procesos aún no plenamente consolidados, por lo que parece preciso mantener un principio de cautela para analizar su evolución en el marco del solapamiento de las iniciativas del regionalismo en América Latina. Sin embargo, su desarrollo está particularmente ligado a dos de ellas: la Comunidad Suramericana de Naciones (2004) y su transformación en la UNASUR en Brasilia (2008); y al proyecto de ALBA-TCP, puesto en marcha en el año 2004 por Cuba y Venezuela. La idea del regionalismo postliberal (Motta, Ríos, ٢٠٠٧; Sanahuja, en su última revisión de ٢٠١٢; y Santos, ٢٠١٣) nace tras dar por cerrada la propuesta del ALCA, en el año ٢٠٠٥, y en torno a las fechas de la creación de la UNASUR.

Las principales características del regionalismo postliberal han sido la primacía de la agenda política y de desarrollo, en sustitución de la agenda comercial dominante en el período anterior y de la agenda neoliberal; el liderazgo del Estado en el proceso, como garante de la agenda desarrollista, en contraposición a la reducción del protagonismo del mercado; y el pragmatismo y flexibilidad en el desarrollo de los acuerdos, porque manteniendo las dinámicas de geometrías variables y múltiple pertenencia, se sigue apostando por el predominio del inter gubernamentalismo en un marco institucional menos exigente, que apuesta por el mantenimiento de instituciones comunes, pero se centra en la coordinación de políticas.

Por otra parte, en el regionalismo postliberal: la cooperación en políticas sectoriales se ha convertido en eje del proceso, usando la integración como un ámbito propicio para el enfoque regional y cooperativo de las políticas; la aceptación de la necesidad de “ciudadanizar” el proceso, permitiendo su legitimación por la vía de la participación. Además, la renuncia a algunos de los principios o instrumentos tradicionales de la integración (como a las aspiraciones supranacionales, o a la creación de uniones aduaneras (ahora en suspenso hasta saber con precisión la complementariedad de UNASUR o ALBA con la CAN o MERCOSUR). Y conviene destacar, finalmente, el fuerte carácter endógeno de la propuesta, nacida de la renovación de las aspiraciones de autonomía y de la reivindicación en la construcción de un modelo de desarrollo propio que se alejara de otras propuestas procedentes del exterior, al igual que ya ocurriera en la década del cincuenta y sesenta del siglo XX.

Las propuestas del regionalismo posliberal introducen novedades sustanciales con respecto al regionalismo abierto, pero mantienen las tensiones que son propias del regionalismo y la integración entre los intereses nacionales y regionales; entre la supranacionalidad y la cooperación intergubernamental; entre los mercados regionales y los globales; entre las cadenas regionales y las cadenas globales de valor; o incluso entre los ministerios de relaciones exteriores y los de economía o finanzas en la conducción del proceso. El análisis del regionalismo postliberal y su interpretación en las iniciativas latinoamericanas muestran algunas debilidades de este marco analítico.

El cambio de paradigma sobre la integración latinoamericana ha afectado los procesos de integración clásicos y en todos los casos ha generado tensiones entre sus aspiraciones comunitarias y una gobernanza efectiva dominada por el inter gubernamentalismo. En el caso de la CAN y MERCOSUR, los propios países miembros han promovido la creación de nuevos espacios de integración. En ambos procesos, diseñados a partir del modelo del regionalismo abierto, se cuenta con estructuras de inspiración supranacional. La CELAC podría ser un marco de discusión de la convergencia de los procesos de integración si promoviera efectivamente el análisis sobre la convergencia del regionalismo en América Latina.

Por otro lado, los esquemas integracionistas: centroamericano (SICA) y caribeño (CARICOM) se han mantenido al margen de los mencionados debates. Estas áreas no se cuentan entre las más beneficiadas por las transformaciones globales, por cuestiones evidentes, relacionadas con la disponibilidad de sus recursos naturales, su tamaño o capacidad. En el caso de Centroamérica, la región ha reforzado la doble vía del regionalismo abierto, reforzando, por un lado, su política de acuerdos de libre comercio; y por el otro lado, los acuerdos regionales para aprovechar las oportunidades de los mercados intrarregionales. La incorporación de algunos países centroamericanos y caribeños a la ALBA-TCP responde a intereses políticos y económicos puntuales, que no se han extendido y no marcan una tercera línea de trabajo o negociación. Lo mismo vale para la adhesión de Costa Rica a la Alianza del Pacífico y la intención de Panamá de seguir esa vía.

En definitiva, el nuevo paradigma refleja las dificultades que enfrenta la región para conjugar sus tradicionales aspiraciones integracionistas con el predominio de los intereses nacionales, vigentes desde la configuración de los estados nacionales. La diversidad que muestra la integración latinoamericana es también fruto de la creciente heterogeneidad de la región, una variable que condiciona la posibilidad de hablar de la región como un todo. En el marco de este debate, el desarrollo y su interés por las potencialidades de la integración de los países centroamericanos y caribeños están marcados por sus condiciones de países pequeños y desiguales. Por ello, la confianza de Centroamérica y el Caribe en la integración, como solución a las dificultades estructurales derivadas de su tamaño y capacidad de inserción y participación en la comunidad internacional, se ve reforzada en este nuevo escenario.

La confluencia de los regionalismos: hacia un regionalismo de tipo estratégico

La inflacionaria agenda de conformación de procesos regionales en América Latina tiene como resultado la convivencia de distintas tipologías de regionalismo, en un escenario ciertamente confuso y poco convincente. América Latina muestra hoy un panorama marcado por la convivencia de tres dinámicas de regionalismo: los procesos nacidos en el marco de la integración regional de los años cincuenta y sesenta; las iniciativas que se explican a partir del regionalismo abierto del noventa y los acuerdos sobre la propuesta del regionalismo postliberal.

La abundancia de propuestas, de una y otra índole, ha terminado solapándose, sin dejar claros cuáles son exactamente los propósitos y cómo se conjuga la participación de un mismo país en estrategias aparentemente contradictorias.

Tras la pérdida de vigor de las propuestas de regionalismo postliberal de la última década, el panorama actual dibuja la confluencia del regionalismo latinoamericano hacia un regionalismo estratégico, con contornos todavía borrosos, marcado por las siguientes características (Caldentey, 2014, pp. 42-43):

Es pragmático y flexible, lo que le permite huir de debates dogmáticos y de disyuntivas irresolubles políticamente, replanteando de otra manera los dilemas entre supranacionalidad e inter gubernamentalismo; o entre libre comercio e integración.

Está abierto a la multi pertenencia porque elige funciones, ámbitos y sectores de las iniciativas regionalistas latinoamericanas, pero su precisión le obliga a no eludir las incompatibilidades que surgen de ella; cabe esperar, por tanto, que no sea tolerante con la simultaneidad de acuerdos de libre comercio con acuerdos de unión aduanera en proceso.

Es más preciso en la distinción conceptual de los procesos que están bajo su manto; no tiene obstáculos políticos, sino incentivos para diferenciar con más claridad integración, libre comercio y cooperación.

Es intergubernamental y no sitúa lo supranacional como aspiración, porque trabaja con modos de ejecución de las políticas regionales, que se basan en la coordinación intergubernamental o en las competencias compartidas de instituciones nacionales y regionales, desde la lógica de la inevitable interdependencia de los intereses comunes que empuja a una mayor integración, pero que no descarta la reversibilidad de los acuerdos.

Está centrado en una agenda de desarrollo más amplia, que no se limita a lo comercial y concede prioridad a algunos de los obstáculos estructurales del desarrollo y a la provisión de bienes públicos.

No descarta el establecimiento de uniones aduaneras como instrumento para promover un mercado estratégico, para ampliar las oportunidades a sus sectores menos competitivos o para incorporar a sus miembros en las cadenas de valor regionales o globales; pero lo hace en aquellas subregiones donde el mercado regional es la única opción, como ocurre en Caribe y Centroamérica.

Es temático porque define un esquema cuya naturaleza está determinada por los ámbitos de actuación escogidos, que son aquellos sectores donde las políticas sectoriales son funcionales y factibles, o donde se pueden promover bienes públicos.

Partiendo de la confluencia en torno al regionalismo de tipo estratégico, este trabajo sugiere tres tipologías de regionalismo presentes en este momento en América Latina. La clasificación abandona la secuencia temporal como eje principal, aunque se percibe claramente de fondo.

Las tres tipologías se desarrollan a partir de la precisión conceptual y de la diferenciación de los términos de integración, regionalismo y cooperación con las que empezaba este trabajo. El regionalismo latinoamericano de los últimos años se ha caracterizado por registrar una abundante oferta de propuestas integracionistas de distinta naturaleza. Amparado por la permisividad epistemológica y por la ambigüedad semántica del término “integración”, han surgido proyectos regionalistas basados en la integración regional, en el libre comercio, en el asociacionismo o en la cooperación regional, con objetivos diferenciados y distintos niveles de participación. Pero no todos los procesos son iguales, las modalidades del regionalismo latinoamericano se pueden agrupar entonces en tres grandes grupos:

Bloques de libre comercio y espacios de preferencias arancelarias, como la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el DR-CAFTA, los múltiples acuerdos bilaterales existentes entre países latinoamericanos y terceros. Su objetivo es fundamentalmente comercial, siendo posible su constitución de manera bilateral o en bloque, y no requiere la conformación de marcos jurídicos e institucionales comunes, al regirse por la normativa de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Procesos de integración regional, cuyo objetivo es la profundización en políticas comunes o cooperación política de distintos ámbitos, no exclusivamente en el ámbito económico y comercial, aunque generalmente se parte del establecimiento de acuerdos económicos y comerciales vinculantes de carácter internacional y de distinto grado. Entre los procesos vigentes en América Latina se cuentan la Comunidad Andina (CAN), la Comunidad del Caribe (CARICOM), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) o el Sistema de Integración Centroamericano (SICA).

Procesos de cooperación, colaboración y complementariedad, cuyo objetivo es la cooperación y la concertación puntual en materia de políticas económicas, sociales, culturales, etc. No contemplan, por tanto, el establecimiento de un proceso de integración económica, basado en la interdependencia gradual a partir de un área de libre comercio ni el desarrollo de otras políticas comunes, basadas en acuerdos de naturaleza supranacional. Su cumplimiento es voluntario, por lo que no exigen regulación ni competencias más allá de la coordinación de políticas, motivo por el cual no cuentan con la necesidad de constituir marcos jurídicos e institucionales propios ni estructuras institucionales para su gobernanza, aunque pueden contar con ellas. Entre estos procesos están: la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), la Asociación de Estados del Caribe (AEC), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), el Proyecto Mesoamérica y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).

La relevancia del regionalismo estratégico para la agenda de desarrollo en Centroamérica

Los acuerdos de Paz y el proceso de Esquipulas fueron el marco en el que los países centroamericanos definieron los consensos regionales sobre el desarrollo, los cuales han condicionado estas tres últimas décadas. Fueron también la inspiración y el marco de sus estrategias nacionales de desarrollo (Sánchez-Ancochea, Martí, 2014).

Las expectativas generadas por la Declaración de Esquipulas II de 1987 solo se han cumplido parcialmente. Pese a ello, conviene evitar un balance negativo de estos años porque Esquipulas ofrece legados valiosos y tiene un fuerte valor icónico para Centroamérica. Esquipulas y sus representaciones son un símbolo para la región porque, para liberarse de sus inercias negativas, precisa de un relato que no se centre exclusivamente en conflictos y tragedias.

Tras los Acuerdos de Esquipulas, las sociedades centroamericanas cerraron, en la década del noventa, un período convulso de su historia, tras años marcados por violentos conflictos internos e intrarregionales, que afectaron a todos los países y en los que la región se convirtió en un campo de batalla de la guerra fría. Los Acuerdos de Paz de Esquipulas I y II trajeron paz a la región y abrieron un proceso de transición democrática en Centroamérica, en un entorno de optimismo que hacía pensar en avances significativos en el desarrollo político y económico de la región.

No obstante, como han señalado Edelberto Torres-Rivas y otros autores (Torres-Rivas, 2011; Sánchez-Ancochea, Martí, 2014), los procesos revolucionarios que hicieron estallar los conflictos no trajeron cambios revolucionarios en las estructuras políticas y económicas de la región y todavía se están cerrando algunas de las heridas abiertas de la guerra, como muestran hechos recientes con valor simbólico como la beatificación de Monseñor Romero, el proceso a Ríos Montt o la revisión de algunos episodios ligados a asesinatos y matanzas.

El balance de Esquipulas es positivo. Después de treinta años de Esquipulas y de los acuerdos de paz, el balance de sus resultados transmite el desencanto ante algunas de las expectativas frustradas sobre una democratización profunda y sobre los cambios que iban a corregir la inequidad estructural. La región se ha transformado de forma intensa, pero ha obtenido resultados insuficientes en la corrección de los elevados índices de pobreza o de la vulnerabilidad frente a los efectos devastadores de los desastres naturales. Las situaciones de violencia se manifiestan en una de las más altas tasas mundiales de homicidios dolosos, en particular en el llamado Triángulo Norte (Banco Mundial, 2011). La democracia formal está instalada en toda la región, pero en un contexto de debilidad de las instituciones y sometida a los efectos de la corrupción. A ello debemos sumar las recientes crisis políticas en Honduras y Nicaragua, los diferendos territoriales y la debilidad de los partidos políticos en casi toda la región.

La propuesta de la triple transición, que ofrecen Salvador Martí y Diego Sánchez-Ancochea, en su Handbook of Central American Governance, ayuda a precisar las luces y sombras de estas décadas y es una extraordinaria base para pensar en las siguientes décadas. Asimismo, Sánchez-Ancochea, Martí (2014, p.4) proponen el balance de estos años, a partir de los tres procesos de transición de la región:

de la guerra a la paz;

desde el autoritarismo a la democracia;

desde un modelo estado céntrico y agroexportador a otro neoliberal, basado en productos no tradicionales y en las remesas.

Como también señalaba Torres Rivas (2011), los ejes del modelo de desarrollo subyacente, que promovían su triple transición, se han agotado o han llegado a su máximo alcance. Por una parte, se ha instalado en la región una democracia formal con elecciones regulares y pacíficas, y con separación de poderes, pero hay profundas debilidades institucionales que fuerzan a considerar, a algunas democracias de la región, como regímenes híbridos o semi democracias.

Por otra, el modelo de desarrollo no ha conseguido romper con la predominancia de lo particular sobre lo público. Algunos actores privados y externos (grupos empresariales, organismos internacionales, redes ilegales) tienden a imponer sus intereses sobre el interés general, interrumpiendo procesos de transformación productiva o de reforma institucional esenciales (la fiscal ha recobrado fuerza en estos años) e impidiendo que funcionen mecanismos redistributivos del crecimiento. Para considerar, los trabajos de Bull (2014), sobre la convivencia de estados débiles con élites fuertes en Centroamérica: refuerzan esta idea.

En definitiva, el legado de Esquipulas ha sido trascendente para Centroamérica, pero se ha agotado el conjunto de consensos que permitieron definir los ejes de desarrollo de las tres últimas décadas. Ya no es funcional para un entorno muy diferente al original y en el marco de un cambio de época que supone una renovación de paradigmas, transformaciones sustanciales en los procesos y modos de producciones políticas y sociales, de carácter global. El agotamiento del modelo de desarrollo, aplicado en la región, tiene una doble vertiente: regional y nacional. Aunque las condiciones en las que los países lo deben hacer son diferentes, todos ellos se enfrentan a la necesidad de definir respuestas a los retos del desarrollo en un incierto cambio de época.

En los acuerdos de Paz, la integración cumplía un rol destacado como instrumento de las estrategias de desarrollo, pero en los noventa, no es ya concebida como eje central de la integración, sino como un objetivo de una de sus dimensiones.

Como es conocido, la unión aduanera centroamericana es imperfecta; está formada por Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, este último se ha incorporado recientemente y está adoptando progresivamente el acervo legal asociado a la unión aduanera (no participan ni República Dominicana ni Belice). En el marco de la unión aduanera existe libre comercio intrarregional, con escasas excepciones, y ha habido un amplio desarrollo normativo común sobre medidas de salvaguardia, origen de las mercancías, prácticas desleales, tránsito aduanero, medidas sanitarias y fitosanitarias, barreras no arancelarias, controversias comerciales, administración aduanera, transporte regional y otros asuntos. El arancel externo cubre todo el universo arancelario, menos el 4,3% de los rubros que permanece desarmonizado por la sensibilidad de los intereses en torno a ellos (sobre todo productos agrícolas, pero también productos industriales como metales, maderas y medicamentos).

Pero el principal problema de la unión aduanera está relacionado, sin embargo, con las incongruencias de los países miembros en su política comercial externa. El arancel externo se enfrenta a negociaciones por separado, que conceden preferencias arancelarias no comunitarias y que minoran, en la práctica, la eficacia de la unión aduanera y su legitimidad ante los productores y empresarios.

La región tiene acuerdos conjuntos (con listas de desgravación individuales) con Estados Unidos y República Dominicana y con la Unión Europea (AAUECA). Por otro lado, se está negociando con México la consolidación, en un solo acuerdo, de los tres que están vigentes por separado y que se aplican bilateralmente. Hay un TLC (acuerdo o tratado de libre comercio con República Dominicana, de aplicación bilateral). Los países firmaron el TLC, de negociación y aplicación bilateral, con Chile. Además, Costa Rica y Honduras tienen TLC bilateral con Canadá (los demás están negociándolo). Costa Rica ha firmado TLC bilateral con la Rep. Popular de China, Singapur y CARICOM. Todos han firmado TLC de aplicación bilateral con Perú, menos Nicaragua. El Salvador, Honduras y Guatemala lo firmaron con Colombia. Y Nicaragua, Guatemala y El Salvador negociaron y aplican bilateralmente su TLC con Taiwán. Todo ello configura una compleja y centroamericana versión del famoso Spaguetthi Bowl de Jagdhis Bhagwati.

Por otra parte, el porcentaje de comercio intrarregional, en la Unión Aduanera Centroamericana, es el más alto del regionalismo latinoamericano. Los países del todavía a veces llamado MCCA (SIECA, 2014, p.10), constituyen el segundo mercado para la región (26% de las exportaciones y 12,9% de las importaciones).

Este conjunto irregular de acuerdos es el marco comercial del que se han dotado los países centroamericanos. No existen todavía suficientes estudios que permitan definir hipótesis alternativas sobre el efecto potencial de acuerdos gestionados de otra manera. La competitividad, en mercados y sectores de los países centroamericanos no ha sido especialmente positiva durante los años de la crisis, excepto en el comercio intrarregional, que pareció cumplir un cierto rol compensador de la caída de mercados en terceros países. En estos años de crisis, mientras Sudamérica discute la crisis del mercado regional y de los intercambios Sur-Sur, los países centroamericanos parecen ganar competitividad en sus principales mercados y en varios de sus principales productos de exportación (Cordero, 2014, pp. 53-54). La evolución reciente de las economías latinoamericanas parece confirmar que los países centroamericanos y caribeños, como México, no comparten los ciclos económicos de los países sudamericanos. La explicación es su estrecha relación con el comportamiento de la economía estadounidense.

La región centroamericana y sus países amigos, junto con varios organismos internacionales, parecen conscientes de este cambio de época y de la necesidad de revisar el modelo actual de desarrollo. Es más fácil detectarlo en el ámbito regional que en el nacional. La naturaleza del pensamiento económico, dominante de estos años, ha centrado el debate en aspectos macroeconómicos e instrumentales, en la estabilidad y en la apertura como marco para el desarrollo, y dejó en segundo plano algunos ámbitos de intervención sectorial de carácter estratégico, como el de la agricultura. El sector privado enfoca sus esfuerzos en algunas áreas donde encuentra incentivos a corto plazo (energías renovables), como ha ocurrido en otras épocas (sector financiero, hoteles, construcción y distribución comercial). Aunque no ha sido suficientemente analizado, el modelo económico de estos años no habría cumplido tampoco las expectativas sobre la inversión doméstica, porque los sectores, donde esta se concentró, han sido adquiridos por la inversión extranjera y no parecen haber generado inversiones derivadas ni han tenido un mejor posicionamiento de Centroamérica en las cadenas globales de valor.

Conclusiones

Parece entonces imponerse la renovación de los consensos de Esquipulas como símbolo del modelo o de las estrategias de desarrollo. Tras varias décadas de democracia y paz, al aplicar la práctica total de los procesos e instrumentos de desarrollo propiciados por Esquipulas (pacificación, reactivación del proceso de integración, firma del DR-CAFTA y del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, la generalización de la cooperación al desarrollo y de otros mecanismos de financiación externa), la región ha mejorado su situación en términos generales, pero sigue sin resolver los problemas estructurales que frenan su desarrollo. No consigue reducir significativamente la inequidad, no gana autonomía económica y se enfrenta a nuevos dramas con la violencia ligada al narcotráfico y las organizaciones criminales.

El entorno centroamericano está condicionado por las demandas de ciclo económico, por la eficacia relativa de la propuesta de desarrollo que ofreció Esquipulas y por los desafíos no resueltos por los países centroamericanos. Está igualmente condicionado por la crisis del escenario multilateral y por las dudas sobre los efectos netos de la globalización y animado por la reaparición de iniciativas interregionales que resaltan la relevancia del regionalismo como marco de desarrollo y que recuperan los discursos sobre la integración como un second best.

Ante todo ello, este trabajo presenta como conclusión la necesidad de que la renovación de los acuerdos centroamericanos y de las nuevas estrategias de desarrollo se defina en torno a estos criterios:

Es necesaria la reformulación de los retos de la región, situando como objetivo principal el déficit del periodo anterior: la promoción de un desarrollo basado en la articulación de la promoción del crecimiento económico con las políticas orientadas a combatir la exclusión y centradas con eficacia en los intereses generales de los países.

Las nuevas propuestas deben responder y tener impacto directo o indirecto, en torno a asuntos tan determinantes como la promoción de la democracia y la protección de los derechos de la ciudadanía; la consolidación de la capacidad del Estado para ofrecer los servicios que se definan necesarios; la prevención del cambio climático y los efectos de los desastres naturales; la respuesta a la violencia estructural; y la transformación de la estructura productiva y de la competitividad internacional de los países centroamericanos.

Centroamérica debe definir sus estrategias de desarrollo a partir de un ineludible enfoque regional, que ya ha sido un elemento central en las décadas previas y que lo será en las próximas; que supera los límites de la integración y del actual SICA, por lo que necesita de la cooperación entre gobiernos e instituciones públicas y entre los actores privados de la región; y que debe resolver los problemas de eficacia y eficiencia de etapas anteriores.

Los países centroamericanos deben definir, con precisión, el alcance de los instrumentos regionales de desarrollo. En general, el desarrollo de la acción conjunta regional exige acuerdos precisos y sostenidos sobre sus alcances y los recursos que los países miembros aportarán a sus iniciativas. Las nuevas funciones del regionalismo, de corte estratégico, ofrecen novedosas respuestas para Centroamérica.

En otros trabajos hemos planteado los retos particulares del SICA. La integración regional es un ámbito relevante para casi todos ellos, como un ámbito complementario al de las políticas nacionales de desarrollo. La región puede aprovechar el marco de la integración centroamericana, como legado de los Acuerdos de Esquipulas, para definir consensos regionales que fortalezcan las oportunidades de los países centroamericanos en las próximas décadas.

Brasil, entre o regionalismo, multilateralismo e relações Sul-Sul: Política Externa Independente (PEI) no contexto contemporâneo? – BRICS, IBAS e UNASUL

Fábio Borges

Marcos Costa Lima

Milton Bragatti

Introdução

A cooperação Sul-Sul teve como marco histórico a Conferência de Bandung, realizada em 1955, na Indonésia, reunindo líderes de vinte e nove Estados asiáticos e africanos. O objetivo era a promoção da cooperação econômica e cultural afro-asiática, como forma de oposição ao que era considerado colonialismo ou neocolonialismo (Guitard, 1962; Decraene, 1962).

Bandung marcou o início de demandas coletivas pelo 3º Mundo nos campos da política (descolonização) e desenvolvimento; sendo que a maioria das demandas foram feitas através do fórum da ONU e gradualmente foram aceitas. Nas palavras de abertura da Conferência as palavras do presidente Sukarno30, da Indonésia, foram contundentes:

Eu lhes imploro, não pensem no colonialismo somente na sua forma clássica, na qual a Indonésia e os nossos irmãos em diferentes partes da Ásia e África conhecemos. Colonialismo tem também seus trajes modernos, sob a forma de controle econômico, intelectual, físico, exercido por uma pequena comunidade estrangeira dentro de uma nação. É um inimigo hábil e determinado, e aparece travestido de diversas formas. Não desiste de seus saques facilmente. Onde e quando aparece, o colonialismo é uma coisa ruim, e deve ser erradicado do mundo!

Simultaneamente, na América Latina já eram desenvolvidos os conceitos de centro e periferia, considerando o sistema internacional dividido entre Norte e Sul, especialmente nas interpretações de Raúl Prebisch e Celso Furtado sobre o subdesenvolvimento da América Latina nas décadas de 1950 e 60 (Prebisch, 2000; Furtado, 2000). O conceito Centro-Periferia aparece pela primeira vez já em 194631:e, nos termos de Prebish:

Os Estados Unidos, a meu ver, desempenham ativamente o papel de centro cíclico principal, não só no continente, mas em todo o mundo; e os países latino-americanos estão na periferia do sistema econômico (...) Por que chamo os Estados Unidos de centro cíclico? Porque deste país, em função da sua magnitude e de suas características, partem os impulsos de expansão e contração na vida econômica mundial e especialmente na periferia latino-americana, cujos países estão sujeitos as influências destes impulsos, como haviam estado anteriormente, quando a Grã-Bretanha tinha o papel de centro cíclico principal (...) Eu creio que o movimento cíclico é universal, que há um só movimento que vai se propagando de país a país. Portanto, não se deveria dividir o processo em várias partes independentes; não há um ciclo nos Estados Unidos e um ciclo em cada um dos países da periferia. Tudo constitui um só movimento, mas dividido em fases muito distintas com características claramente diferentes, segundo se trate do centro cíclico ou da periferia. Por esta última razão, apesar de ser o processo um só, as suas manifestações são muito diversas, de acordo com o lugar em que nos situemos (...) Sustento, por isso, que é impossível aplicar uma política uniforme para abordar os problemas emergentes do ciclo econômico. Não é possível usar na periferia as mesmas armas de intervenção e regulamentação monetária que se usa no centro cíclico.

As Nações Unidas haviam decidido pela criação da Cepal (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe) em novembro de 1947 e já em fevereiro de 1948 instituida em Santiago do Chile, sobretudo pela constatação entre muitos intelectuais da A. Latina de que a região havia sido preterida pelo Plano Marshall, mas mais do que isto, entendiam como urgente analisar a periferia com uma visão própria, na tentativa de construir uma formulação teórica original capaz de transformar sua realidade distanciar-se de padrões espelhados no pensamento colonial. Identificavam a integração regional como um mecanismo de diminuição da vulnerabilidade externa dos países da região promovendo a industrialização com a substituição de importações. Nesse sentido houve uma aproximação dos objetivos de Bandung com as ideias econômicas da CEPAL resultando na formalização da cooperação Sul-Sul, com a criação da UNCTAD (Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento) em 1964, sendo representativo que seu primeiro Secretário-Geral tenha sido Raúl Prebisch.

Em relação à política externa brasileira nos anos 60, foi marcante a chamada Política Externa Independente (PEI) desenvolvida entre 1961 e 1964, que buscava aumentar a autonomia do país, sem alinhamento automático com os EUA ou com a URSS. Também promoveu a cooperação com a Ásia e África, além da própria América Latina, de acordo com o “espírito de Bandung” 32 (Gonçalves, Miyamoto, 1993; Gonçalves, 2003). Em 18 de fevereiro de 1960 foi criada a ALALC (Associação Latino-Americana de Livre-Comércio), que estabelecia diversos mecanismos de desgravação tarifária presentes no Tratado de Montevidéu - 1960. A Associação avançou pouco por conta da rígida política de substituição de importações que se realizava nos países da região naquele momento33. Entretanto, a cooperação Sul-Sul perdeu força nos anos 1970 com a crise do petróleo, a crescente heterogeneidade dos países do chamado Terceiro Mundo e com o avanço da doutrina neoliberal no Ocidente, a qual defendia que o sistema internacional era único e globalizado (Hobsbawm, 1995, pp. 337-362).

No início do século XXI a cooperação Sul-Sul reaparece com força no cenário internacional, com a criação de alguns blocos que defendem a ideia de que a coordenação entre países do Sul pode diminuir a força dos países centrais, especialmente dos Estados Unidos, criando um sistema internacional que se propõe “mais justo e equilibrado”, ou seja, um mundo multipolar. No entanto, mesmo com elementos “idealistas” presentes no chamado “terceiro-mundismo” (como a promoção da igualdade entre os povos e a ênfase no multilateralismo, por exemplo), há um forte componente pragmático na política externa brasileira contemporânea, no sentido de promover interesses econômicos e de projeção de poder (exemplificados com a projeção de empresas brasileiras em vários arranjos de cooperação sul-sul (especialmente na América do Sul e na África) e a promoção da estratégia brasileira de buscar um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU).

Mesmo enfrentando um contexto de maiores restrições na execução de política externa no pós-Guerra Fria, segundo Hirst & Soares de Lima (2006), o Brasil ainda procura preservar uma voz independente dentro da comunidade internacional e busca manter um certo nível de independência para determinar suas ações. As autoras ressaltam que, além disso, o país demonstra uma intenção clara de expandir sua atuação e responsabilidades que assume, tanto na política regional, como na agenda do Terceiro Mundo e nas instituições multilaterais. As autoras indicam como exemplos recentes dessas posturas a iniciativa brasileira de criar a Comunidade Sul-Americana (posteriormente UNASUL); a política “ativista” tanto no comércio hemisférico como nos foros globais de comércio; os esforços do país em aprofundar as relações com grandes potências mundiais como a China e a Rússia; o desejo de construir coalizões Sul-Sul, especialmente com a Índia e a África do Sul, entre outras iniciativas (Hirst; Soares de Lima, 2006, p.21).

Gratius & Saraiva (2013) ressaltam que o Brasil apresenta uma “identidade dual”, tanto como um país Latino (e Sul-americano), como também integrante dos BRICS (Brasil, Russia, India, China e Africa do Sul) – além do IBAS. As dimensões regional e global da política externa de Brasília estão “closely intertwined”, segundo as autoras. Na interpretação de Gratius y Saraiva (2013, p. 11), o Brasil procura em primeiro lugar uma atuação global, e a política regionalista brasileira é subordinada a este objetivo maior. As autoras ressaltam que atualmente “o destino” do Brasil não é o MERCOSUL, como disse uma vez Fernando Henrique Cardoso, mas, sim, os BRICS. A política externa brasileira, ainda na análise de Gratius & Saraiva, se encontra entre a projeção regional e a global, mas também preservando sua autonomia: a eleição de Lula da Silva, em 2002, trouxe novo foco para a política externa brasileira. As autoras apontam que a ideia de reunir países emergentes e também mais pobres para contrabalançar a força das potências Ocidentais tradicionais serviu como base para a atuação internacional brasileira. No entanto, as autoras ressaltam que enquanto as alianças com parceiros emergentes ajudou a impulsionar as pretensões globais do Brasil, seus esforços diplomáticos foram orientados no sentido de reforçar sua posição internacional independentemente de qualquer outra nação, preservando seu papel de global player firmemente enraizado nas ideias de autonomia e universalismo que são tradição no pensamento diplomático do país. Além disso, a liderança do Brasil na América do Sul também passou a ser vista como uma prioridade, em movimentos simultâneos para impulsionar sua projeção global e regional. (Gratius, Saraiva, 2013, p. 2).

Desde o início de seu governo, ainda segundo Gratius y Saraiva, a presidente Dilma Rousseff manteve as estratégias de política externa de seu antecessor: uma postura revisionista em relação a instituições internacionais, à representação dos países do Sul e à liderança regional. No entanto, a importância da diplomacia presidencial e o papel da presidente no equilíbrio entre os diferentes pontos de vista da política externa, como foi o caso durante o governo Lula, diminuiu. Enquanto isso, quando se trata das principais prioridades da política externa e da coexistência de projeção global e regional, tem havido algumas mudanças: a América do Sul deu lugar a uma ambição mais ampla de construir liderança entre as nações do sul, incluindo países da África (Gratius, Saraiva, 2013, p. 2).

O objetivo deste artigo é comparar a PEI dos anos 1960 com o papel atual do Brasil no multilateralismo representado nos arranjos institucionais dos BRICS, IBAS e UNASUL34.

Relações Sul-Sul: Bandung e seus desdobramentos

A pesquisadora Patrícia Soares Leite (2011) propõe que o nascimento do conceito de cooperação Sul-Sul data de meados da década de 50. Esse conceito refletiu, segundo a autora, a maior aproximação dos países recém-independentes do entorno asiático, ilustrada pela mediação chinesa e sua articulação com a Índia na Conferência de Genebra, com o fim das guerras da Coreia e da Indochina entre abril e julho de 1954. A autora também aponta a importância da visita do Primeiro-ministro da China Chou En Lai à Índia, com a consequente assinatura do acordo enunciando os cinco princípios de Coexistência Pacífica35 que deveria orientar a resolução do contencioso sino-indiano no Tibete, em abril daquele mesmo ano.

Entre 18 e 24 de abril de 1955, reuniram-se na Conferência de Bandung, na Indonésia, os líderes de vinte e nove Estados asiáticos e africanos com o objetivo de promover a cooperação econômica e cultural afro-asiática, como forma de oposição ao que era considerado colonialismo ou neocolonialismo, por parte dos Estados Unidos da América, da União Soviética e também de outros Estados considerados imperialistas. Bandung é o início desse movimento, mas apresentava em si uma forte restrição geográfica e temática (descolonização).

Dez pontos programáticos de Bandung foram estabelecidos: 1. Respeito aos direitos fundamentais; 2. Respeito à soberania e integridade territorial de todas as nações; 3. Reconhecimento da igualdade de todas as raças e nações, grandes e pequenas; 4. Não-intervenção e não-ingerência nos assuntos internos de outro país (Autodeterminação dos povos); 5. Respeito pelo direito de cada nação defender-se, individual e coletivamente; 6. Recusa na participação dos preparativos da defesa coletiva destinada a servir aos interesses particulares das superpotências; 7. Abstenção de todo ato ou ameaça de agressão, ou do emprego da força, contra a integridade territorial ou a independência política de outro país; 8. Solução de todos os conflitos internacionais por meios pacíficos (negociações e conciliações, arbitradas por tribunais internacionais); 9. Estímulo aos interesses mútuos de cooperação; 10. Respeito pela justiça e obrigações internacionais.

A aproximação entre esse grupo e a América Latina ocorreu especialmente pelo tema econômico e, como ressaltado por Leite, apesar do tom predominantemente político da Conferência de Bandung, o tema da cooperação econômica em prol do desenvolvimento da região afro-asiática foi contemplado em doze pontos do comunicado final36. Nesse mesmo sentido, Leite conclui sobre a aproximação entre Bandung e a América Latina:

O espírito de Bandung iria transcender o contexto afro-asiático e as questões eminentemente políticas. O ator coletivo, forjado no conceito de cooperação Sul-Sul em abril de 1955, sofreria mudanças quantitativas e qualitativas no curso dos anos posteriores, ao incorporar maior número de países, não só afro-asiáticos, mas também latino-americanos, e ao adotar agenda econômica cada vez mais pronunciada e complexa. À medida que a onda da independência política se alastrava, contemplando a quase totalidade da Ásia e da África, reivindicações, como o fim do colonialismo, passavam a ser satisfeitas. Os jovens países percebiam, todavia, que o fim do jugo colonial não rompia os laços da dependência. Persistia a subordinação econômica efetiva, expressa na condição de subdesenvolvimento, quadro compartilhado pelos países da América Latina.

(Leite, 2011, p. 58, ênfases nossas)

Esse foi o contexto histórico no qual foi elaborada e executada a chamada Política Externa Independente (PEI) entre 1961 e 1964 pelo Brasil, tema analisado a seguir.

Política Externa Independente (PEI): o papel do Brasil na cooperação Sul-Sul e suas contradições

A PEI sistematizava um conjunto de princípios, a saber: 1 - universalização, 2 - a autonomia e a ação isenta de constrangimentos ideológicos; 3 - a busca da ampliação das relações internacionais do Brasil com objetivos comerciais; 4 - a persecução da paz, por meio da coexistência pacífica e do desarmamento geral e progressivo; 5 - a defesa da não intervenção, da autodeterminação dos povos e do primado do Direito; 6 - apoio ao desenvolvimento (LEITE, 2011)37. Observamos semelhanças entre os princípios de Bandung e os da PEI, demonstrando uma relação entre ambos.

A PEI representou possibilidades, mas também algumas contradições no papel do Brasil no apoio a cooperação Sul-Sul. Por exemplo, nos discursos tanto de Jânio Quadros (1961) quanto de João Goulart (1961-1964) a frente da presidência do Brasil observamos posições bastante semelhantes ao “espírito de Bandung”. Na abertura da sessão legislativa, em março de 1961, o Presidente Quadros declarou:

O grande interesse brasileiro nesta fase histórica é o de vencer a pobreza, o de realizar efetivamente seu desenvolvimento [...] Acreditamos nada se possa fazer de mais eficaz, para a neutralização do conflito ideológico, do que a eliminação, progressiva e rápida, dessa diferenciação norte-sul: nenhum outro objetivo, pois, merece maior empenho do mundo ocidental [...] Não menos importantes, hoje em dia, do que os laços tradicionais que nos ligam à Europa, são os interesses, aspirações e pontos de contato entre o Brasil e os povos da África e da Ásia.

(Quadros apud Leite, 2011, p. 86).

Outro elemento importante na posição brasileira na cooperação Sul-Sul foi seu apoio à intensificação da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), tanto que a partir da Presidência de João Goulart, previa-se que a ALALC traria não só benefícios intrazonais, em termos de aumento de produtividade, escalas de produção e comércio para os países latino-americanos, mas também ensejaria ação conjunta, a fim de que a defesa de produtos como o café, a carne, o trigo e a lã se tornasse não uma demanda individual, mas, sim, preocupação de toda a América Latina. A ALALC converter-se-ia num instrumento de coordenação comercial que transcenderia o plano regional, ao buscar tratamento equitativo para o acesso aos mercados dos países desenvolvidos de produtos básicos e manufaturados produzidos na região (Leite, 2011).

O Brasil também teve posições progressistas nos casos de Cuba (ainda que com limitações), com relação à luta dos povos africanos contra o colonialismo e racismo e na aproximação com a Ásia. Podemos verificar ditas posições progressistas na declaração de Jânio Quadros sobre Cuba:

Vejo em Cuba o justo e poderoso anelo de um povo buscando a sua emancipação econômica e social [...] Cuba não reclama pressão nem justifica sanção de qualquer espécie. Cuba exige compreensão. Não se cuide de puni-la, mas de auxiliá-la: hostilizá-la no continente corresponderá seguramente a compeli-la a procurar ajuda externa e segurança fora do hemisfério.

(Quadros apud Leite, 2011, p. 94).

Quando da invasão da Baía dos Porcos, em abril, o presidente Quadros manifestou “profunda apreensão” e reiterou a “decisão inabalável” de defesa dos princípios da autodeterminação dos povos e de absoluto respeito à soberania das nações. É interessante relembrar que Quadros condecorou Ernesto Che Guevara:

Em 19 de agosto, em seu retorno da Conferência de Ministros das Finanças do Hemisfério Ocidental, em Punta del Este, o Ministro da Indústria, Ernesto “Che” Guevara, foi condecorado em Brasília por Jânio Quadros com a Grã-Cruz da Ordem do Cruzeiro do Sul, a maior comenda do Governo brasileiro. Quadros justificou o gesto como agradecimento à liberação de sacerdotes espanhóis pelo governo de Cuba e como demonstração do desejo de estreitar relações econômicas e culturais. Acresce que os resultados da reunião de Punta del Este prenunciavam a exclusão de Cuba da comunidade americana – porquanto a Aliança para o Progresso adotada formalmente na reunião não incluía aquele país no programa de assistência ao desenvolvimento da América Latina – e a concessão da honraria a Guevara serviria para balizar uma posição antagônica do Brasil.

(Leite, 2011, pp. 94-95).

Segundo a autora, Jânio Quadros qualificava o Brasil como a “ponte entre a África e o Ocidente”. Exemplifica:

De um lado, a prevalência interna do regime democrático aproximava-o das potências ocidentais. De outro, aspirações mútuas em prol da paz internacional e do desenvolvimento econômico acercavam o Brasil dos povos africanos. Nos discursos, a defesa dos princípios da igualdade das raças, da autodeterminação dos povos, do anticolonialismo e da não intervenção figuravam como os principais elos políticos. A valorização dos preços dos produtos de base, o estímulo à industrialização e a promoção da justiça social, por sua vez, cimentavam a união econômica.

(Ibid., p. 101)

Sobre as relações do Brasil com a Ásia vale a pena ressaltar que a Indonésia e a China foram os países priorizados. Em maio de 1961, o Presidente da Indonésia, Achmad Sukarno foi o primeiro chefe de Estado a visitar Brasília como Capital Federal. Sobre as relações com a China, Leite argumenta que foi dedicada grande atenção tanto que em maio de 1961, o Brasil recebeu uma visita de missão comercial chinesa. Completa informando que em agosto de 1961, o Vice-Presidente J. Goulart chefiou missão comercial à República Popular da China, ocasião na qual manteve encontros com Mao Zedong e o Vice-Presidente Tung Bi-Wu, sendo o primeiro vice-presidente de um governo latino-americano a visitar o país após a vitória da Revolução (Ibíd, p. 106).

Porém é importante ressaltar as limitações e contradições da PEI em dois temas: 1- o Brasil condenou o apartheid, mas foi contrário a aplicação de sanções à África do Sul, sob a defesa do princípio da não intervenção; razões comerciais explicariam essa atitude ambígua; 2 - a posição brasileira em relação à África Portuguesa:

A posição brasileira em relação à África portuguesa era informada, de um lado, pela postura anticolonialista e, de outro, pelos compromissos assumidos com Portugal. Essa dualidade parece explicar os recuos e avanços da política externa em relação à independência da África lusitana. Pelo Tratado de Amizade e Consulta, firmado no Rio de Janeiro, em novembro de 1953, Brasil e Portugal haviam concordado em que “consultar-se-iam sempre sobre os problemas internacionais, de manifesto interesse comum”.

Por fim, Leite conclui com importantes afirmações demonstrando as limitações e contradições da PEI naquele momento:

Em resumo, a posição brasileira era claramente a favor da descolonização, mas preconizava a participação de Portugal no processo, e opunha-se à simples condenação daquele país na ONU, em respeito às vinculações especiais com o Estado lusitano. Esses dois lados explicam as flutuações, os movimentos “ziguezagueantes”, nos termos de Sombra Saraiva, da PEI em relação à África portuguesa. A oposição interna à defesa da descolonização da África lusa provinha de organizações portuguesas, sobretudo no Rio de Janeiro, da imprensa e de lobby no Congresso, da combatividade da diplomacia portuguesa e da persistência da ideia de comunhão espiritual, transmutada em lusotropicalismo, difundida por intelectuais influentes, como Gilberto Freyre.

(Leite, 2011, p. 112).

Como aponta Rodrigues (Apud Leite, 2011, pp. 109-110), ao firmar o convênio de 1953, o país impôs-se dificuldades ao exercício diplomático, condicionando a tomada de qualquer decisão internacional acerca das dependências coloniais lusitanas a um entendimento prévio com o Estado português.

Ressalte-se, também que, mesmo com vários elementos de política externa em consonância com países do “terceiro mundo”, atores do Estado Brasileiro explicitaram críticas ao chamado “terceiro-mundismo”, como ressalta o diplomata Brigidi de Mello (2014), ao apontar discursos como o de San Tiago Dantas, enfatizando que a PEI tinha como objetivo defender os interesses do Brasil e países em situação similar, mas “sem desprezo das possibilidades de incremento do comércio com os Estados Unidos e com a Europa Ocidental” (Dantas, 1962, p.11, em Mello, 2014). Segundo Brigidi de Mello,

A ênfase serviria para defender “não somente os seus interesses” (do Brasil), mas também aqueles “das nações estruturalmente mais débeis” (Dantas 1962, 34). Longe de romper com a tradição, porém, a PEI sujeitou-se declaradamente às restrições hemisféricas. Foi aperfeiçoamento doutrinário, em movimento natural de ganho de complexidade do Estado-Nação, sem revisão de princípios ou filiação a outros centros de poder que não aqueles submetidos à hegemonia dos EUA. Suas ações serviram como movimentos de barganha para reforço da posição essencial, sem arriscar rupturas, sendo sintomática a participação no MNA (movimento dos não-alinhados) apenas como observador, em cautela pragmática que equilibrava o discurso.

(Brigidi de Mello, 2014, p. 252).

José Honório Rodrigues (1966), um historiador estudioso das relações internacionais do Brasil, é firme ao considerar que, no governo Kubitschek havia dois Ministérios do Exterior, o do Itamaraty e aquele do Palácio do Catete, sendo que este último defendia a tese da regionalização de nossa política externa. Segundo Rodrigues, a política brasileira de então desconhecia, na sua ação própria externa e naquela junto as Nações Unidas, o caminho da liberdade africana e apoiou toda a conduta do estado português. “Nenhuma mensagem de simpatia, nenhuma solidariedade, nenhum gesto para não falar em cooperação, como se nos envergonhasse a primavera do Poder Africano”.

As escolhas, potencialidades e limitações da política externa brasileira contemporânea devem ser analisadas a partir da posição do Brasil como uma “potência regional e intermediária”, na visão de Hirst & Soares de Lima (2006). Mas se considerarmos a reflexão feita por Honório Rodrigues (1966): “a política externa brasileira de 1912 a 1960, sem maiores alterações, consistiu em acompanhar os Estados Unidos nos seus programas de pan-americanismo e de solidariedade e colaborações mundiais”. O estudioso diz, entretanto, que a nossa política externa independente tivera dois momentos importantes, a saber, com Getúlio Vargas e Juscelino Kubitscheck, dado o crescimento econômico que vinha ocorrendo, que criava aspirações das classes médias e trabalhadoras, sendo Getúlio em 1942 para iniciar Volta redonda e Juscelino ao lançar a O.P.A38. (Operação Pan-Americana), que tinha como objetivo unir todos os países do continente americano em torno de um projeto de desenvolvimento social e econômico, combatendo assim a pobreza, o subdesenvolvimento e demais carências comuns a todos as nações americanas.

Com relação a Getúlio, sobretudo o de seu segundo governo (1951-54), havia aí contradições fortes entre as pressões exercidas pelos Estados Unidos no país e a tentativa de Vargas de promover a política nuclear brasileira. Segundo trabalho recente de Diego Viera de Jesus que busca explicar as contradições da política nuclear brasileira e as posições defendidas pelo país durante a segunda administração Vargas quanto à cooperação com os eua na área nuclear; estas resultaram do jogo de barganha entre as alas mais autonomistas do governo — ligadas especialmente aos setores de pesquisa e desenvolvimento tecnológico nacionais — e grande parte dos membros do Itamaraty, interessada em acordos de cooperação econômica e estratégica que fortalecessem as relações com os eua e garantissem a estabilidade na área de influência da potência nas Américas, no contexto da Guerra Fria. Nesta tentativa de conciliar as pressões de ambos os setores internos, Vargas investiu em instituições que objetivavam trazer mais centralização no desenvolvimento de uma política nacional mais autônoma de energia nuclear para atender aos setores autonomistas. O que dava a tônica maior de seu governo e de sua Assessoria Econômica. Ao mesmo tempo, procurava satisfazer grande parte dos membros do Itamaraty, preservando canais de cooperação com os eua nessa área a fim de garantir apoio político e econômico da grande potência a múltiplas iniciativas, mesmo que os custos fossem a limitação da autonomia para a implementação da política nuclear nacional e o reforço da dependência. Sabemos que o apoio econômico dos EUA sempre foi uma quimera e, do ponto de vista político, os norte-americanos não estavam interessados no contexto maior que Vargas pretendia. Pelo visto, a política externa brasileira sempre esteve condicionada pelos acontecimentos e conjunturas políticas internas. Uma decisão programática clara sempre manteve certa dubiedade no sentido de aplacar as lutas e coalizões endógenas.

A insatisfação da América Latina com o comportamento pós-guerra dos EUA para com a região ficava evidente na desproporção do que representou a assistência econômica dos EUA com a Europa e aquela para a região: “Nos onze anos que se seguiram ao término do conflito, a Europa recebeu vinte e cinco bilhões de dólares de ajuda econômica (afora a ajuda militar maciça) enquanto a América latina obteve apenas um bilhão e setecentos milhões de dólares” (Rodrigues, 1966). O contraste era ainda mais forte se considerarmos que 90% do auxílio dos americanos à Europa eram sob a forma de doações globais desvinculados de projetos específicos, ao passo que para a América latina 83% da cooperação dada se deu sob a forma de empréstimo do Eximbank.

As estratégias atuais de cooperação sul-sul e ênfase no multilateralismo carregam a experiência histórica da desintegração política do G77, ocorrida ao mesmo tempo em que países em desenvolvimento introduziram maior flexibilidade em negociações econômicas e foram, segundo Hirst & Soares de Lima, resultado de uma crise nas políticas de desenvolvimento e de estratégias de barganha dos países do Terceiro Mundo, que demonstrou os limites do “terceiro-mundismo” e ressaltou até que ponto são os interesses materiais, mais que princípios comuns e compartilhados, que mantêm a união de coalizões. As autoras apontam que a formação da coalizão G20 na reunião de Cancún, em 2003, representou um “renascimento do espírito de coalizão terceiro-mundista”, embora agora focado nos interesses agrícolas específicos dos países em desenvolvimento. Hirst & Soares de Lima ressaltam que a criação do G20 foi uma oportunidade para o Brasil de renovar o seu papel de “intermediário indispensável” entre os “fracos” e “fortes”. No entanto, elas apontam que, se o G20 envolve ecos do passado, ele também coloca o Brasil em uma nova posição durante a rodada de Doha como um demandeur em questões agrícolas. Esta, por sua vez, é o resultado do forte competitividade de suas exportações agrícolas, bem como a ênfase que colocou em questões processuais no âmbito da OMC, sobre as normas de acesso ao mercado, e sobre a importância de reforçar regras multilaterais (Hirst, Soares, 2006, p. 27).

O papel do Brasil na cooperação Sul-Sul no início do século XXI: BRICS, IBAS, e UNASUL

Como descrito na introdução, no início do século XXI a cooperação Sul-Sul reaparece com força no cenário internacional. A política externa brasileira, assim como nos tempos de Bandung, esteve sensível ao contexto internacional no início do século XXI. Muitos analistas argumentam que Lula (2003-2010) buscou a estratégia de “autonomia pela diversificação” diferentemente da chamada “autonomia pela participação” do governo Fernando Henrique Cardoso. Nesse sentido, apesar da continuidade da participação brasileira em Organizações e Fóruns Internacionais, Lula buscou parcerias mais intensas com aliados não tradicionais, como os países africanos e asiáticos (Vigevani, Cepaluni, 2007).

Porém, o papel do Brasil na cooperação Sul-Sul gera polêmicas. Por exemplo, parece relevante o debate travado entre Andrés Malamud (2002) e Detlef Nolte (2013). O primeiro avalia a integração regional por uma perspectiva consagrada por Bela Balassa (1964). Dizia que seriam necessárias as seguintes etapas para a integração: 1- Área de livre comércio com a eliminação de tarifas intra-regional; 2- União Aduaneira com uma política comercial comum; 3- Mercado Comum com livre circulação de fatores produtivos; 4- União Econômica ou monetária com políticas fiscais e monetárias comuns – soberania transferida para uma autoridade central; e 5- União Política (Malamud, 2002, p. 12). Por essa concepção, Malamud dá pouca relevância para esses blocos que enquadramos como cooperação Sul-Sul (BRICS, IBAS, e UNASUL), pois eles não apresentam uma forte institucionalização.

Já Detlef Nolte (2013) argumenta que a baixa institucionalização de uma organização não significaria necessariamente fragilidade. Pelo contrário, pode representar respeito à diversidade dos atores envolvidos e um cuidado para que a organização esteja madura o suficiente ao se institucionalizar, evitando que as assimetrias econômicas e políticas se repitam, e em alguns momentos, até se acelerem nessas instituições39. Portanto, por essa perspectiva, a proliferação de blocos e organismos nos quais o Brasil participa poderia gerar maior governança e não representar o esvaziamento ou a ineficiência dos mesmos.

Detlef Nolte parte de uma premissa mais ampla de regionalismo, descartando o Eurocentrismo e a necessidade de se utilizar a União Europeia como paradigma. O autor questiona se há necessidade de outros conceitos além de “integração regional” para analisar o regionalismo latino-americano (em especial o da América do Sul), em evolução. Segundo o autor, tal conceito deve capturar a possibilidade de manutenção de soberania nacional, sem a necessidade de construção de instituições supranacionais; contemplar a formação de espaços supranacionais de cooperação; o aspecto de “actorness” da região em relação a atores extra-regionais; a prestação pública regional de bens; e, especialmente, como esse processo se constrói numa “arquitetura de governança regional”, com a integração de diferentes organizações da região e articulação entre projectos regionais concorrentes (Nolte, 2013).

Um dos aspectos considerados por vários autores como uma deficiência na conformação atual da UNASUL (crítica dirigida também ao IBAS e aos BRICS) é a baixa institucionalização de seus processos. No entanto, talvez esse “minimalismo” seja uma das explicações para o sucesso da UNASUL em várias frentes. Afinal, além das assimetrias, são vários os interesses e visões muito diferentes e díspares sobre os modelos de regionalismo e integração das nações que formam a organização, que se concentram especialmente nos aspectos econômicos desses modelos. Mas que, dentro da UNASUL (assim como no IBAS e nos BRICS), conseguem elaborar e executar projetos comuns.

BRICS

O termo BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China) foi criado pelo Banco de Investimento Goldman Sachs em 2001 para descrever o bloco de países destinados a dinamizar a economia mundial nas próximas décadas. A partir de então, a sigla suscitou várias pesquisas, tanto no âmbito privado quanto público, sobre sua importância estratégica, mas também sobre suas contradições e limitações40. Porém, em 2008 diante da crise financeira mundial, o grupo se formalizou e realizou cúpulas regulares. De acordo com o embaixador brasileiro na Rússia, Antônio Guerreiro41, o lançamento do novo Banco de Desenvolvimento do BRICS, aprovado na 6ª Cúpula do bloco em 2014 em Fortaleza, foi estratégico para o grupo:

É importante mencionar que agora se vislumbra o início da entrada em operação do novo Banco. E de acordos assinados pelas presidências do Banco Central e do BNDES, junto com os bancos nacionais de desenvolvimento dos outros países, de cooperação com o Novo Banco de Desenvolvimento do BRICS. Os Parlamentos dos 5 países ratificaram o estatuto do Novo Banco e do Arranjo Contingente de Reservas. Portanto, nós temos um horizonte temporal mais ou menos definido para que ambas as instituições possam passar a funcionar em termos concretos.

(Guerreiro apud Cristhine, 2015)

Cristhine informa que o Novo Banco de Desenvolvimento do BRICS terá sede em Xangai, na China. O primeiro presidente é um financista da Índia, e os demais membros dos BRICS terão vice-presidentes, com o Brasil sendo representado pelo economista Paulo Nogueira Batista Júnior, ex-diretor-executivo do FMI. Quanto ao Acordo Contingente de Reservas, ainda segundo a autora, o Embaixador Antônio Guerreiro explica que ainda não foi pensada uma sede para o fundo emergencial dos membros do BRICS. O assunto ainda não foi devidamente aprofundado. Em suas palavras:

Não houve ainda uma definição quanto à necessidade de haver uma sede para o Contingente de Reservas. Havia uma ideia de sediá-lo no Rio de Janeiro, mas os indianos também gostariam de tê-lo lá. É um assunto que ainda vai continuar a ser discutido, ainda não há uma decisão quanto a haver uma sede, e, se houver, onde será. Mesmo porque esperemos que não seja necessária a utilização desse Arranjo Contingente de Reservas.

(Guerreiro apud Cristhine, 2015).

No âmbito da cooperação científica um estudo aponta que em 2000, cerca de 8% do total de trabalhos de autores brasileiros publicados com pesquisadores do mundo todo foi feito em colaboração com colegas dos BRICS. Já em 2012 esse percentual havia subido para 14% demonstrando a aproximação do Brasil ao bloco.

A Rússia é o país dos Brics com o qual os pesquisadores brasileiros mais interagiram. No total, somam-se mais de 3.777 artigos publicados em coautoria entre 1996 e 2012, em áreas como matemática, física, química, ciências biológicas e agrícolas e ciência dos materiais. Porém, ainda nesse âmbito, prevalecem colaborações com pesquisadores de países centrais. Pierro enfatizou uma forte interação dos BRICS com os Estados Unidos e a Alemanha e verificou que os cinco países ainda colaboram mais com as duas potências da ciência do que entre si. No caso do Brasil, mais de 20% dos trabalhos em coautoria são resultado de cooperação com norte-americanos. Segundo Elizabeth Balbachevsky:

(...) os grandes centros de pesquisa mundiais seguem numa posição de superioridade em relação aos Brics. Apesar do aumento da produção científica em países emergentes, a qualidade da pesquisa é bem mais forte nos Estados Unidos e na Europa. Seria contraproducente para um país emergente dar prioridade a parcerias com centros também emergentes.

(Balbachevsky apud Pierro, 2015).

IBAS

O Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul (IBAS), fundado em 2003, é um acordo de caráter político, estratégico e econômico que representa de certo modo uma encarnação mais profunda do “espírito de Bandung”, pois exclui dois atores difíceis em defini-los na atual geopolítica mundial como países do Sul: Rússia, ex-superpotência mundial, membro permanente do Conselho de Segurança (CS) da ONU e que possui armas nucleares, assim como a China, que também é grande candidata a ser a maior economia do mundo em pouco tempo. Nesse sentido, o IBAS de fato representa uma maior materialização do conceito de cooperação Sul-Sul promovendo a cooperação horizontal (Visentini, 2010). Mas é de ressaltar que, diferentemente dos BRICS, o grupo não vem se reunindo frequentemente (a última vez em 2011)42, talvez por limitações econômicas, políticas e militares dos três países envolvidos.

Uma ênfase central da fundação do IBAS foi a estratégia de desenvolvimento econômico combinada com a cooperação sul-sul, segundo Hirst & Soares de Lima. As autoras ressaltam que a iniciativa IBAS, lançada em 2003, reunindo Índia, Brasil e África do Sul, demonstra não só a centralidade do objetivo de desenvolvimento, mas também uma renovada ênfase na cooperação Sul-Sul, combinando temas clássicos como a luta contra a pobreza e a defesa do multiculturalismo, com o compromisso de instituições e valores democráticos. No contexto de crescente protecionismo e de cada vez mais difícil acesso aos mercados do Norte, os ganhos economicos e comerciais de cooperação com os países do sul tornaram-se de importância estratégica para o Brasil (Hirst, Soares, 2006, p.25).

Ao mesmo tempo é interessante reconhecer que embora não figure como o principal parceiro dos demais países do grupo, o Brasil tem cooperado em áreas nas quais se destaca, como nas ciências médicas e da saúde. Nos últimos anos, por exemplo, cresceu a afinidade com a África do Sul nesses campos do conhecimento. E citando Finardi (que fez uma pesquisa sobre o assunto) “a forte colaboração entre Brasil e África do Sul em ciências médicas possivelmente decorre do interesse comum em desenvolver novos tratamentos para doenças negligenciadas, como malária e Chagas, e também para a Aids” (Finardi apud Pierro, 2015). Nesse sentido, segundo Sanahuja, o Brasil promove um tipo de cooperação Sul-Sul como parte de uma política externa de alcance global, e não apenas regional:

(…) que foi projetada através do grupo África Índia-Brasil-Sul (IBSA) e para a África, com especial atenção aos países de língua portuguesa. O país também implantou o mesmo processo para a América Latina, e mais especificamente para o território sul-americano, com a Unasul (...). Vários pontos de ênfase nesta cooperação: a assistência técnica realizada por intermédio da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), nas áreas de energia, infra-estrutura, saúde . Em particular, os esforços para combater o HIV e SIDA com a Fundação Osvaldo Cruz; a construção da paz, particularmente no Haiti; a cooperação em agricultura - por meio da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa); e a cooperação financeira - através do Banco Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (BNDES) - muitas vezes “amarrado” à exportação de bens e serviços e de obras realizadas por empresas brasileiras, como a Odebrecht. Apenas uma parte da cooperação brasileira é canalizada através da ABC, mas de acordo com estimativas baseadas em fontes oficiais, em 2010 o total da cooperação brasileira atingiria 3.700 milhões de euros, dos quais 1,200 milhões seriam novos empréstimos do BNDES, 325 milhões ao PNUD e do Programa Alimentar Mundial e outros 350 para o Haiti como parte da MINUSTAH. O Brasil (...) se situaria entre o décimo-primeiro ou décimo-segundo entre os países doadores do mundo, com cifras absolutas perto das da Itália ou Dinamarca.

(Sanahuja, 2011, p.215 – tradução nossa)

UNASUL

A UNASUL foi fundada em 2008 e consiste em uma Organização intergovernamental composta pelos doze Estados da América do Sul43. Segundo Gratius & Saraiva, o MERCOSUL e a UNASUL são resultado concreto dos esforços do Brasil para criar, por razões econômicas, diplomáticas e de segurança, uma Comunidade Sul-Americana de Nações. As autoras ressaltam que, enquanto o MERCOSUL é a plataforma e núcleo de integração econômica, a UNASUL é um fórum de consulta política e cooperação inter-estatal em infra-estrutura (sobretudo de investimentos brasileiros), defesa e outros tópicos da agenda do bloco. As autoras creditam à atuação do governo brasileiro o fato de que, pela primeira vez, a América do Sul tornou-se um espaço geopolítico com influência regional e global (Gratius, Saraiva, 2013).

A evolução do regionalismo contemporâneo da América do Sul pode ser estudada a partir de dois fatores principais, segundo Sanahuja: primeiro, abordando o esgotamento do ciclo de “regionalismo aberto” que estruturou os processos de integração e estratégias internacionais no período 1990-2005; e da emergência, em resposta ao anterior, de novas fórmulas de regionalismo “pós-liberal”, que respondem a ambas as mudanças políticas vividas pela região, como processos mais amplos de mudança de poder. De acordo com Sanahuja,

(...) novas experiências e abordagens do regionalismo latino-americano, mostram que a região, além de sua heterogeneidade e diferenças de visão e abordagem política e econômica, decidiu estabelecer quadros comuns para a cooperação política e, no momento, definindo com precisão a sua natureza intergovernamental e âmbito de aplicação e ferramentas de governança regional, a coordenação da política e posicionamento internacional.

(Sanahuja, 2014, p.79 – tradução nossa)

A UNASUL, assim como outros processos de regionalismo na América Latina, segue um modelo intergovernamentalista de associação, no qual os Estados soberanos são os principais atores na formulação e implementação desses mesmos processos. Diferente do modelo de integração da União Europeia, por exemplo, onde há um direcionamento a instituições e organizações de caráter supranacional, na UNASUL os Estados procuram manter, acima da visão regional, o interesse nacional e a preservação da soberania nacional. Ou seja, os conceitos de não-intervenção, autonomia e auto-determinação dos povos são valores inquestionáveis dentro da instituição.

O aspecto da cooperação Sul-Sul é um dos eixos norteadores da UNASUL, na visão de Maribel Aponte Garcia, considerada pela autora uma iniciativa de integração liderada pelo Brasil, tendo um papel complementar com ALBA e CELAC como uma iniciativa estratégica do regionalismo. A autora assim define a Unasul:

Com recursos harmonização, cooperação e coordenação das políticas de interesse comum, e não em si um acordo comercial, mas destina-se a ser base para a convergência dos diversos regimes de regionalização de forma inovadora, baseada na experiência e economias existentes.

(Garcia, 2014, p. 21 – tradução nossa)

A UNASUL transcenderia também os parâmetros de acordos internacionais de comércio tradicionais, com novos arranjos em torno de cooperação e de complementaridade. Segundo Maribel Aponte Garcia:

(…) o novo regionalismo estratégico na América Latina e no Caribe é caracterizado por três componentes. Em primeiro lugar, uma ênfase em elementos estratégicos do velho regionalismo, especialmente a criação de empresas estratégicas, produtos e indústrias, e parcerias comerciais e industriais relacionados com o papel do Estado como um ator estratégico. Em segundo lugar, o conceito de multi-dimensionalidade além da esfera econômica e elementos comuns emergentes que caracterizam especialmente o modelo sócio-económico da ALBA-TCP. Em terceiro, as políticas económicas articuladas em torno do conceito de soberania e do estabelecimento de uma ação regional em torno dessas políticas.

(Garcia, 2014, p. 20 – tradução nossa).

A autora ressalta que esse processo incorpora elementos do regionalismo neodesenvolvimentista, conforme definiram Hettne e Söderbaum (2006): o regionalismo orientado para o desenvolvimento, ou regionalismo neo-desenvolvimentista, que transcende a análise e os benefícios do comércio internacional. Para esses autores:

(…) o desenvolvimento é multidimensional, dependendo de impactos positivos secundários e ligações entre diferentes setores, que por sua vez exigem abordagens regionais mais abrangentes, através dos quais a negociação da integração está ligada a outras formas de integração econômica e outros fatores (de investimento, pagamentos, integração monetária, harmonização) e várias formas de cooperação econômica em setores específicos (transportes, comunicações) … Os resultados são multidimensionalidade em uma variedade de acordos regionais pelo Estado e por entidades e mecanismos de governança; e envolve uma rica variedade de atores estatais e não-estatais, que são muitas vezes reunidos em redes informais e coligações multisetoriais que operam em diferentes níveis. (Hettne, Söderbaum, 2006, p. 183 – tradução nossa)

O que nos chama mais a atenção em consonância com a hipótese deste trabalho é o papel relevante que o Brasil ocupa na cooperação Sul-Sul, especialmente fomentando seus interesses na América do Sul. O protagonismo brasileiro é evidente no texto que figurava na primeira página do site oficial da UNASUL:

La Unión de Naciones Suramericanas impulsa una serie de proyectos a largo plazo que integrarán a Suramérica en forma y fondo: la construcción de una carretera interoceánica que abrirá el paso de Brasil hacia el Océano Pacífico, el establecimiento del libre comercio y en un futuro, probablemente una moneda única. La visión de la UNASUR es el desarrollo regional sostenido por la unión de sus partes soberanas: naciones en paz, prósperas, con sentido de pertenencia y ciudadanía suramericana44.

Ao definir as especificidades da cooperação Sul-Sul, Sanahuja propõe que:

(…) o forte crescimento desse processo nos últimos anos é, “em primeiro lugar, uma expressão da crescente força e autonomia política dos países emergentes, o escopo mais amplo de seus interesses, reivindicações de liderança regional ou global, e sua vontade de adquirir mais autonomia na economia política internacional. Nas palavras de Fareed Zakaria (2009) exprime “a ascensão dos outros” em relação à hegemonia dos Estados Unidos e da OCDE.

(Sanahuja, 2011, p. 212, nossas ênfases – tradução nossa).

No entanto, segundo autores como Tussie (2013), além do aspecto político e de cooperação sul-sul, a UNASUL (especialmente em projetos encampados pelo Cosiplan e financiados pelo BNDES), além do MERCOSUL e outros arranjos bilaterais no continente sul americano e na América Latina, promovem também forte projeção e expansão de interesses econômicos de empresas brasileiras ao redor do mundo, mas especialmente na região:

Um dos principais pontos fortes do Brasil encontra-se na internacionalização de suas empresas e no apoio dado pelo Estado para essas atividades. A Vale, que produz 15% do minério de ferro mundial, é a segunda maior mineradora do planeta. Os atores globalizados brasileiros são da indústria de alimentos: a JBS Friboi (maior empresa do mundo no setor de carne bovina), os serviços de construção (Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Correa), aço (Gerdau), serviços financeiros (Banco do Brasil, Itaú) e indústrias extrativistas (Petrobras, Vale). Essas empresas são atores poderosos em assuntos globais, mas em particular na política de poder da região, onde a maioria dos seus interesses é implantada e onde exercem sua influência em vários campos, de diversas maneiras e com diferentes resultados. (Tussie, 2013, p. 254)

Conclusões

Neste artigo foi avaliado o papel do Brasil no multilateralismo representado pelos BRICS, IBAS e UNASUL e nas relações Sul-Sul, comparando elementos da Política Externa Independente (PEI) e a política externa brasileira contemporânea no atual sistema internacional. Tanto nos anos 1960 quanto hoje identificamos que o país teve um papel relevante como promotor da cooperação Sul-Sul em nível mundial, mas também apresentou limitações e contradições.

Nos anos 1960 a PEI foi limitada não apenas em virtude da dependência do Brasil com relação aos Estados Unidos, mas também por não ter rompido sua tradição de relações privilegiadas com Portugal, gerando contradições em sua política para a África. Também por mais que o Brasil tenha se contraposto aos EUA e sua política de embargo a Cuba, não conseguiu sair da esfera de influência da grande potência do Ocidente45.

Já para a política externa brasileira em tempos recentes, principalmente no período Lula (2003-2010), verificou- se uma retomada do papel brasileiro como um dos promotores da cooperação Sul-Sul, especialmente em seu engajamento nos BRICS, IBAS e UNASUL. Os três grupos apresentaram potencialidades e desafios para a atual política externa brasileira.

O diplomata Brigidi de Mello chega a considerar a política externa brasileira contemporânea como uma “Nova PEI”, ao apontar semelhanças destes dois momentos na ênfase na multipolaridade e na diversificação de alianças, no entanto, ressalta que:

(...) a Nova PEI (desenvolve-se) em uma era de cooperação sul-sul baseada em elementos políticos e econômicos mais sólidos, incluindo aí o domínio dos recursos naturais estratégicos. Se a PEI inovou ao propor a diversificação comercial (tanto de países como de valor agregado), a Nova PEI concretizou tal escopo, o que ampliou sua margem de barganha ante os países desenvolvidos. O ganho de substância pode ser identificado nas comparações: ao MNA, o BRICS; à abstenção em votos sobre o colonialismo, o reconhecimento do Estado palestino; aos Acordos de Uruguaiana, a ampliação do escopo do Mercosul e a criação da UNASUL e da CELAC, além das Cúpulas da América do Sul com Países Árabes e África; às cautelosas gestões pela permanência de Cuba na OEA, as decisivas negociações para a revogação da exclusão em 2009, ou a extensão dos limites do sistema com a Declaração de Teerã. Ademais, o G-20 Agrícola, a participação no G-20 Financeiro e a nova relação com o FMI contrastam com a PEI, que propunha a criação de um “Fundo das Nações Unidas para o desenvolvimento do Sul”, de caráter exógeno e assistencial.

(Brigidi, 2014, p. 265).

Tanto em relação aos BRICS quanto a UNASUL observamos que o Brasil tem se beneficiado individualmente; no primeiro caso, por exemplo, com a institucionalização do Banco de Desenvolvimento e do Fundo de Contingência e no segundo; com a criação do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN), que promove a inserção e projeção de empresas brasileiras no continente, e do Conselho de Defesa Sul-americano (CDS). Já o IBAS se insere em uma lógica tanto de limitações internas (crises econômicas, políticas ou militares) quanto de falta de recursos e de apoio político (com mudanças de presidentes), podendo estagnar os avanços na cooperação entre esses países que simbolizaria mais genuinamente a cooperação Sul-Sul no “espírito de Bandung”.

30 Discurso de Sukarno na Abertura da Conferência de Bandung, 18 de abril de 1955 http://legacy.fordham.edu/halsall/mod/1955sukarno-bandong.html, acessado dia 28/01/2016

31 “Memoria de la Primeira Reunión de Técnicos sobre Problemas de Banca Central del Continente Americano”, celebrada en la ciudad de México del 15 al 30 de agosto de 1946, publicado por Banco do México. En: Rodríguez, O. (1981). Teoria do subdesenvolvimento da Cepal. Rio de Janeiro: Forense – Universitária, pp. 34-35)

32 Para uma visão ampla sobre o que entendemos por “espírito de Bandung”, recomendamos a leirura de: “60 años después: vigencia del espiritu de bandung”. Em: América Latina en Movimiento, 504, maio de 2015, ano 39. Disponível em: http://www.alainet.org/es/revistas/169851 Acesso em maio de 2015.

33 A ALALC veio a ser substituída pela ALADI em 1980. Ambos os Tratados coincidiam nos seus objetivos e tinham como meta final o estabelecimento, a longo prazo, de um mercado comum latino-americano. Apesar dessa continuidade, o Tratado de Montevidéu 1980 introduziu profundas mudanças na orientação do processo e na concepção de sua operação. Primeiro, o programa de liberalização comercial multilateral e seus mecanismos auxiliares, que visavam aperfeiçoar uma zona de livre-comércio, foram substituídos por uma área de preferências econômicas, integrada por um conjunto de mecanismos que abrangia uma preferência tarifária regional, acordos de alcance regional e acordos de alcance parcial. Esses instrumentos ofereciam múltiplas opções operacionais aos países-membros, cuja convergência permitiu avançar para etapas superiores de integração econômica. Segundo, o caráter basicamente comercial do Tratado de Montevidéu 1960 foi substituído pela coexistência de três funções básicas da nova associação: a promoção e regulamentação do comércio recíproco, a complementação econômica e o desenvolvimento de ações de cooperação econômica que levem à ampliação dos mercados.

34 BRICS (termo criado pelo Banco de Investimento Goldman Sachs em 2001 que buscava descrever o bloco de países destinados a dinamizar a economia mundial nas décadas seguintes, materializado na formalização do grupo em 2008 por Brasil, Rússia, Índia e China, com a entrada da África do Sul em 2011), IBAS em 2003 (Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul é um acordo de caráter político, estratégico e econômico) e a UNASUL em 2008 (Organização intergovernamental composta pelos doze Estados da América do Sul).

35 Los cinco principios de coexistencia pacíficas formulados por China, India y Myanmar han cumplido en el pasado mes de junio su 60 aniversario de existencia. Los cinco principios son: respeto mutuo por la soberanía y la integridad territorial, la no agresión mutua, la no interferencia en los asuntos internos de otros países, igualdad y beneficio mutuo, y la coexistencia pacífica. Estos principios reflejan plenamente los propósitos y principios de la Carta de la ONU, se concuerdan con la corriente histórica de la paz y el desarrollo, y constituyen la base jurídica para la conformación del nuevo orden internacional. Disponível em: http://cr.chineseembassy.org/esp/xwdt/t1173044.htm.

36 Propunham a cooperação técnica entre os países; a criação de instituições de fomento regionais e mundiais; a ação coletiva para a estabilização do preço das commodities agrícolas; a elevação do comércio entre eles; o intercâmbio de informações em matérias de interesse mútuo e consultas prévias às reuniões multilaterais para o fortalecimento de posições, entre outros. Na América Latina se destacavam Prebisch e Furtado em suas formulações sobre o porquê era necessário dividir o sistema internacional entre centro e periferia, e estabelecer um tratamento diferenciado aos países subdesenvolvidos os apoiando e permitindo suas industrializações. As principais ideias de Furtado para dividir o sistema internacional entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos partia da afirmação que o subdesenvolvimento não constituía uma etapa necessária do processo de formação das economias capitalistas modernas. “É em si, um processo particular, resultante da penetração de empresas capitalistas modernas em estruturas arcaicas”. Acrescentava que a “estrutura econômica da região onde penetrou a empresa capitalista não se modifica, necessariamente, como consequência dessa penetração. Apenas uma reduzida fração da mão de obra disponível é absorvida pela empresa forânea; os salários pagos a essa mão de obra não são determinados pelo nível de produtividade da empresa e, sim, pelas condições de vida prevalecente na região”. Dessa forma, a massa de lucros gerados pelas empresas capitalistas não se integrava na economia local e ficava totalmente dependente de condições internacionais, o que se conhece como vulnerabilidade externa. Conclui seu raciocínio dizendo que “criou-se uma situação de equilíbrio em um nível permanente de subemprego de fatores” (Furtado, 2000, p. 254, ênfases nossas).

37 Segundo o especialista no tema Williams da Silva Gonçalves as primeiras ideias da PEI foram delineadas nas páginas do Jornal do Comércio por San Tiago Dantas em 1957: “Diante de uma África que caminha para a expansão econômica intensiva, movida pelos capitais enviados dos países metropolitanos, a América Latina só tem uma resposta capaz de reunir o duplo requisito da elevação moral e da eficiência prática, isto é, apoiar o desenvolvimento africano, mas corrigir paralelamente a emancipação dos países coloniais ou semicoloniais, para que se igualem as condições de concorrência, e promover a integração econômica do próprio continente americano, de modo a melhorar as nossas próprias condições” (San Tiago Danta, em: Gonçalves, 2003. p. 215).

38 A OPA é concebida a partir dos incidentes ocorridos com o vice-presidente dos Estados Unidos, Richard Nixon, durante uma série de visitas programadas a países da América Latina em 1958. Nixon foi hostilizado em vários momentos de seu périplo, especialmente na Venezuela, onde sua comitiva foi atacada a pedradas.

39 Podemos citar a atual crise grega na União Européia como um grande exemplo de como a democracia de um país pode ser esvaziada com instituições supranacionais que estejam a serviço dos países mais poderosos, como é o caso da Alemanhã no Banco Central Europeu.

40 É bem interessante a opinião de um especialista brasileiro no tema: “Tentar discutir a virtual evolução do Brics, como muitos fazem, significa realizar um mero exercício de especulação intelectual frente à fluidez que marca a vida internacional nos últimos anos. Mais importante é apresentar a realidade de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul como forma de identificar as bases materiais e políticas das potências emergentes, diferenciando-as de outras nações, que foram agrupadas pela própria Goldman Sachs como ‘The next eleven’, exercício indutivo-oportunista que se quer merece ser criticado.” (Visentini, 2013, p. 9).

41 O embaixador participou na 7.ª Cúpula do BRICS realizada em Ufá, na Rússia em julho de 2015.

42 As cúpulas foram 1ª Brasilia, 2006; 2ª Tshwane, 2007; 3ª New Delhi, 2008; 4ª Brasilia, 2010; 5ª Tshwane, 2011. Informação disponível no site oficial do IBAS: http://www.ibsa-trilateral.org/about-ibsa/ibsa-summits. Acesso em julho de 2015.

43 Em seu documento de criação podemos ler que “La Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR, es una organización internacional creada en 2008 como impulso a la integración regional en materia de energía, educación, salud, ambiente, infraestructura, seguridad y democracia. Sus esfuerzos están encaminados a profundizar la unión entre las naciones suramericanas, bajo el reconocimiento de sus objetivos regionales, fortalezas sociales y recursos energéticos”. Informação disponível em seu site oficial: http://www.unasursg.org/

44 Informação disponível em seu site oficial: http://www.unasursg.org/

45 Inclusive com o golpe militar de 1964 no Brasil essa influência dos EUA (que apoiou o golpe) foi mais intensa em um ambiente interno de grande polarização em virtude da Guerra Fria.

Integração ou regionalismo? Estudando fronteiras da América Latina

Gustavo Matiuzzi de Souza

Introdução

Acadêmicos das Relações Internacionais (RI) na América Latina têm utilizado diminutamente a ‘fronteira’ (internacional) no estudo dos fenômenos regionais e regionalistas, seja como locus conceitual primordial, seja como fonte elementar de dados empíricos. Isso se dá pelo fato de o conceito de integração (regional) e seu arcabouço teórico serem excessivamente utilizados na investigação desses fenômenos, o que “naturaliza” a fronteira e remove-a de sua relevância analítica.

Por essa razão, o presente capítulo tem por objetivo explorar uma possível trilha que possa conduzir a agenda de pesquisas futuras no que concerne o estudo das interações (trans)fronteiriças sob a perspectiva das dinâmicas regionalistas: as teorias do regionalismo, abordagem até então pouco empregada no continente.

Para tanto, a primeira seção do capítulo será dedicada ao problema referente ao uso imoderado do conceito de integração (regional) por uma grande parte da academia. Em seguida, explanar-se-á sobre a teoria da integração e alguns de seus pressupostos que atuam diretamente na concepção de fronteira. Na terceira parte, por sua vez, serão brevemente apresentados alguns pilares das teorias do regionalismo que contribuem com uma reflexão da fronteira (e na fronteira) mais aprofundada. A quarta seção tratará de explorar algumas possibilidades de pesquisa sobre o regionalismo tendo como fonte de dados a fronteira, além de desenvolver brevemente algumas opções de análises. Em seguida, as considerações finais fecharão o trabalho.

O problema de uso do conceito de integração

John Stuart Mill iniciou seu “Sistemas de Lógica” refletindo sobre o uso de termos e o processo de definição dos mesmos. Desde o início, Mill chama a atenção para o fato de que

[d]efinir algo é selecionar dentre o todo de suas propriedades aquelas que devem ser entendidas a serem designadas e declaradas por seu nome; [assim,] as propriedades devem ser bem conhecidas por nós antes de podermos ser competentes para determinar quais delas são as mais aptas para esse propósito (Mill, 1830, apud Goertz, 2006, p. 1).

Isso significa que um conceito é adequado à medida em que, em primeiro lugar, o mesmo defina, explique e delimite determinado fenômeno com precisão. Por extensão, pode-se afirmar que se o conceito de integração (regional) falhar em explicitar que atributos são conferidos a ele, dentre tantas características distintas entre os diversos processos regionalistas, o mesmo se enfraquece, a ponto de esvaziar-se de sentido. Em outras palavras, quando tudo ou quase tudo pode ser considerado integração é impossível saber, de fato, a que se refere o termo.

É majoritário o uso da expressão “integração” por parte de internacionalistas e cientistas políticos latino-americanos para referir-se a diversos processos regionais e regionalistas. Ademais, o uso do termo propagou-se para além da academia, tornando-se amplamente utilizado nos meios de comunicação e nos discursos políticos, amoldando-se ao que linguistas se referem como “linguagem geral”. A linguagem geral é aquela que pode ser definida como um conjunto de recursos de comunicação verbal utilizado pela maioria dos falantes de um determinado idioma. É uma linguagem menos formalizada, tem temática geral, e suas funções básicas são comunicar fatos, emoções e conotações (Cabré, 1993). Portanto, o emprego do termo “integração” no campo da linguagem geral baseia-se na sua função comunicativa enquanto expressão, sem considerar o conhecimento de suas características como conceito.

Por outro lado, o uso do termo “integração” na investigação científica adentra o terreno das “linguagens especializadas”, isto é, a linguagem cujo principal papel é referenciar formalmente certos fenômenos para um universo de pares especializados no assunto (Cabré, 1993). Além disso, sua aplicação implica na construção (ou reconstrução) conceitual da palavra, processo que envolve profunda análise teórica e empírica do objeto ou fenômeno ao qual ela se refere (Goertz, 2006).

O perigo da reapropriação do termo “integração” (assim como de suas variantes: processos de integração, dinâmicas de integração, experiências de integração etc.) por estudiosos das RI tal qual utilizado por outros agentes sociais, sejam eles da sociedade civil ou tomadores de decisão, reside na consequente apropriação de um conceito de significado ambivalente, um conceito sem definições claras. Além disso, a reapropriação do termo afeta a percepção dos pesquisadores em relação a própria natureza dos fenômenos regionalistas.

A diferença qualitativa da função das duas linguagens, de seus usos e de seus interlocutores denota rigor teórico e metodológico nem sempre evidenciado nos estudos das dinâmicas políticas, econômicas ou sociais presentes no fenômeno do regionalismo latino-americano. Para ilustrar este fato, convém notar, por exemplo, a comum referência a uma miríade de instituições regionais como “processos de integração”. É comum assinalar tanto o Mercosul como um processo de integração regional (Oliveira, Onuki, 2000; Vaz, 2002; Visentini, 2007), como a Unasul (Griffiths-Spielman, 2009; Granato, Oddone, 2010); a IIRSA (Quintanar, López, ٢٠٠٣), e assim sucessivamente.

Organizações e instituições que diferem grandemente em objetivos, origem e escopo terminam por serem categorizadas dentro de um “guarda-chuva conceitual” de grandes proporções. A partir do conceito de integração, tal como empregado nos exemplos anteriores, não é possível apontar distinções claras entre os organismos regionais, fazendo com que as investigações percam em competência analítica e que o conceito, em capacidade explicativa.

A integração como processo tem sido também utilizada para explicar todo um conjunto de relações e fenômenos regionais, no qual se incluem, por exemplo, aproximações bilaterais entre Estados, acordos comerciais dentro de instituições regionais, agendas de política externa para determinada região (Vigevani, Favaron, Ramanzini Júnior, e Correia, 2008; Vidigal, 2012), paradiplomacia (Colacrai, Zubelzú, 2004), estratégia política (Sarti, 2013) e muitos outros.

A ideia de integração por detrás do uso indiscriminado do termo é apresentada como dado inerente, isto é, como uma característica fundamentalmente inserida na natureza dos fenômenos regionais e regionalistas. É como se, nas diversas relações supracitadas, houvesse a aspiração intrínseca das partes envolvidas em promover integração. Ou ainda, como se a relação entre essas diferentes dinâmicas regionais fizesse parte de uma ideia de integração presente no imaginário dos formadores de política externa e oficiais responsáveis, capaz de moldar suas políticas e decisões. Ainda que o fizesse, cabe aos estudiosos diferenciar o que se classifica como processo real rumo à integração e o que faz parte do imaginário político, ou o que pode ser identificado como um fragmento discursivo, ou um recurso retórico.

A naturalização do termo como sendo o objetivo inerente, ou o pano de fundo inseparável das políticas e relações regionais na América Latina não viabiliza a apreensão da realidade político-social para além desse prisma. Qualificar todos (ou quase todos) fenômenos regionais como processos de integração suscita ambiguidades conceituais tais que os processos regionais são tratados como sinônimos de processos integrativos, de redes de cooperação, de dinâmicas de aproximação política, e assim sucessivamente.

A fronteira na teoria da integração

Quanto à teoria de RI, o estudo e o conceito de integração foram amplamente desenvolvidos, particularmente nas primeiras fases da história e da análise da construção da União Europeia (UE) nas décadas de 1950-1970 (Richard, 2014). Para grande parte dos teóricos das relações regionais, “teoria da integração” e “neofuncionalismo” são sinônimos virtuais (Rosamond, 2000). Desassociar um do outro é um erro, a menos que se construa pilares teóricos para redefinir o que é integração regional.46 O conceito de integração, juntamente com a sua teoria, foi sendo definido e redefinido durante a construção do projeto europeu de unificação.

Dentre muitas definições e vários autores que se debruçaram sobre o desenvolvimento teórico do neofuncionalismo (com especial atenção a Haas e Lindberg) havia concordância de que a integração regional envolvia a formação e a ampliação do papel das instituições regionais e que as partes envolvidas modificariam suas operações e expectativas no decorrer do processo (Niemann, Schmitter, 2009). O projeto de integração deveria ser iniciado e levado a cabo pelas elites políticas (Haas, 1958; 1967), tendo como centralidade a ação do Estado, que delegaria seu processo de tomada de decisão a outro órgão (Lindberg, 1963). Isso ocorreria visto a incapacidade do Estado, por si só, de garantir seus interesses e objetivos. Por isso, pode-se inferir que a integração regional seja uma tentativa de “reconstruir as erodidas fronteiras nacionais a um nível mais elevado” (Malamud, 2010, pág. 2).

A fronteira, sob essa perspectiva, é compreendida como limite e limitador da ação tanto das partes que constituem o Estado quanto do próprio Estado, à medida que suas elites políticas não logrem reunir ou utilizar as condições necessárias para empregar o potencial integrativo das relações que entretêm com seus pares (Obydenkova, 2006).

A percepção da fronteira no bojo teórico da integração ressalta certas propriedades e menospreza outras. Paradoxalmente, investigar a fronteira sob o guarda-chuva conceitual da integração é vê-la, em primeira instância, pela sua funcionalidade enquanto limite e separação; de defesa em termos geopolíticos e de barreira em termos econômicos. Sua característica elementar torna-se o fato de ser uma expansão da soberania do Estado, uma demarcação de sua autoridade territorial, um elemento formador do próprio Estado (cf. Prescott, 1987; Leloup, Stoffel, 2001).

Por conseguinte, a fronteira faz parte de uma territorialidade negativa e de um jogo de poder no qual o Estado constitui-se no maior empecilho para a paz, que é o objetivo central da teoria da integração regional. Em outras palavras, a fronteira torna-se aquilo que deve ser transposto através do aprovisionamento de necessidades e funções comuns entre os povos por ela divididos (Söderbaum, 2009).

Se o Estado (ou instituição regional) não fomentar a cooperação internacional, a fronteira permanece inerte. Sob o arcabouço conceitual da integração, a fronteira só passa a ser percebida a partir dos processos regionalistas chamados “de cima” (top-down). Por conseguinte, as relações que ocorrem na fronteira, em nível local, perdem valor empírico, sendo descartadas tão logo o projeto estatal mostre-se falho ou infactível.

No melhor dos casos, a perspectiva da integração possibilita apontar a existência de uma relação entre o que ocorre no nível estatal e internacional e as dinâmicas (trans)fronteiriças locais (a integração “de baixo”) (veja Rhi-Sausi e Coletti, 2010), mas sem jamais esclarecer o como essa relação ocorre ou quais as questões em jogo dentro desse processo.

A fronteira passa a ter alguma relevância analítica para a integração em dois casos pontuais. Em primeiro lugar, na medida em que se inicia a implementação da retirada das barreiras entre os Estados, ou seja, no desmantelamento das restrições legais aos intercâmbios transfronteiriços, ao que se denomina “integração negativa”. Ao final do processo, isto é, quando todos os entraves legais forem retirados, a fronteira dá lugar ao transnacionalismo, ou seja, ao modo de instituição de políticas conjuntas sem barreiras, ao que se chama “integração positiva” (Scharpf, 1996).

Em segundo lugar, a fronteira pode ser também compreendida como elemento integrador, conforme o Estado a empregue para promover a interação das populações lindeiras com o objetivo de ampliar a probabilidade de integração. Nesse processo, o uso de símbolos que engendrem uma identidade comum é bastante presente. Contudo, esse plano de ação não pode ser confundido com o processo de integração per se, mas deve ser identificado como um componente agregador do processo de integração regional (Malamud, Schmitter, 2006).

Estudar a fronteira, seu papel e as interações que nela ocorrem tendo como base conceitual a integração regional (e ainda que com o propósito de compreendê-los sob a luz das relações regionalistas) institui um problema epistemológico fundamental, uma vez que as interações que ocorrem naquela escala são desimportantes ou praticamente invisíveis a essa perspectiva. O conceito de integração regional e seu escopo teórico esgotaram, assim, sua capacidade explicativa no que tange as mudanças sofridas nas interações que ocorrem nas áreas (trans)fronteiriças.

Faz-se necessário, dessa forma, o emprego de outro arcabouço teórico e outros conceitos que deem conta dos processos na fronteira e que possam elucidar questões concernentes à relação desses processos de menor escala às dinâmicas regionalistas de nível “macro”. Ou seja, que compreendam a fronteira como locus significativo das relações regionais e dos processos regionalistas.

Utilizando o regionalismo para investigar a fronteira

A ideia central da presente seção é apresentar brevemente alguns pilares das teorias do regionalismo que sejam úteis para a reflexão da fronteira e na fronteira. Devido ao fato de o escopo teórico da integração falhar em apreciar a fronteira como importante na construção das dinâmicas regionais, e ao uso ambíguo do conceito de integração, a academia tem pouco estudado os processos que ocorrem nesses espaços. Assim sendo, pretende-se desenvolver alguns argumentos analíticos das teorias do regionalismo.

O fim da ordem bipolar da Guerra-Fria e suas novas divisões de poder e de trabalho, o declínio relativo da hegemonia americana, o aumento da interdependência e dos fluxos da globalização e a virada dos países em desenvolvimento rumo ao sistema político e econômico neoliberal fizeram das décadas de 1980-1990 um período de grandes transformações estruturais que favoreceram o surgimento do chamado novo regionalismo (Hettne, Söderbaum, ٢٠٠٠).

Na conjuntura da hegemonia globalizante e da antiglobalização dela derivada, o regionalismo compõe-se de um conjunto de alternativas intermediárias (middle-level) de políticas, práticas e análises (Söderbaum, 2003). Ao longo das décadas supracitadas, o mundo, de fato, testemunhou uma proliferação dessas alternativas, isto é, de projetos e organizações regionais (dentre elas, o exemplo latino-americano mais emblemático é o Mercosul), que objetivavam, ora relevância política aos seus membros, ora economia de mercado (regionalismo aberto).

Cabe ressaltar, no entanto, que o (novo) regionalismo não pode ser balizado tão-somente pelo estabelecimento de instituições ou organizações inter ou transnacionais. Ao contrário, o regionalismo se caracteriza pela sua “multidimensionalidade, complexidade, fluidez e não-conformidade, e pelo fato de envolver uma variedade de atores estatais e não-estatais, que frequentemente se unem em coalizões informais de múltiplos atores” (Söderbaum, 2003, pp.1-2).

O regionalismo é, dessa forma, resultado de forças em constante transformação nos mais diversos níveis – global, regional, nacional e local – dentre os quais não é possível indicar qual deles é dominante, tendo em vista que seu peso relativo e as interações entre eles são alterados de acordo com o tempo e o espaço (Hettne, Söderbaum, ٢٠٠٠). Assim sendo, é mais apropriado falar em diversos regionalismos (Söderbaum, 2003), todos ocorrendo simultaneamente e atuando em diversas escalas, e podendo ter pesos distintos em cada uma delas.

Nessa perspectiva teórica, a fronteira reaparece como elemento pertencente não somente ao Estado, mas a uma região de menor escala, e a qual pode possuir atributos e lógicas próprios. Essa região de fronteira – que pode ser constituída por causa da mesma ou apesar dela – opera sob a ingerência predominante de agentes locais e, por isso, se “auto-organiza”, em resposta às influências dos sistemas macro (de níveis nacional, regional e global) (veja Pecqueur, 2000).

À fronteira, assim, são atribuídos não apenas seu caráter limitador, divisório, mas também sua funcionalidade enquanto articuladora. Ela passa a ser uma fronteira-filtro, isto é, nem totalmente aberta, nem inteiramente fechada, tendo um controle de fluxos alicerçado no diagnóstico da utilidade dos mesmos para o desenvolvimento local (Leloup, Stoffel, 2001).

Isso significa que cada fronteira e suas regiões possuem características próprias no tocante às interações que lá ocorrem, tanto em relação às escalas (inter)nacionais de governança, quanto às influências regionais e globais que a elas se apresentam, por isso é mais acertado falar em fronteiras, no plural. Ademais, com o esmaecimento das distinções entre o doméstico e o internacional, algumas regiões de pequena escala (i.e., microrregiões) tornam-se transfronteiriças em sua natureza, intricando as relações com as dinâmicas correntes nas regiões de grande escala (i.e., macrorregiões) (De Lombaerde, Söderbaum e Van Langenhove, 2010).

Na sua perspectiva comparativa, o regionalismo possibilita a análise do papel das fronteiras e das regiões a elas atreladas ou por elas formadas vis-à-vis as influências estruturantes de governança, de território e de identidade. Chamar as fronteiras e seus territórios de região desnaturaliza esses elementos e sublinha que aquelas áreas geográficas e as comunidades sociais ligadas a elas não são um estado, mas, ao mesmo tempo, possuem certos atributos vinculados a ele, como lógicas próprias de governança (De Lombaerde et al., 2010)47.

O estudo das regiões de/nas fronteiras por parte das perspectivas do regionalismo resulta no cunhar de uma série de conceitos que intentam dar conta dos diversos fenômenos regionalistas que se sucedem nesse nível mais local. Entre eles, destacam-se: “regionalismo transfronteiriço” (transfrontier regionalism ou cross-border regionalism); “região (trans)fronteiriça” (borderland e (cross-)border region), “políticas intermésticas”, “microrregionalismo” e outros (veja Asiwaju e Bach, 1999; Perkmann e Sum, 2002; Söderbaum, 2003; De Lombaerde, 2010; De Lombaerde et al., 2010). Cada um desses termos representam uma miríade de significados, de acordo com os focos teóricos, regiões e experiências a eles empregados.

O chamado regionalismo transfronteiriço, em comparação com o macrorregionalismo, deve ser visto como uma série de processos mais espontâneos e endógenos, levados a cabo por agentes da sociedade civil, do mercado e do Estado, que organizam redes – ora formais, ora informais – de ação conjunta ou de cooperação (Börzel, 2016). Em outras palavras, são processos que vão além da simples demanda por mais regionalismo (que, na teoria da integração, seria introduzida apenas pelas elites); são também respostas e reações ao regionalismo de maior escala e, por isso, podem ser categorizados como dinâmicas de regionalização, ou seja, de construção regional (region-building).

As fronteiras, sob o arcabouço teórico e conceitual do regionalismo, assumem seu caráter altamente heterogêneo, intricado e fluido. Sobretudo, as fronteiras passam a ser relevantes do ponto de vista analítico. No tocante às fronteiras enquanto processos sociais, elas podem tanto influenciar as dinâmicas que ocorrem em níveis mais elevados de interação, quanto são influenciadas pelas macroestruturas regionais. Abrem-se, a partir dessas perspectivas, outras frentes de investigação que podem enriquecer grandemente o debate sobre o lugar da fronteira nas dinâmicas regionalistas.

As fronteiras como fonte de dados do regionalismo

A questão que se posta, a partir desse ponto, é saber que investigações podem ser efetuadas tendo a fronteira como locus primordial dos fenômenos regionalistas. Assim sendo, a presente seção pretende explorar algumas trilhas que possam conduzir a agenda de pesquisas futuras no que concerne o estudo das fronteiras e seus fenômenos sob a luz de certos processos regionalistas ocorrentes na América Latina.

Há muitas lacunas a preencher no que diz respeito a uma maior valorização do material empírico sobre os regionalismos latino-americanos (de Lombaerde, 2015). É imperativo e necessário que haja levantamentos sistemáticos de dados primários nas regiões transfronteiriças. Há um déficit considerável de pesquisas que procurem levantar dados referentes a interações entre populações lindeiras em ambos os lados, seja pelo uso de teorias e categorias distintas que não se debruçam sobre os mesmos (como no caso das teorias da integração), seja pela dificuldade em encontrar as referidas informações nos mais variados ambientes que as fronteiras proporcionam.

Tendo já sido apresentada uma outra abordagem para o estudo dos fenômenos regionalistas, é imprescindível, assim, listar algumas das fontes possíveis de dados na e da fronteira, juntamente com o potencial analítico de cada uma delas. No tocante à busca de dados oficiais, é possível verificar, por exemplo, se houve empresas de um lado da fronteira que investiram, compraram, venderam ou receberam bens da outra banda da “linha-filtro”. Outra alternativa é levantar dados sobre a situação econômico-financeira e comercial de cidades contíguas através de relatórios oficiais, juntas comerciais, pesquisas municipais, de sindicatos, e outras instituições concernentes.

Esses dados permitem enxergar a evolução (ou involução) das trocas comerciais e dos movimentos econômicos formais ao longo do tempo, abrindo espaço para um diagnóstico da interação e da cooperação locais. Ademais, tais pesquisas possibilitariam relacionar os dados com as políticas macrorregionais que intercorreram no mesmo período, de forma a identificar ou mensurar a influência dos processos “de cima” sobre as dinâmicas microrregionais em determinada fronteira. Além disso, seria factível analisar o grau de interdependência entre os vizinhos, comparando-o, mais uma vez, com os processos que ocorrem em escala maior.

A título de exemplo, é possível cruzar os dados (referidos anteriormente) das regiões transfronteiriças de Brasil e Uruguai com os acordos oriundos da Nova Agenda para Cooperação e Desenvolvimento Fronteiriço, de 2002 (veja Lemos, 2013; Lemos e Rückert, 2014; Matiuzzi de Souza, 2014; 2015). Esse cruzamento possibilita identificar que regiões responderam com mais (ou menos) cooperação, analisando caso a caso as razões do desenvolvimento dessas dinâmicas. Além disso, é possível apontar o quanto as políticas aplicadas a partir da Nova Agenda impactaram essas regiões, comparando-as umas às outras, e sendo possível assinalar quais as áreas econômicas, comerciais e de serviços com maior potencial de cooperação em cada uma das regiões investigadas.

As chamadas “cidades-gêmeas”, conurbações urbanas de envergaduras diversas que foram assim denominadas com vistas a aperfeiçoar políticas de cooperação transfronteiriças, são um ponto de partida interessante para executar tais levantamentos e análises. São, em sua maioria, municípios ou departamentos minimamente estruturados, que possuem secretarias e outros órgãos capazes de fornecer alguns desses dados, ainda que rústicos. As áreas de investigação podem ser, em primeira instância, aquelas de prestação de serviços públicos (saúde, saneamento, educação, transporte, moradia, segurança, documentação etc.).

As cidades-gêmeas são laboratórios importantes, tanto para a análise de implementação de políticas de desenvolvimento de nível macro, quanto de execução de projetos locais de cooperação. Isso implica em considerar a fronteira como locus de políticas regionais multiescalares. Com origem na Geografia, o conceito “multiescalar” tem sido bastante utilizado no estudo, por exemplo, de movimentos populacionais (Giménez, 2001; Barbieri, 2007; Benedetti, 2011) e de segurança (d’Hautefeuille, 2010; Fagundes e Rückert, 2014) em áreas de fronteiras e tem grande potencial a ser empregado na perspectiva do regionalismo comparativo. A análise de políticas regionais multiescalares pode englobar aspectos como a construção, a implementação e o impacto dessas dinâmicas políticas em regiões transfronteiriças, identificando mudanças nos fluxos, interações e territorialidades de uma região.

Além disso, é possível analisar esses processos transfronteiriços a partir do ponto de vista da governança. O conceito de “governança multinível” oferece boas perspectivas para o estudo do regionalismo nas áreas transfronteiriças (veja Barragán, 2014). Diversos trabalhos têm sido produzidos no contexto do regionalismo latino-americano, utilizando-se desse conceito (Marteles, 2009; Flemes, Radseck, 2012; Serbin, Martínez, Ramanzini Júnior, 2012; Pastrana Buelvas, Gehring, 2014).

Da mesma forma, tendo como base os dados supracitados, é possível identificar como diferentes regiões, que operam em diferentes níveis e com qualidades distintas, se relacionam, do ponto de vista qualitativo. Pode-se encontrar relações de complementaridade, em que, por exemplo, macrorregiões promovem o microrregionalismo transfronteiriço através de políticas e incentivos, como o faz a Comunidade Andina (CAN) (De Lombaerde, 2010).

No que concerne as interações informais que se dão no âmbito local, cabe investigar sindicatos das mais variadas classes trabalhistas, associações, organizações não-governamentais e outras instituições representantes da sociedade civil, para que se identifiquem as relações que entretêm com seus pares homólogos, que muito comumente ocorrem no âmbito informal48. Torna-se viável assinalar algumas dinâmicas microrregionais a partir de certos setores sociais. Tais dados se entendem como regionalismo de facto, que incide em paralelo ao regionalismo “oficial” (cf. Soto Acosta e Ramirez Brenes, 2014).

Essas relações informais são fonte de dados disponível para análises discursivas, elemento central na construção de uma região. Nesse aspecto, o chamado Region-Building Approach desenvolvido por Iver B. Neumann (1994; 2003) permite mapear os artifícios utilizados no processo de construção regional, não importando seu tamanho ou relevância no cenário global. Entendendo regiões como “comunidades imaginadas” Neumann analisa os principais pilares discursivos que constroem e descontroem uma região, enfatizando seus atributos endógenos e renovando o olhar sobre a mesma, identificando relações de poder intrínsecas às diversas relações ali existentes.

Outra alternativa de investigação é a de agregar dados empíricos de pesquisas já realizadas por outros especialistas. Muito já se produziu no que diz respeito às interações transfronteiriças, mas sob perspectivas díspares, como avaliação de políticas públicas, geografia humana e geopolítica, sociologia e antropologia. Grande parte desses trabalhos estão em forma de estudos de caso e podem ser analisados por grupo de especialidades. Esse material é fonte empírica útil na construção de análises dos regionalismos latino-americanos e ainda carece de maiores atenções.

Essas pesquisas têm o potencial de analisar quantitativa e qualitativamente as dinâmicas da regionalização nas regiões transfronteiriças, isto é, o processo do regionalismo nas escalas “micro”. Tanto material requer pesquisadores que o ordenem e o analisem, que utilizem das teorias do regionalismo para compreender o lugar desses processos na construção regional.

Conclusões

A variedade das experiências regionais e regionalistas no continente latino-americano é rica fonte de dados. Muitos deles, apesar de disponíveis, como no caso das fronteiras, são deixados de lado por grande parte da academia, particularmente no estudo das relações internacionais, por enfatizar sobremaneira a utilização do conceito de integração e as teorias dele advindas.

Essas teorias e perspectivas não deram conta de abarcar certas transformações estruturais que levaram as dinâmicas nas fronteiras a um lugar de relevância, tanto do ponto de vista analítico, quando do social. É importante, assim, aplicar outras abordagens que estudem esses processos no escopo do regionalismo e, com isso, trazer as fronteiras e os fenômenos que ali ocorrem ao centro das análises internacionalistas.

O material empírico presente nas fronteiras mostra-se abundante e possibilita a compreensão mais aprofundada dos fenômenos regionalistas. Ademais, as fronteiras como fonte de dados podem beneficiar construções teóricas sobre o(s) regionalismo(s) que transcendem a própria região, alcançando graus explicativos sobre outras experiências ao redor do mundo (de Lombaerde, 2015). Logo, a dimensão e o valor de tais investigações podem exceder a simples compreensão das experiências regionalistas da América Latina e passar a dialogar com as teorias que têm sido desenvolvidas pelas RI globalmente, assim como servir de escopo analítico para outras experiências regionais.

46 Um exemplo de reconstrução do conceito de integração regional sob outras bases teóricas pode ser encontrado na análise de Olivier Dabène (2009), na qual uma outra noção de região e de construção regional foi elaborada a partir de certos pressupostos construtivistas.

47 Isto porque a região, sob o escopo teórico do regionalismo, perde seu caráter natural, de simples contigüidade física, e passa a ser compreendida como fruto direto da ação humana coletiva, dos processos formadores de uma identidade comunitária (Söderbaum, 2013).

48 É comum a informalidade perpassar também a administração pública, mas pesquisá-la é processo delicado, sendo que, comumente, o tema é tabu entre tomadores de decisão nos meios políticos e administrativos.

La adhesión de Costa Rica a la Alianza Pacífico: un balance de posibles beneficios y costos

Josué Fernández Araya

Bárbara Rojas Quirós

Willy Soto Acosta

María Yeimy Vásquez Barrantes

Introducción

Latinoamérica siempre ha tenido la intención de integrarse, ya sea comercial, política o socialmente. No obstante, existe una creciente fragmentación entre el Norte y el Sur, al igual que hay diferencias ideológicas entre países: los del Pacífico tienen sistemas comerciales más dinámicos y abiertos; los del Atlántico, características más proteccionistas y burocráticas (Altmann, 2015, p.63). Esto no solo ha limitado los esquemas de integración, sino también los mecanismos de concertación política como UNASUR y CELAC (ídem).

La gran cantidad de esquemas latinoamericanos han fracasado por distintas variables, primeramente por una notoria debilidad de las instituciones supranacionales (las cuales tienen muy poca fuerza e injerencia en la política, tanto interna como externa de los estados) (Altmann, 2015, p.86). Luego, una falta de explotación de todas las áreas de integración, como lo serían las áreas de transporte, infraestructura, energía, etc. (Altmann, 2015, p.87). Y por último, un rezago general de la región, en materia de políticas de tecnología e innovación, lo cual limita mucho el alcance de estos sistemas de integración.

Por tanto, Chile, Colombia, México y Perú (como miembros fundadores de la Alianza del Pacífico), Costa Rica y Panamá (como miembros observadores y en proceso de adhesión), buscan, con la libertad de circulación de bienes, capitales, servicios y personas, no caer en los mismos errores de esquemas anteriores. Además de una fuerte inversión en materia de infraestructura y seguridad pública.

Actualmente, Costa Rica (como miembro observador) se encuentra analizando la posible inserción a la Alianza del Pacífico (AP), aunque el proceso ha perdido fuerza con el actual gobierno (Administración Solís-Rivera), este tema no rebaja su importancia en el país. Sin embargo, para que se obtenga un resultado positivo con dicha adhesión, se debe consolidar una posición con respecto a su inclusión, en conjunto a una serie de políticas públicas en infraestructura, educación, ciencia y tecnología. Además de afianzar la opinión pública, ya que sectores (como el de la agricultura) han declarado públicamente su rechazo al ingreso de Costa Rica a la AP, esto debido a negociaciones previas de la Cámara de Agricultores con los países miembros (Noguera, 2015).

El objetivo de este artículo es analizar de qué manera se ve, desde Costa Rica, el proceso de adhesión a la Alianza Pacífico, así como las posibles consecuencias desde una visión geopolítica comercial. En primera instancia, se plantean los tratados comerciales (vigentes y en proceso) que tiene Costa Rica. Luego, se presenta el desarrollo cronológico del camino a la adhesión y una visualización a futuro. Por último, se analizan los posibles beneficios y costos del ingreso a la AP.

Uno más en la lista: los tratados comerciales de Costa Rica

La economía de Costa Rica se caracteriza por ser pequeña y abierta, altamente dependiente del comercio exterior. Debido a esto, en los últimos años, el país ha profundizado en una política comercial abierta y un proceso de liberación económica, utilizando instrumentos de integración regional y la negociación multilateral como formas adicionales de avanzar en esta dirección (Gobierno de Costa Rica, 2011, p. 1). Con respecto a los acuerdos comerciales vigentes, Costa Rica posee alrededor de 13, tal como se aprecia en la tabla 1.

Tabla 1: Acuerdos Comerciales Vigentes de Costa Rica

Acuerdo de Integración Regional

Centroamérica (septiembre, 1963)

Tratados de Libre Comercio (TLC)

República Dominicana marzo, 2002)

Canadá (noviembre, 2002)

Comunidad de Estados del Caribe (CARICOM) (noviembre, 2002)

Chile (febrero, 2005)

Panamá (noviembre, 2008)

República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos (CATFA-DR) (enero, 2009)

China (agosto, 2011)

Perú (junio, 2013)

México (julio, 2013)

Singapur (julio, 2013)

Asociación Europea de Libre Comercio (mayo, 2014)

Acuerdos de asociación

Centroamérica y la Unión Europea (AACUE) (octubre, 2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de: COMEX Tratados Vigentes.

Para efectos de este artículo, es importante señalar el desarrollo cronológico de los acuerdos comerciales de Costa Rica (en especial a partir del 2013), con los TLC firmados con Perú, México y Singapur, donde se demuestra que la zona Asía Pacífico era el objetivo comercial del país. Los acuerdos comerciales que Costa Rica tiene en proceso, se visualizan en la tabla 2.

Tabla 2: Acuerdos Comerciales en Proceso de Costa Rica

Tratados en Procesos Legislativos

Colombia (2013)

Acuerdos en Proceso de Negociación

TLC Centroamérica-Corea del Sur (2015)

Alianza del Pacífico (2011)

Acuerdo sobre Comercio de Bienes Ambientales (2014)

Acuerdo de Comercio de Servicios (2012)

Fuente: Elaboración propia a partir de: COMEX Tratados en Proceso.

En los tratados en proceso de Costa Rica, se confirma su objetivo comercial y la priorización de estrechar las relaciones comerciales con los países miembros de la Alianza del Pacífico, así como países asiáticos como la República de Corea.

Como se logra visualizar en las tablas, es a partir de 2011 que los objetivos comerciales de Costa Rica cambian, con el año del primer acercamiento a la AP. No es casualidad que se desarrollaran los TLC con Perú y México, y que se tenga en proceso el de Colombia, así como el acercamiento con países asiáticos de importancia comercial como Singapur y Corea del Sur. Este acercamiento a la AP cumple con las estrategias utilizadas por la política comercial costarricense, como lo son la integración económica regional y la apertura a nuevos mercados.

Estas estrategias de apertura comercial y utilización de acuerdos comerciales las comparten también los países miembros de la Alianza del Pacifico, al ser estos, junto con Costa Rica y Panamá (países en proceso de adhesión), los que cuentan con la mayor cantidad de acuerdos comerciales regionales, como se puede visualizar en la tabla 3.

Tabla 3: Acuerdos Comerciales Regionales suscritos por los países miembros de la CELAC

País

Número de acuerdos

País

Número de acuerdos

País

Número de acuerdos

Antigua y Barbuda

2

Colombia

10

Paraguay

4

Argentina

4

Cuba

3

Perú

16

Bahamas

2

Dominicana

2

República Dominicana

3

Barbados

2

Ecuador

3

Santa Lucía

2

Belice

2

El Salvador

10

San Cristóbal y Nieves

2

Nicaragua

9

Granada

2

San Vicente y las Granadinas

2

Costa Rica

11

Guatemala

9

Surinam

2

Panamá

12

Guyana

3

Trinidad y Tobago

3

Bolivia

3

Haití

1

Uruguay

5

Brasil

5

Jamaica

2

Venezuela

3

Chile

24

México

13

Total

176

Fuente: Altmann (2015)

De los 176 tratados comerciales suscritos por los países miembros de la CELAC, 86 son de miembros de la AP, o posibles miembros, lo cual demuestra que todos comparten la política de apertura comercial y la estrategia de la utilización de tratados para agilizar la economía. Realmente son economías que avanzaron de la integración hacia adentro, a una integración estratégica “hacia afuera”, a través de una integración profunda.

Es evidente que los países latinoamericanos no tienen capacidad de autoabastecerse de ninguna forma (Altmann, 2015, p.64), es por esto que el crecimiento económico de la región se encuentra orientado a una propuesta más “hacia afuera”; apoyada en el regionalismo abierto. Este regionalismo abierto se caracterizaba por radicar en: “la creación de acuerdos de integración sustentados en tratados vinculantes, influenciados y reforzados por la cercanía geográfica y la afinidad cultural existente entre los países” (Rodríguez, 2015, p. 37). Esto se plasma en los acuerdos del Mercosur, la Comunidad Andina, CARICOM y otros.

Por otro lado, el regionalismo abierto, junto con los ideales del regionalismo postliberal: “recoge la necesidad de trabajar en la convergencia y concertación de temas políticos y sociales: (…) trabajando en una integración profunda en lo económico y aspectos necesarios para alcanzar el desarrollo” (Rodríguez, 2015, p. 43). Lo anterior permitió que la AP tomara la experiencia latinoamericana y estos procesos de regionalismo para crear un área de libre comercio y libre circulación de factores productivos, a modo de internacionalizar sus economías de forma competitiva e integrada, denominado como regionalismo estratégico “hacia afuera” (Rodríguez, 2015, p. 45).

Esto y más han puesto la mirada del sistema internacional en la Alianza Pacífico, por lo que ya cuenta con treinta y dos miembros observadores (Rodríguez, 2015, p. 46), con tan solo cuatro años de existencia del bloque. Costa Rica y Panamá son los principales miembros de la región que concuerdan en esta ideología comercial.

Génesis de la Alianza del Pacífico y el acercamiento costarricense

La Alianza del Pacífico se constituye el 28 de abril de 2011, siendo esta una iniciativa de integración regional entre Chile, Colombia, México y Perú. El acuerdo define como objetivos de la Alianza: “construir un área de integración profunda hacia la libre circulación de bienes, capitales, servicios y personas; impulsar mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de las economías, así como constituirse en una plataforma de articulación política, integración y proyección hacia el Asia Pacífico” (Trujillo, 2014, p. 162). De ser un país, sería la octava economía del mundo y la séptima potencia exportadora (Rodríguez, Vieira, 2015, p. 24).

Se intenta crear una imagen de la Alianza como una plataforma económica en la región; los cuatro países, para el 2014, poseían el 36% del PIB latinoamericano (Rodríguez, Vieira, 2015, p. 24). Una de las características importantes de la Alianza es su vocación de apertura a otros mercados, sobre todo al de Asia Pacífico. Incluso se espera: “según el Fondo Monetario Internacional (FMI) que sea el cuarto contribuyente al crecimiento mundial, después de China, India y Estados Unidos” (Rodríguez, Vieira, 2015, p. 24).

De esta forma se podría decir que la posible adhesión de un país como Costa Rica a la AP brindaría ventajas, como el fortalecimiento de las relaciones con países de la región latinoamericana y el Asia Pacífico: “La Alianza Pacífico, integrada por un grupo de naciones de crecimiento económico superior de la media mundial, tiene enormes posibilidades de diversificar su canasta exportadora y conseguir nuevos mercados” (Arévalo, 2014, pp. 170-171), esto podría potencializar, a futuro, una Costa Rica con economía más fuerte.

El actual gobierno visualiza el ingreso a la AP como un proyecto del gobierno anterior y critica la forma en la cual se llevó a cabo. Por esta razón, se están generando estudios con respecto al impacto que una adhesión a este sistema podría traer a Costa Rica. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y la fundación Konrad Adenauer arrojaron que hay un número relativamente pequeño de sectores y productos sensibles al posible ingreso, no obstante, el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) se mantiene cauteloso con la recomendación que se dé al Poder Ejecutivo. COMEX prefiere que los resultados sean analizados por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), para asegurarse la calidad del análisis en un ente especializado en esta materia (Ruíz, 2015a).

De este modo, COMEX trata de integrar al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) para generar estudios al respecto y consolidar una posición con la integración del país a la AP (Gutiérrez, 2015a). Al trabajar con la UNCTAD, COMEX espera contar con el apoyo del MAG y el MEIC para que: “los sectores dejen de lado posiciones adversas y se puedan determinar los beneficios y las sensibilidades” (Gutiérrez, 2015a).

Es un hecho que también el sector empresarial posee puntos de vista bastante diversos. La falta de información en cómo se ha manejado la negociación con respecto a la adhesión y la sensibilidad de determinados productos en algunos sectores, representa el argumento central de la oposición a la integración de Costa Rica en la Alianza (Central America Data, 2014). Sin duda alguna, la adhesión constituiría un paso realmente importante para la consolidación de la integración regional, además de un impulso en el desarrollo de los países miembros. Asimismo se proyecta una trayectoria a futuro, bastante prometedora para la región centroamericana, con potenciales lazos de comercio exterior con los países del Asia Pacífico (BID, 2016).

Sin embargo: “de moverse en un tempo animado y rápido durante el Gobierno pasado, la incorporación de Costa Rica a la Alianza del Pacífico cayó en un adagio desde que arrancó la administración del presidente Luis Guillermo Solís Rivera” (Ruíz, 2015b). Aunque innegablemente la entrada podría traer a Costa Rica una mejor posición a nivel mundial, esta administración insiste en que son necesarios que se realicen los estudios del caso. Esto a pesar de que para el año 2014, Costa Rica se colocaría en la séptima posición de países latinoamericanos proveedores de bienes a la región de Asia Pacífico con un 3,6%; viéndose superada por Brasil con un 37,1%, Chile 20,6%, México 10,1%, Argentina 8,4%, Venezuela 7,7% y por último Perú con 6,3%. Lo anterior quiere decir que solamente supera a Colombia con un 1,9%, a Panamá y Uruguay que tienen una participación de 0,8% cada uno (Tremolada, 2014, p.729).

El camino a la adhesión

El proceso de integración de Costa Rica a la Alianza del Pacífico ha constado de varias etapas, desde mostrar un fuerte interés por entrar, hasta poner en tela de juicio el posible ingreso. Es por esto que resulta de vital importancia, para la correcta comprensión de los beneficios y consecuencias de un ingreso, o bien de quedar fuera, el hecho de ver cómo ha sido el transcurso de esta integración. Analizando desde los inicios en la Administración Chinchilla-Miranda (2010-2014), hasta la actualidad con la Administración Solís-Rivera (2014-2018), y las diferencias entre cada administración respecto del tema, a modo de poder culminar este capítulo con una visualización de qué podría pasar a futuro, o hacia dónde se está avanzando, se valorarán las cuatro siguientes etapas.

Inicios:

El proceso comienza en el año 2012 en la Cumbre de Chile, cuando Costa Rica es invitada a participar como oyente; en dicha cumbre se suscribía el Acuerdo Marco. Este constituye la Alianza del Pacífico y reitera los principios de la Declaración de Lima, quedando abierta la adhesión de nuevos Estados (Corrales, 2014). Posterior a esto, en la Declaración de la Cumbre de Cali (2013) se acoge: “con beneplácito la solicitud de Costa Rica para iniciar su proceso de adhesión a la Alianza y, para tal efecto, se acordó establecer un grupo de trabajo”.

Para poder ingresar a la Alianza, Costa Rica debía cumplir con una serie de requisitos, entre los que se incluían: “Ratificar el Protocolo Comercial de la Alianza del Pacífico; tener Tratados de Libre Comercio (TLC) con cada uno de los Estados Miembros; se debía eliminar las solicitudes de visas a los nacionales de los Estados Miembros de la AP y; llevar a cero los aranceles sobre ingreso de productos procedentes de cualquier Estado Miembro” (Ruíz, 2015b).

Incluso en la Cumbre de Cartagena (2014), Costa Rica manifestaría su compromiso con los principios, valores y así con los requisitos esenciales y objetivos de la Alianza, tal como están expresados en el Acuerdo Marco y su voluntad de promover e impulsar este mecanismo de integración (Corrales, 2014). Esto dictaba el ingreso en el primer trimestre del año 2015, incluso el Consejo mismo de la AP había mostrado una apertura e interés a que Costa Rica trabajara y se integrara, pero por razones que analizaremos en los siguientes apartados, aún hasta la fecha no somos miembros de la Alianza del Pacífico.

Actualidad:

La coyuntura actual muestra un estancamiento en el proceso de integración a la AP, ya que desde febrero de 2014 existen indicios de estar cumpliendo los requerimientos, también se muestran muchas trabas y actores que están contra el formar parte de la Alianza. Y es a causa de esto que el Consejo de la Alianza del Pacífico sigue a la espera de que el proceso de integración político comience (Barquero, 2014b).

Los Estados Miembros de la Alianza representan el 7% del comercio costarricense, en términos de ventas (La Nación, 2015) y aparte también simbolizan a 375 millones de consumidores potenciales para los productos de Costa Rica (Barquero, 2014b). No obstante, existe una constante lucha de parte del sector agro, con respecto a la incorporación a la AP; los miembros de esta fracción argumentan que de ingresar a la Alianza del Pacífico: “perderíamos algunas condiciones logradas en los Tratados de Libre Comercio existentes (…) como el 72% de aranceles negociados que pasaría a ser de un 92%” (Prensa Libre, 2015). Se ha justificado que prácticamente los acuerdos logrados con Chile, México y Perú tendrían que cambiar “completamente”.

A esta contra, se suman varios sectores, como: la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria (CNAA), la Cámara de Industrias, el Consejo Nacional Agroalimentario (CNA), algunos grupos ecologistas y el partido político del Frente Amplio. Estos señalan los riesgos de adherirse a la Alianza, como es el ceder el 98% de los aranceles del sector agro (Moya, 2015, p.3). Es por esto que desde el inicio de la Administración Solís-Rivera se cayó en un adagio hacia el ingreso, recayendo todo en el costo-beneficio.

De este modo, el país pasó de firmar el proceso de adhesión con la Alianza del Pacífico y casi que de inmediato la administración Chinchilla-Miranda firmaba el Protocolo Comercial de la organización y el apoyo al proceso, a inicios de 2015, con el nuevo Ministro de Comercio Exterior, Alexander Mora. A la caída del proceso, pocos meses después, con las problemáticas en el sector tanto público como privado, esto a causa de falta de criterios, tanto a favor como contra la AP, y finalmente a la espera de estudios que solicitó la administración Solís-Rivera. Sin embargo, es importante determinar las importaciones y exportaciones que representa la AP, en dólares estadounidenses, para Costa Rica (ver gráfico 1).

Gráfico 1: Importaciones y exportaciones a los países miembros de la Alianza Pacífico.

Fuente: Elaboración propia a partir de: COMEX Tratados vigentes y en proceso.

Si bien estos países no representan en la actualidad los principales socios comerciales de Costa Rica, sí son importantes a futuro, esto porque las importaciones y exportaciones siguen aumentando con el pasar de los años. Y principalmente, porque tales estados tienen valiosos acuerdos comerciales en el Asia Pacífico (región que parece ser el centro del comercio mundial en un futuro cercano).

Visualización a futuro:

La expectativa apunta a que probablemente Costa Rica ingrese a la AP, pero como bien lo dicta Rolando Laclé (2014): “(…) afecta a ideología del nuevo gobierno de no querer más tratados comerciales”. Por tanto, se está a la espera de los análisis que deben brindar la CEPAL y la organización Konrad Adenauer; estos instrumentos de estudio serían: “Simulaciones de efectos en el modelo de equilibrio general computable” y “Análisis de complementariedad de las economías” (Ruíz, 2015b). De estos se espera poder sacar una respuesta más objetiva al saber si es viable, rentable y beneficioso para el país pertenecer a la AP. Esto porque en palabras del mismo ministro de COMEX, Alexander Mora (2014): “el costo de quedar fuera es altísimo”. Es por tanto que a futuro se puede divisar un posible ingreso, que muy probablemente traiga luchas sociales a lo interno del país.

Resultados de los estudios (CEPAL y Konrad Adenauer):

Actualmente, el país cuenta con los resultados de los análisis que el Ministerio de Relaciones Exteriores y COMEX había solicitado, no obstante, a estos no se les ha dado una gran circulación mediática y pública. Si bien el Ministro de COMEX expresa que los sectores afectados son una cantidad pequeña, el proceso sigue detenido a la espera de más estudios.

Por tanto, se consideraría el ingreso, aunque el país está siendo cauto y espera que los análisis terminen de lanzar sus últimos indicadores para estar seguros. El proceso se ha vuelto lento, más actualmente cuando COMEX decidió que: “los resultados deben ser analizados por la UNCTAD” (Ruíz, 2015b). Posterior a esto se espera generar un debate con la sociedad, por lo que si bien es muy probable el ingreso, su factibilidad disminuye considerablemente cuando se trata de que sea en la presente administración Solís-Rivera.

Posibles beneficios de ingresar a la AP

Dentro de las consideraciones que se deben tomar como país a la hora de decidir el ingreso a la Alianza del Pacífico, se encuentra que un posible ingreso: “le reforzará a Costa Rica un mercado de 375 millones de consumidores, en cuatro países que juntos son la octava economía del mundo” (Barquero, 2014a). Pero así mismo, es necesario reconocer que, en términos generales, el nivel de competencia se elevará, lo cual es el mayor generador de dudas e inquietudes entre los sectores agro e industrial dentro del país (Barquero, 2014a).

De igual forma, se pueden encontrar mayores beneficios al entrar al grupo, ya que se da una gran apertura de mercado, no solo dándole un mejor papel comercial, sino que también le brinda mayor proyección al país (Gutiérrez, 2015b). Al mismo tiempo que se generan y se aprovechan esfuerzos de cooperación conjunta para el desarrollo de todos los países miembros.

Además, se crean planes mancomunados de exportación, a terceros mercados, con un énfasis especial en mercados tan importantes actualmente como los que se encuentran en la región de Asia Pacífico, al igual que el establecimiento de oficinas conjuntas de promoción comercial, e inclusive embajadas compartidas (Barquero, 2014a), lo cual es un factor beneficioso para la economía nacional; esto reduce costos para el país, en términos de gasto público.

Estos son países dinámicos y activos, en materia económica y comercial, que en bloque representan el 36% del PIB de Latinoamérica y un ingreso por persona mayor a $14 000, que supera a los $10 528 de Costa Rica (Barquero, 2014a). Aunque pueda presentar un reto para el país al inicio, el ponerse a nivel de economías como la de los países miembros de la Alianza del Pacífico, nos obliga a tomar acciones más efectivas para mejorar la competencia nacional, al mismo tiempo que se le dan las herramientas para incursionarse en nuevos mercados.

Por lo tanto, la posible inserción del país a la Alianza del Pacífico no solo podría agilizar el comercio y por ende, aumentarlo, sino que también los viajes (Siu, 2015) y con ello se provean beneficios a un sector económico tan importante para el país como lo es el turismo: “Al participar en una iniciativa como esta, Costa Rica sería parte directa de un mercado y de un conglomerado de 375 millones de personas que representan un gran activo y un gran potencial para el país” (Chaves, 2014).

A esto se le pueden aunar los programas conjuntos de producción y protección ambiental que se desarrollan entre los países miembros (Barquero, 2014a), lo cual brinda la posibilidad de proporcionar un mayor alcance a Costa Rica en estas temáticas. Es claro que aún dentro del bloque, se deberá trabajar fuertemente; pero sin duda alguna se debe brindar una mejor posición a nivel internacional.

Asimismo, es relevante mencionar que el ingreso a la AP es un paso más dentro de la política de apertura comercial costarricense, la cual lleva ejecutándose por más de dos décadas (Barquero, 2014a). Esto supondría una relación de congruencia con el accionar que el país ha mantenido durante todos estos años, reforzando su posición internacional, no solo en materia comercial, sino política, al igual que una proyección del país, que influenciará ampliamente en la economía costarricense; otro aspecto que podría aumentar el beneficio es que no se paga membresía por formar parte de este grupo (Barquero, 2014a), por lo que quedar fuera de este bloque:

Manda una señal que se leería en los mercados internacionales, como que Costa Rica se abstiene de aprovechar oportunidades comerciales importantes que no todos los países tienen. Costa Rica ha logrado con relativa facilidad ser invitada a participar en la Alianza, porque cumple los requisitos y los principios de este bloque.

(Chaves, 2014)

Por esto, también se debe tomar en cuenta que los beneficios de pertenecer a la Alianza no son solamente de carácter económico, sino que también cubren varias áreas, como anteriormente fue posible indicar. Incorporado a este impacto político y también a la imagen, se puede sumar la capacidad de impulsar la estrategia de cooperación del país, tanto de la mano con países observadores del bloque, como con países centroamericanos (Chaves, 2014). El bloque está aprovechando potentemente estas relaciones con los países, para cooperar y tener mayor presencia a nivel regional y mundial.

De esta forma, se solidifica y materializa ese plus que la inserción al bloque traería a Costa Rica en temáticas y aspectos tan importantes como influencia, política y proyección; esto sin mencionar también la posibilidad de vincularse con las bolsas de valores de economías, como las de los países AP, y que así logre un mayor o mejor acceso a financiamiento internacional (Chaves, 2014). Sin lugar a dudas, el beneficio comercial de la inserción es evidente, ya que por ejemplo, esta plataforma le abre a Costa Rica la capacidad de vinculación con economías como la japonesa, con la cual no se posee un tratado de libre comercio, ni otro tipo de protección recíproca de inversiones (Chaves, 2014).

El papel de la Alianza, en este contexto, es de suma importancia, ya que tres de los cuatro estados miembros ya poseen tratado de libre comercio con esta importante economía asiática. Colombia es el único que no lo ha concretado aún, se encuentra en negociaciones (Chaves, 2014). Por esta y todas las anteriores razones es que Costa Rica no debería rechazar por completo el ingreso a la Alianza del Pacífico, porque aunque puedan existir retos, los beneficios son bastante importantes para una economía en desarrollo y en plena apertura; especialmente, para un estado como el de Costa Rica, que se encuentra en necesidad de aumentar sus índices comerciales, económicos, sociales, de competitividad, innovación y demás.

Costos posibles de la membresía

Ahora bien, es de suma importancia recalcar también los costos, consecuencias o temores alrededor de la posible adhesión de Costa Rica a la Alianza Pacífico, que se desarrollan principalmente en las áreas de agricultura e industria. Aunque el interés por unificarse a la AP es claro; al analizar sus beneficios, este camino no es tan fácil a la hora de ver los costos de dicha adhesión.

Una de las mayores preocupaciones es la agresiva apertura comercial que implica el ingreso a la Alianza; esto genera más incertidumbre a los productores de Costa Rica (Barquero, 2014a). Durante la política comercial abierta que ha tenido el país en los últimos años, ya ha desarrollado negociaciones arancelarias con México, Chile, Colombia y Perú, por lo que la preocupación del sector agro es que todas las negociaciones, con eso países, cambiaran completamente con la entrada a la AP (Noguera, 2015). En concreto, la apertura comercial conjunta, que desea eliminar el 92% de los aranceles e impuestos de entrada, es mucho más profunda que la acordada en los Tratados de Libre Comercio bilaterales con dichos países (Barquero, 2014a).

Como ya se desarrolló, una de las justificaciones principales para la adhesión es la ganancia de socios comerciales que acarrean la unificación económica con estos países. Pero de esta justificación también se desarrolla un cuestionamiento, debido a que las exportaciones nacionales a estos cuatro mercados son relativamente bajas: $365 millones en el 2013, en comparación con los $2.166 millones de América Central (Barquero, 2014a). Varios sectores se preguntan si es la vía correcta la que está tomando el país o ¿deberíamos buscar la integración económica en otras zonas?

Otro punto de controversia que se desarrolla es en el caso de la eliminación de los requisitos y facilitación del libre tránsito de personas entre los países (Barquero, 2014a). La sociedad costarricense no se caracteriza por ser particularmente abierta a los migrantes y si la entrada a la AP fuera un problema tan grande, incrementaría mucho más el flujo de extranjeros en el país, aunque tiene objetivos económicos, este sigue siendo uno de los mayores temores de la adhesión.

Uno de los costos principales se basa en las falencias que sufre nuestro país, denotadas especialmente con otros TLC, que ha puesto en duda algunos sectores de producción que no se han visto favorecidos, debido a la falta de preparación ante la reducción de aranceles, impuestos, o los controles de calidad (Ortiz, 2014). Esas mismas problemáticas se pueden repetir con la adhesión a la AP, sumando a esto la falta de infraestructura de transporte, en todas sus modalidades, que sobrelleva el país (Ortiz, 2014). Básicamente el país no se puede comparar en el aspecto de infraestructura con países como Chile, Colombia, México e inclusive con Panamá, por lo que podría acarrear mucho más gasto (deuda) al país.

Se debe realizar también una valoración política, ya que Costa Rica, uniéndose a la Alianza, puede enviar un mensaje que limite sus relaciones con otros países, con los cuales desea estrechar relaciones, como es el caso de Brasil (Mora, 2015). Además, que la Alianza del Pacífico busque la unificación económica, trae consigo una ideología y una política definida que comparten los países miembros, y con la intención de Chile de asegurarse una dinámica fluida de integración y de relación con otros miembros que no son parte de la AP (Mora, 2015), por lo que podría cambiarse la agenda de política exterior del país, poniendo en duda la relación con otros países.

Así mismo, es importante recalcar los acuerdos comerciales que existen recíprocamente entre los países firmantes de la AP y qué va pasar con ellos cuando se logre la integración. Es prioritario hablar de la Comunidad Andina, de la cual tanto Colombia como Perú son miembros, así como el Convenio Comercial entre Colombia y México (inicialmente llamado Grupo de los Tres, al cual perteneció Venezuela), actualmente vigente (Ortiz, 2014). Además de cómo se manejará una integración donde sus países miembros tienen acuerdos bilaterales, así como cuál va a ser el orden de precedencia en los acuerdos: ¿será de mayor peso la Alianza Pacífico o los acuerdos bilaterales?

El gobierno actual continúa recordando que la decisión definitiva depende de los dos estudios técnicos (Barquero, 2015c). Sin embargo, el sector agrícola recalcó que se va a mantener en su oposición, mientras no se garantice el respeto de lo negociado en los TLC bilaterales de Costa Rica, con cada uno de los países miembros de la AP (Barquero, 2015c). Es decir, en este momento, el país se encuentra en una posición divida entre el sector público y privado, un gobierno indeciso, una industria y población no preparadas para los cambios necesarios para el ingreso en la Alianza Pacífico.

Conclusiones

El proceso de integración comenzaría con fuerza y entusiasmo, y junto a esto, la Administración Chinchilla-Miranda aceleraba, por todos los medios posibles, el ingreso a la Alianza del Pacífico. Con el cambio de gobierno se perdió esta agilización y se entró en un proceso lento y tedioso de análisis, el cual ha dado pocos resultados y estos han tenido aportes mínimos para tomar la decisión. Bien lo dijo ya Alexander Mora, ministro de COMEX: “perderíamos muchísimo de quedar fuera de la Alianza” (Mora, 2014), pero aún así no se toma la decisión de ingresar.

La Alianza Pacífico le ofrece a Costa Rica una herramienta para mejorar su imagen y posicionamiento a nivel internacional, además de una gran posibilidad de inserción a nuevos mercados, con una posición geopolítica más favorable. Las cuatro economías actuales (que forman la Alianza) representan 375 millones de personas, y con los acuerdos que se dan dentro de esta, se pueden aumentar las posibilidades de comercialización de los productos costarricenses, no solo en las regiones que la Alianza pretende enfocar sus esfuerzos, sino dentro de los países que la conforman.

Esto sin mencionar que existen planes mancomunados en diversos temas, que establecen el accionar de los miembros, a partir de ciertos estándares mínimos, con lo cual, en general, el nivel de las temáticas tratadas del país puede incrementar. Asimismo, se tienen representaciones conjuntas o compartidas en el exterior de promoción comercial, incluso hasta embajadas, lo cual va un paso más allá de los meros beneficios comerciales, ya que representa una disminución considerable en el gasto del gobierno, motivo que puede ayudar a disminuir (al menos un poco) el déficit en la balanza de pagos costarricense.

Sin embargo, con un gobierno indeciso, sectores separados y una industria que no se encuentra preparada para los cambios necesarios, el ingreso a la Alianza se puede visualizar también como un desafío bastante importante para el país. Es claro que la situación económica actual de Costa Rica se encuentra debilitada, empero, el dejar pasar la oportunidad de entrar en la AP traería muchas repercusiones al país, pero para lograr recibir todos los beneficios, se necesita un fortalecimiento interno.

Por último, es importante señalar que la AP responde a los movimientos de la geopolítica comercial actual, donde hay diferentes escenarios, en un mundo esencialmente dividido y con una amplia red de relaciones comerciales (Mihahilovic, 2016). El foco del comercio está cambiando y la zona Asía Pacífico es una de las prioridades, por eso sobresalen acuerdos preferenciales como el Tratado Transpacífico (TTP) (Dieter, 2015, p. 8). La AP puede significar, para Costa Rica, una trascendencia, debido a que no se trata solo de afianzar lazos económicos con los países miembros, sino también formar parte de esta dinámica de la geopolítica comercial con economías emergentes en una zona de alta importancia.

Esta dinámica no es un pequeño proceso: grandes potencias comerciales establecen estrategias similares. Por lo que se desea terminar con una pregunta importante que surge a partir de esta investigación: ¿Está Costa Rica internamente lista para el ingreso a la Alianza del Pacífico y para enfrentar las responsabilidades que arriban con ese ingreso? Esto teniendo en cuenta las opiniones contra la adhesión dentro del país, la desaceleración del ingreso y la posición del país como economía pequeña, que participa con grandes economías emergentes.

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V parte:

política internacional y nuevas modalidades de integración regional

Implicaciones del TPP en Política Internacional a nivel global y regional49

Mariana Aparicio Ramírez

Introducción

El capítulo analiza las implicaciones del Acuerdo de Cooperación Transpacífico (TPP) en la política internacional, al distinguir dos niveles de análisis: global (OMC) y regional (integración en América Latina y su relación con Estados Unidos). Para ello, se propone desarrollar tres secciones: en la primera, a nivel general, se explora en qué medida el TPP es parte de una estrategia global para establecer las bases de un nuevo orden del comercio mundial, incluyendo nuevos temas en la agenda multilateral del comercio, que aún no se han negociado en el marco de la OMC (OMC-Plus).

En la segunda sección se plantea que el TPP es una estrategia geopolítica por parte de Estados Unidos, para ubicarse como un actor relevante en el mercado asiático, y así competir directamente con China. Se argumenta, además, que el acercamiento de algunos países del Asia Pacífico a Estados Unidos tiene como propósito político contrarrestar la injerencia de China. También puede interpretarse como un contrapeso a la creciente influencia de China en los países de América Latina, así como una estrategia para reducir la brecha de dependencia al mercado estadounidense. En la tercera, se discuten las implicaciones políticas de los países latinoamericanos miembros del TPP, en su relación con Estados Unidos, en política internacional. Finalmente, se esbozan las conclusiones.

El contexto general del TPP y su impacto en el sistema del comercio internacional

En el actual mundo multipolar, los Acuerdos de Libre Comercio son parte integral de la estrategia comercial y de promoción del interés nacional de diversos países, entre ellos Estados Unidos, la Unión Europea y economías emergentes como China e India, con un creciente poder económico y comercial. El incremento de nuevos centros de poder genera un crecimiento similar en el número y variedad de intereses nacionales en posible disputa (Laïdi, 2013), por ello es tan complejo llegar a consensos en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC). No obstante, ningún actor asume el costo político de disolver este organismo o de declarar extinta la ronda Doha.

Uno de los principales problemas tiene su origen en haber vinculado las rondas de negociación multilaterales con las rondas de desarrollo dentro del mecanismo single undertaking, lo que ha impedido llegar a concesos y, para algunos autores como Pilling (2013), es el origen de la parálisis de la OMC y los impedimentos para avanzar en la ronda Doha. Otros autores, como Hufbauer y Schott (2012), y Zoellick (2013) consideran que el multilateralismo no ha muerto, aunque reconocen su lento avance, por lo que sugieren que en la OMC se llegue a acuerdos importantes para el comercio internacional o, en su defecto, que acuerdos como el TPP y el TTIP ofrezcan la posibilidad de que, en un futuro, se regrese a la cláusula de nación más favorecida en detrimento de las políticas gubernamentales para incentivar el comercio.

El argumento que sustenta esta afirmación sugiere que, el porcentaje del comercio mundial entre ambos acuerdos, es tan significativo en proporción al comercio mundial (más del 40% entre países miembros del TPP y alrededor del 35% para el TTIP). Lo anterior podría ser atractivo para muchos países que actualmente no forman parte del acuerdo, y encuentren incentivos económicos y comerciales de adherirse, de tal suerte que en un futuro, el avance en las negociaciones, en esquemas regionales, se traduzca en el ámbito multilateral.

En este marco, se mantienen las negociaciones multilaterales de la ronda Doha, pero los avances se realizan en las negociaciones bilaterales y regionales o con grupos de países, los cuales se han incrementado considerablemente durante los últimos veinte años, en la modalidad de Acuerdos de Libre Comercio.

Actualmente, las tarifas de países desarrollados (en bienes no agrícolas) ya no representan una barrera al comercio, mientras que los aranceles en productos agrícolas se mantienen altos. Caso contrario, en algunos países en desarrollo, los aranceles agrícolas no son tan altos, en comparación con los países en desarrollo (Krist, 2014, pp.396-397). Incluso las barreras arancelarias o los costos en transporte ya no son considerados como obstáculos relevantes para la facilitación del comercio; el principal problema radica en la diferencia de sistemas regulatorios entre los países (op. cit.) y esto es precisamente lo que se ha negociado en el TPP.

El TPP tendrá un enorme impacto en el sistema internacional de comercio, ya que delinean, junto con la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership, TTIP), actualmente en negociación entre la Unión Europea y Estados Unidos, las nuevas reglas del comercio del siglo XXI, para conformar una estructura institucional que regule el mercado de bienes, capitales, servicios, inversiones, propiedad intelectual, normas ambientales y laborales, empresas públicas y temas no relacionados con el comercio, acorde con los intereses y principios de libre mercado (Krist, 2014).

El TPP ha generado controversia porque se negociaron aquellos temas comerciales que no han avanzado en el marco de la OMC (Palit, 2014). Se negociaron temas de OMC-Plus y OMC-Extra en el marco de la política de liberalización competitiva (y asimétrica) (Yunling, Minghui, 2013, p.11), en la que no solo se integraron los compromisos adoptados en la OMC, emanados de la Ronda Uruguay, OMC-plus (OMC, 2011), sino también se incorporaron nuevos temas que aun no son tratados dentro de la OMC, OMC-extra. Por ejemplo: la liberalización en temas tradicionales, como son: tarifas y cuotas, servicios y IED, propiedad intelectual, cumplir con estándares de medio ambiente y laborales, transparencia, comercio electrónico, anti-corrupción, entre otros (Schott, 2004, pp. 263-264; Cohen, et al., 2003; Peinhardt, Alle, 2012, p. 766). De lo negociado en el acuerdo, los capítulos que más preocupan, en caso de ser ratificado, tiene que ver con propiedad intelectual y el mecanismo para resolver conflictos entre empresas privadas y estados, conocidos como Investor-State Dispute Settlement.

El TPP como estrategia geopolítica por Estados Unidos y su impacto en la integración regional

El origen del TPP puede ubicarse a partir de la “cláusula evolutiva” del Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership) o P4, conformado por Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur, suscrito en 2005 y en vigor desde 2006. Uno de los objetivos del acuerdo es la creación de un modelo que tuviera la capacidad de atraer a nuevos miembros del Asia-Pacífico (Schott, Kotschwar, Muir, 2013, p. 5). Entre los requisitos para incorporarse en la negociación es que el país sea miembro de pleno derecho del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés).

Dos años después, en septiembre del 2008, cuatro países mostraron interés en unirse al P4: Australia, Estados Unidos, Perú y Vietnam. En 2010, tras una “recuperación” de la crisis financiera internacional, el TPP adquirió rápidamente nuevos interesados en incorporarse a las negociaciones: Malasia en octubre de 2010. Finalmente, México y Canadá entrarían a la negociación en octubre de 2012, y Japón se incorpora en 2013.

La entrada de Canadá, México y Japón a la negociación del TPP cambiaron las perspectivas y el impacto potencial del acuerdo para Estados Unidos (Mercurio, 2014) y con ello, su interés en cerrar la negoción del TPP y obtener el Trade Promotion Authority (TPA), previamente denominado fast track.

Fue durante el segundo periodo presidencial de Barack Obama que se cabildeó fuertemente con el Congreso, para obtener el TPA. Después de varias negociaciones, el Senado votó 60 a favor y 38 contra, para la aprobación del TPA el 24 de junio de 2015. Una semana antes, la Cámara de Representantes aprobó la ley con 218 votos a favor y 208 contra (Kerry, 2015). El TPA también se extiende a la negociación del T-TIP. Cabe aquí señalar la importancia del Congreso estadounidense para la política comercial y, la relevancia de aprobación del TPA para cerrar la negociación de un acuerdo y su ratificación.

¿Cuál es el rol del Congreso en la política comercial de Estados Unidos?

Los actores políticos encargados de definir la política comercial en los Estados Unidos son esencialmente el poder Legislativo y el poder Ejecutivo. Constitucionalmente, el Congreso tiene la posición de poder en el diseño de la política comercial y su ejecución por el Presidente (Destler, 2005, p. 14). En lo referente a la negociación comercial, en las Leyes de Comercio (Trade Bill) se explicitan los intereses negociadores de Estados Unidos, así como los límites del mandato negociador, emanados del Congreso.

En la historia de la política económica-comercial del país, el Congreso ha otorgado temporalmente al Presidente la autoridad para negociar acuerdos de libre comercio. En 1934, la Ley de los Acuerdos Comerciales Recíprocos (RTAA) autorizó al Presidente a reducir los aranceles mediante la negociación y la instrumentación de acuerdos comerciales con otros países.

Posteriormente, la Legislación Comercial de 1984 autorizó al presidente a negociar acuerdos bilaterales de libre comercio y se amplió el mecanismo, conocido como Vía Rápida (fast track). En el procedimiento de Vía Rápida, el poder Legislativo cede facultades al Ejecutivo, de forma temporal y voluntaria, para agilizar una determinada negociación comercial a nivel internacional, que es considerada de interés para Estados Unidos. El mecanismo contempla que:

…el presidente avise con 90 días, y que presente un documento con los objetivos que se pretenda alcanzar su intención de iniciar las negociaciones para reducir las barreras arancelarias y no arancelarias a nivel multilateral y bilateral. La solicitud la reciben los Comités de Medios y Procedimientos y de Finanzas, los cuales la deben mandar al pleno en un lapso no menor a 40 días. El pleno no puede realizar correcciones al documento enviado por los dos Comités. Cuando se terminen las negociaciones, el Ejecutivo debe mandar el acuerdo final para que ambas Cámaras lo aprueben en un lapso no mayor a 60 días sin enmiendas. Si el Congreso no manda respuesta dentro de los plazos acordados, se entenderá que los proyectos han sido aprobados.

(Acua, 2004, p. 105)

El primer acuerdo negociado con el anterior esquema fue el ALC, con Israel, en 1984.

La versión más reciente de la vía rápida es la Autoridad de Promoción Comercial (TPA) y es aquella que el Congreso de Estados Unidos le otorga al Ejecutivo para negociar reducciones arancelarias y otros temas sobre comercio (Hudson, 2007). Se proporcionó, por primera ocasión en el primer mandato de George W. Bush, negociar tanto la ronda Doha, como los acuerdos bilaterales y regionales de libre comercio mediante el procedimiento de fast track. .La aprobación del TPA, en diciembre de 2001, se dio por ambas Cámaras con márgenes muy estrechos: 215 contra 214. La vigencia del TPA fue hasta el 2005, con una extensión de dos años. La segunda ocasión se le otorgó al presidente Obama en 2015, para negociar acuerdos de libre comercio antes del 1 de julio de 2018, entre los que se contempla el TPP y el TTIP (Ver H.R. 1890/S. 995 Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act of 2015).

Sin el TPA, el presidente puede negociar la reducción de barreras arancelarias y no arancelarias, pero difícilmente obtendrá la credibilidad de los potenciales socios, por lo que se reducen las probabilidades de materializar acuerdos, ya sean preferenciales o en las negociaciones multilaterales (Eichengreen, Irwin, 2008, pp. 7-9).

En ocasiones, el Ejecutivo no tiene el capital político dentro del Congreso para obtener la autoridad de negociar un ALC. La falta de apoyo puede empantanar los avances en las negociaciones ya sean multilaterales, bilaterales o regionales (Schott, 2004). Entonces, el Congreso es un actor fundamental en la política comercial estadounidense, porque si la agenda de los legisladores no empata con los intereses y prioridades del Ejecutivo, es posible que las negociaciones comerciales se empantanen.

Durante el periodo de Guerra Fría, existía cooperación bipartidista hacia la liberalización comercial. La política comercial se aplicó como vehículo de contención al comunismo. Después de la década del ochenta se ha mantenido la polarización en la votación del Congreso (Destler, 2005, p. 282). Las razones pueden ser diversas, entre ellas se destaca que el comercio no era un foco de atención en la opinión pública, por lo que no era un tema para los partidos políticos durante las campañas electorales. La política comercial respondía esencialmente al partido predominante en las Cámaras. Ahora, los partidos defienden sus posiciones y los intereses que representan, por lo que el otorgamiento de un TPA o la ratificación de ALC, cada vez se tornan más complejos (CEPAL, 1996; VanGrasstek, 2010) como lo fue en junio de 2015.

Posterior a la Guerra Fría, ya entrada la década de los años ochenta, la política comercial ascendió en la jerarquía de la agenda pública, tomó un marcado tinte partidista y creció la influencia de legisladores y sus partidos. Por lo general, en temas comerciales, cada congresista decide su voto, por lo que el resultado general puede ser distinto, dependiendo de los temas que se discutan en cada ocasión y de la forma en que estos afecten los intereses políticos en juego y el apoyo o rechazo, cualesquiera sea el caso, de los grupos de interés.

Aunque no exista propiamente un voto de partido, se puede observar ciertos patrones en las votaciones: primero, los republicanos evalúan más o menos los ALC de manera similar, los demócratas son más renuentes a ratificar ALC con países en desarrollo. En parte, la oposición se explica por la preocupación de algunos legisladores sobre los estándares laborales y protección ambiental en esos países. Mientras que los demócratas apoyaron, en las mismas proporciones, los acuerdos de comercio multilateral que los republicanos, como son las Rondas de Tokio (1979) y Uruguay (1994); muchos demócratas apoyaron el TLC con Canadá (1988) y Australia (2004), pero se opusieron a la mayoría de los TLC negociados con países en desarrollo, durante la administración de George W. Bush, como fue el caso de Colombia y Corea del Sur. En efecto, la oposición más fuerte se dio en el CAFTA+RD y el ALC con Panamá y Colombia (Van Grasstek, 2010, p. 13)

Segundo, si la política comercial es una prioridad para el Presidente, los legisladores moderados de ambos partidos representan un margen de maniobra importante para negociar, al interior del Congreso, la aprobación del TPA; con este escenario, el pork constituye un instrumento utilizable, entendido como las retribuciones que da el Ejecutivo al Legislativo, con incentivos económicos, futuro político o aprobación de la agenda política de otros partidos, en la medida que ese sector o legislador vote a favor de una ley que sea de importancia para la formulación de la política presidencial (Milner, 1993). Ese fue el escenario en el que la administración Obama disputó el TPA, para cerrar las negociaciones del TPP.

El TPP concluyó la etapa de negociación el 5 de octubre de 2015, lo que abre el proceso de traducción del ALC en cada uno de los idiomas oficiales de los socios comerciales para su posterior firma y ratificación. En el caso de Estados Unidos, el Presidente Obama tuvo que esperar 90 días, una vez anunciada la intención de firmar el acuerdo. Durante ese tiempo, el documento se hace público para su debate. Una vez firmado el ALC, la administración de Obama tiene 60 días para preparar una lista con todas las leyes internas, que serán sujetas a modificación por el ALC, y el USTR tiene 105 días para analizar el impacto del TPP en la economía estadounidense. Cuando el TPP sea sometido al Congreso de Estados Unidos para su ratificación, la Casa de Representantes tendrá 60 días y el Senado 30 días, respectivamente, para su aprobación o rechazo y, como sugiere Francis y Hudson (2015), es precisamente en el Congreso donde Obama librará la mayor batalla para lograr la mayoría de los votos necesarios de los congresistas, con el fin de que el TPP sea ratificado.

La estrategia geopolítica de Estados Unidos con el TPP

El TPP puede considerarse una estrategia geopolítica por parte de Estados Unidos, para ubicarse como un actor relevante en el mercado asiático, directamente compitiendo con China. El acercamiento de algunos países del Asia Pacífico, a Estados Unidos, tiene como propósito político: contrarrestar la injerencia de China. Así como también puede interpretarse como un contrapeso a la creciente influencia China en los países de América Latina, que reduce la brecha de dependencia al mercado norteamericano (Hsiang, 2014, p. 5).

Michael Froman (2014), representante de la USTR durante la administración Obama, sugirió que la política comercial tiene tres objetivos estratégicos: establecer y hacer cumplir las reglas del comercio, fortalecer la relación de Estados Unidos con otros países e impulsar su desarrollo económico. El TPP se considera un mecanismo para reforzar las reglas del comercio con los países miembros, que representan cerca del 40% del PIB mundial; de esta forma, el acuerdo permitirá presionar por estándares laborales y medio ambiente, así como una competencia justa entre empresas privadas contra empresas públicas, y eliminando los subsidios. El TTIP, desde esta concepción, no solo ayudará al desarrollo económico de la Unión Europea y Estados Unidos, sino que también se apoyan los esfuerzos de la reforma energética europea, que contribuirá a una seguridad energética. El último objetivo estratégico corresponde al interés estadounidense de incrementar su comercio con países en desarrollo y así para expandir sus importaciones, y al mismo tiempo, prever conflictos (Froman, 2014).

En el texto elaborado por el Congressional Research Service (CRS), según Ferguson y Vaughn (2011), se plantea la estrategia del proyecto, los beneficios para los Estados Unidos y los conflictos sobre puntos estratégicos. En el documento se sugiere que la decisión de los Estados Unidos, de sumarse a este proyecto, es terciar en la dinámica regional, no quedar excluido de este escenario y tener voz y voto en los arreglos regionales, en los cuales es creciente la participación e influencia de China. La región tiene ya 39 convenios de cooperación y de libre comercio, que crean una red de compromisos con institucionalidad propia.

En el informe de Ferguson y Vaughn (2011) se menciona que el TTIP complementa el TPP en la conformación de un bloque regional, que definiría las relaciones económicas y políticas globales de acuerdo con los principios estadounidenses. De este trabajo surge que las prioridades estadounidenses son negociar un acelerado proceso de desgravación: “todo el comercio en bienes y servicios” (Ferguson, Vaughn, 2011, p. 7), dirimir nuevas reglas, más estrictas que las contenidas en ALC anteriores, sobre propiedad intelectual y compras estatales; establecer complejas reglas de origen y garantizar la libertad de movimiento de capitales, con plenas garantías a las inversiones estadounidenses. Esto es, el TPP tiene el potencial de armonizar todos los acuerdos comerciales de Estados Unidos, atraer a nuevos participantes y establecer las reglas de los nuevos temas del comercio internacional (Fergusson, McMinimy, Williams, 2015).

Los defensores del TPP argumentan que el acuerdo va a elevar los estándares para muchos de los socios comerciales de China, como es el caso de Malasia y Vietnam, poniendo presión sobre China, para adherirse más estrechamente a los estándares internacionales de comercio. Existe la percepción, en la academia y los círculos de poder en China, que el interés de Estados Unidos en el TPP es como un instrumento para “contener” el crecimiento económico de China. El autor siguiere que: “el interés primordial de Estados Unidos en unirse al TPP es geopolítico, no económico. Contener el crecimiento de China en el Este Asiático, reduciendo la dependencia de los países de la región del comercio con China” (Jin, 2012, p. 2). Otra corriente de pensamiento argumenta que la: “forma correcta de pensar la estrategia de Estados Unidos no es ‘contener’ sino ‘obligar’ a China a cumplir con las reglas de comercio internacional” (op. Cit, p. 4).

Impacto regional: TLCAN y Alianza del Pacífico

En una investigación anterior (Aparicio, 2013), se concluyó que los países de América Latina que tienen un ALC firmado y ratificado con Estados Unidos presentan mayor propensión a defender principios afines al interés estadounidense. Esto sucede, especialmente, cuando dependen de dicho mercado y así generan efectos políticos de diversa naturaleza. La coincidencia en política internacional es más evidente durante la etapa de negociación y ratificación de un ALC, en un contexto de libre mercado, tal como se analiza más adelante a nivel regional.

El gobierno de Estados Unidos tiene la expectativa de que sus socios comerciales presenten mayor acercamiento a sus posiciones en política internacional, sin embargo, esto no se cumple en todos los casos. En el estudio señalado se encontró que la coincidencia en política internacional aumenta si se depende del mercado de Estados Unidos; aunque se presentan diferencias si el país tiene (o no) un ALC.

México y Canadá comparten un ALC con Estados Unidos desde 1994. La decisión de ambos países en unirse a las negociaciones del TPP, con el apoyo total de Estados Unidos, ofreció la oportunidad de avanzar en temas prioritarios del comercio internacional, así como modernizar y actualizar las reglas del TLCAN. El Consejo de Relaciones Internacionales de Estados Unidos, en su Reporte No. 71 (2014), sugiere que el TPP: “proporciona una importante oportunidad para construir ganancias en el TLCAN, a partir de la negociación de intereses comunes de la comunidad de América del Norte, eliminando las limitaciones del TLCAN negociadas bajo las reglas del siglo XX” (CFR, 2014, p. 41).

Lo anterior coloca a México, nuevamente, en una posición de negociador de un ALC con Estados Unidos, y con ello es posible volver a poner a prueba la hipótesis del trabajo desarrollado en 2013 (Aparicio, 2013), con la posibilidad de analizar, a través de la misma metodología, si las variables explicativas se mantienen o si son otros los factores que permiten explicar la coincidencia en política internacional, durante el proceso de negociación de países de menor desarrollo, y si la variable dependencia comercial mantiene su pertinencia en el análisis. Los resultados del cuadro 1 son un primer acercamiento al análisis.

Cuadro 1

Dependencia comercial de países socios de AL en TPP + Colombia con Estados Unidos y China, 1990-2014

Fuente: La dependencia comercial se calculó como (exportaciones + importaciones de País X a Estados Unidos/PIB País X) en miles de dólares corrientes de 2000. Los datos de PIB provienen del World Development Indicators, 2015, y el intercambio comercial del IMF Data, Direction of Trade Statistics (DOTs) Query Builder, 2015.

Como se muestra en el cuadro número 1, existen diferencias significativas de la dependencia comercial de los países latinoamericanos, miembros del TPP: tres de ellos miembros de la Alianza del Pacífico: Chile, Perú y México (los tres con ALC vigentes con Estados Unidos), con respecto a su comercio con Estados Unidos y China. Colombia es el único país de la Alianza del Pacífico que no formó parte de las negociaciones del TPP.

De los tres países latinoamericanos miembros del TPP, México mantiene su profundización de dependencia comercial con Estados Unidos, respecto de su comercio con China, aunque se observa un incremento sostenido desde la década del noventa, a la fecha, sin tener un ALC con dicho país. En comparación con Chile y Perú, ambos con un ALC con China, el primero entró en vigor el 1 de octubre de 2006 y el segundo el 1 de marzo de 2010. Ambos países tienen comercio diversificado. Pero Chile presenta mayor dependencia comercial con China, en comparación con Estados Unidos y, en el caso de Perú, su comercio no depende de ninguno de los dos mercados: representa menos del 10% de su comercio total en cada uno.

En la gráfica número 1 se observan las diferencias de coincidencia en política internacional entre los tres países latinoamericanos miembros del TPP, con respecto a la de Estados Unidos. En el caso de México, durante el proceso de negociación y ratificación del TLCAN, la piedra angular de la relación comercial entre México y Estados Unidos fue el acuerdo comercial, al igual que: “de toda la política exterior” (Velasco, 1998, p. 241); aquí es precisamente donde se puede percibir mayor afinidad. La misma tendencia se detalla desde la entrada de México en la negociación del TPP en el 2012, y va incrementándose con los últimos datos disponibles hasta el 2014. Habrá que esperar los datos del 2016, para analizar si la tendencia ascendente se mantiene. Caso contrario, una vez ratificado el TLCAN hasta 2012, las posiciones de México, con respecto a Estados Unidos, han sido de menor coincidencia. Si bien los datos presentados responden a una variable de proximidad que permite analizar el grado de coincidencia entre países en política internacional, no deja de ser un indicador interesante, que permite abonar a la hipótesis presentada, aunque hay que hacer la aclaración de que existen otras variables que influyen en el acercamiento o no de los países en posiciones a nivel internacional, ya sea en el interés nacional, seguridad o política interna.

Gráfica número 1

Afinidad de los países de América Latina que negocian TPP con la votación de Estados Unidos, UNGA (años seleccionados)

*Los datos son presentados de acuerdo con la afinidad de votos con Estados Unidos 0= menos cercano, 1= más cercano.

Fuente: Resoluciones adoptadas de la 43° a la 67° Sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en: http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/r43.htm y, Departamento de Estado de EUA, Reporte de Prácticas de Votación en Naciones Unidas, 1988. En: United Nations Collection of Princeton University Library, Voting Patterns in the United Nations: A Highly Selective Listing http://www.princeton.edu/~sbwhite/un/VPr1988.html

Chile presenta un grado de menor afinidad con Estados Unidos, en comparación con los demás socios comerciales. Cabe señalar que el país no tiene dependencia comercial, como se señaló líneas arriba. La disminución, en convergencia con Estados Unidos, responde al periodo de 2009-2012, donde la política exterior chilena ha privilegiado el voto a favor, y contrario a Estados Unidos, en temas como: el Trabajo del Comité Especial para Investigar las Prácticas Israelitas que afectan los Derechos Humanos del Pueblo Palestino y otros Territorios Árabes ocupados, la División de la Secretaría del Pueblo Palestino y, Comité de los derechos del Pueblo Palestino, todos ellos temas consistentes con su Política Exterior. Durante el periodo de negociación, firma y ratificación el ALC con Estados Unidos, 2003-2004 hasta el 2008, con la entrada de Estados Unidos al P4, Chile mantiene un acercamiento a la política exterior de Estados Unidos.

Perú se incorporó a la negociación del TPP el 19 de marzo de 2010. De acuerdo con la gráfica número 1, Perú presenta mayor afinidad con Estados Unidos, en comparación que México y Chile. A pesar que no presenta dependencia comercial con Estados Unidos, su política exterior ha expresado su votación en contrasentido de Estados Unidos, sobre todo en temas concernientes a la cuestión Palestina. Otro tema, en este mismo sentido, es la crítica sobre el embargo que mantiene Estados Unidos a Cuba.

En general, durante el periodo analizado, en los tres países latinoamericanos miembros del TPP, se ha incrementado la coincidencia con Estados Unidos a partir de 2012, si se le compara con respecto al periodo posterior de mayor nivel acercamiento durante los procesos de negociación y ratificación de sus respectivos ALC bilaterales con Estados Unidos. En la gráfica se puede observar que los años de mayor coincidencia responden a las características señaladas: México (1994), Chile (2004) y Perú (2009), posteriormente el acercamiento desciende con respecto a las posiciones de Estados Unidos y vuelve a presentarse en 2012 durante la negociación de un nuevo acuerdo comercial. Todo parece indicar que esta tendencia se mantendrá hasta la ratificación del TPP, si es que eso ocurre.

Conclusiones

Como se ha desarrollado a lo largo del capítulo, el TPP no solo implica la estrategia de establecer las nuevas reglas del comercio del siglo XXI. En términos de política internacional, se espera que el acuerdo genere efectos a nivel mundial y regional. Este acuerdo se analizó como una estrategia geopolítica por parte de Estados Unidos, para ubicarse como un actor relevante en el mercado asiático, y así presionar a que China, a partir de sus socios miembros del acuerdo, cumpla con las reglas de comercio internacional.

También se abordó la coincidencia en política internacional de los socios de América Latina miembros del TPP, en su relación con Estados Unidos. Se volvió a probar la hipótesis desarrollada en un trabajo previo, con lo cual se llegó a conclusiones similares: la coincidencia en política internacional es más evidente durante la etapa de negociación y ratificación de un ALC, esto se mostró en dos periodos distintos: durante la negociación del acuerdo bilateral y nuevamente durante la negociación del TPP. Habrá que esperar si el nivel de coincidencia de los países miembros de la región latinoamericana se mantiene o, en su defecto, presenta un incremento, una vez que se termine el proceso de traducción en cada uno de los idiomas oficiales del TPP, así como se firme y ratifique el acuerdo.

49 El capítulo forma parte de los resultados obtenidos del proyecto “Consecuencias Políticas del Comercio Internacional Asimétrico: la Relación Comercial de Estados Unidos y China con América Latina (1990-2013)”, realizado durante la estancia posdoctoral y con financiamiento de la Universidad Nacional Autónoma de México, en el Centro de Investigación sobre América del Norte, CISAN-UNAM.

O Brasil e a trajetória recente da Integração Sul-americana 2008-2015: liderança, competição e novos rumos

Roberto Goulart Menezes

Karina Lilia Pasquariello Mariano

Introdução

Nos governos de Lula da Silva (2003-2010), a estratégia de integração brasileira na América do Sul se distanciou dos postulados do regionalismo aberto. A revisão da postura brasileira não se referia apenas à sua concepção do modelo de regionalismo, estando profundamente imbricada com a própria estratégia de construção de sua liderança na região e com a imagem de potência emergente que o governo Lula buscou consolidar ao longo de seus oito anos. Essa revisão do modelo de integração regional incorporou dimensões como a produtiva, a energética e a física aos processos de integração e foi denominada pós-liberal e ou pós-hegemônica.

Por outro lado, a criação em junho de 2012 da Aliança do Pacífico (AP) sob os preceitos do regionalismo aberto, sugere que essa lógica não está totalmente superada e que haveria espaço tanto para a contestação do modelo de regionalismo defendido pelo governo brasileiro, quanto para sua própria intenção de se consolidar como uma liderança regional. O objetivo central de Chile, Colômbia, Peru e México é aprofundar a liberação comercial entre eles objetivando, sobretudo, o poderoso pólo asiático da economia mundial e se integrarem nas Cadeias Globais de Valor. Dos membros da AP apenas Colômbia não integra a Parceria Trans-Pacífica (TPP) criada em outubro de 2015 sob a liderança dos Estados Unidos.

Entre junho de 2012 e março de 2014, a AP apareceu na imprensa brasileira e nas análises de parte dos especialistas em relações internacionais como um contraponto direto ao Mercosul. O ritmo pragmático das negociações entre os quatro países membros, sob o olhar atento de cerca de 20 países observadores, entre eles Paraguai e Uruguai, parecia confirmar esse cenário. Nesse curto período, ela foi difundida como contrária a concepção de integração defendida pelo Brasil para a América do Sul, em virtude que a AP surgia desafiando o ritmo, o alcance e os objetivos considerados amplos na lenta construção do Mercosul.

Outro desafio à estratégia de liderança brasileira é a presença crescente da China no mercado latino-americano que absorve percentual expressivo das suas exportações de semi ou manufaturados. O capital chinês desembarca na região em busca principalmente de matérias primas e recursos energéticos, e tem explorado novos setores como o de serviços de engenharia e obras de infraestrutura.

Essa presença na América do Sul aumentou após 2008, interferindo nas relações entre Brasil e seus parceiros regionais. Diante das dificuldades de financiamento e atração de novos investimentos externos diretos, a Argentina buscou a China como sócio estratégico. A assinatura em dezembro de 2014 do Convênio Marco de Cooperação em Matéria Econômica e de Investimentos entre os dois países, concedeu acesso privilegiado aos chineses em vários setores da economia em troca de expressivos aportes financeiros ao país.

Embora a aproximação mais estreita entre a China e o principal sócio do Brasil no Mercosul desperte preocupações em parte do empresariado e da diplomacia brasileira, o País também reforçou sua parceria estratégica com a China. A visita do primeiro ministro chinês em maio de 2015 reafirmou as relações econômicas e políticas entre Brasília e Pequim como uma das prioridades da política externa brasileira desde o governo Lula da Silva.

Assim, o presente texto pretende examinar as premissas intrínsecas da proposta de integração regional na América do Sul no século XXI considerando em primeira linha o papel do Brasil e a sua estratégia de integração a partir da lógica da integração pós-liberal; o processo de integração face ao dinamismo do entorno regional e internacional, mormente à presença da China e seus impactos sobre o Mercosul, e o possível estreitamento das relações Mercosul-Aliança do Pacífico.

Objetiva-se apresentar subsídios para discutir como esse novo cenário internacional está sendo incorporado pela diplomacia comercial e econômica brasileira desde 2008, ainda que de modo lento, da política comercial do País a fim de fazer frente aos impasses e desafios de sua inserção regional e global. A primeira seção analisa a tentativa de construção da liderança brasileira na região durante a primeira década do século XXI. Na segunda parte do artigo discutimos a intensificação da presença dos negócios chineses na América do Sul e suas implicações para a integração do Mercosul. A última seção apresenta as considerações finais, incorporando as recentes mudanças no cenário internacional.

Brasil e a busca da liderança regional

A América do Sul ganhou destaque nas primeiras décadas do século XXI por dois motivos principalmente: a ascensão econômica do Brasil e sua preocupação em firmar-se como uma liderança regional; e o surgimento de governos com discursos que questionaram as lógicas políticas predominantes e propuseram um novo modelo de desenvolvimento, inclusive para os projetos de regionalismo. Fenômeno este que ficou conhecido como Onda Rosa.

O discurso contestador desses governos propunha um questionamento mais amplo do sistema internacional, pois indicava a possibilidade de um novo tipo de inserção nesse cenário, a partir de estratégias que escapariam das influências das principais potências econômicas mundiais, fundamentando-se na chamada Cooperação Sul-Sul (CSS), pressupondo uma articulação mais ampla centrada em algumas lideranças regionais. Especificamente na América do Sul esse movimento gerou uma disputa pela liderança regional e, ao mesmo tempo, pelo modelo de integração que prevaleceria na região.

Embora o Brasil seja a maior economia da região e considerado um candidato natural a esse papel de liderança, a aceitação dessa aspiração foi contestada em alguns momentos por seus vizinhos. O discurso do governo brasileiro buscava difundir uma agenda preocupada em enfrentar as debilidades do processo de integração sub-regional e liderar na América do Sul um projeto de cooperação mais estreita entre as nações sul-americanas, tendo no horizonte uma integração equilibrada e baseada na justiça social e na democracia.

O governo venezuelano de Hugo Chávez mostrou-se um forte concorrente, contando com o carisma discursivo de seu presidente e a grande reserva de dólares obtida com as vendas de petróleo, sobretudo no contexto de valorização das commodities durante a primeira década do século XXI. Os demais não contavam com as grandes reservas venezuelanas para fazer frente às pretensões do governo brasileiro, mas buscaram barganhar por seu apoio ou criar alternativas/contrapontos.

O Embaixador Sérgio Danese avalia que apesar do protagonismo venezuelano no período do presidente Chávez (1999-2013), o Brasil permanece como a principal força econômica da região, pois:

A Venezuela representa para o Brasil um desafio que é muito saudável, o de reafirmar para nós mesmos e para os outros aquilo que nós somos. A Venezuela quer fazer do jeito que ela faz, nós fazemos da nossa maneira. Então é um pouco essa a idéia de que nós damos o exemplo, damos a inspiração e a força que nós podemos dar. Você não pode negar a força que a economia brasileira tem para esses países. O que seria a Argentina e o Paraguai sem a economia brasileira? Países que têm um grau de relação muito intensa com o Brasil.

(Entrevista, 2009).

Nesse sentido, Danese defende que o Brasil utilize o seu potencial de poder para exercer uma liderança em favor do conjunto da região. Proclamar a liderança sem ter os meios materiais de exercê-la é que gera desconfianças. Novamente, a estabilidade econômica, a recuperação da capacidade de planejar e adoção de políticas capazes de enfrentar as graves questões sociais brasileiras são ressaltas por Danese para reforçar a idéia de que aos poucos um novo discurso da liderança ganha espaço na diplomacia do País:

Durante um longo período a diplomacia brasileira foi muito cuidadosa em evitar qualquer alusão, qualquer interpretação, qualquer veleidade de liderança achando que isso causaria reações muito negativas e isso seria contrário aos interesses do País. Eu acho que cada vez mais essa questão da liderança tem sido vista sob um prisma que é o prisma que eu adoto na analise do livro, de que a liderança não é algo que você reivindica. Você exerce ou não exerce. Você não gera um projeto de liderança se você não tiver algum tipo de poder. Poder da força, do exemplo, do convencimento, poder da militância. Há várias formas de você ter poder e exercê-lo. Eu acho que pouco a pouco, à medida que o próprio País foi crescendo. O problema todo da liderança era afetado nas etapas anteriores, é que você evitava falar em liderança na medida em que você tinha uma consciência muito aguda das suas próprias deficiências. Dava uma impressão de falso voluntarismo você falar em liderança quando você tinha consciência tão aguda dos seus problemas.

(Entrevista, 2009).

Os novos presidentes da Argentina e Brasil (Néstor Kirchner e Luiz Inácio Lula da Silva) assumiram em 2003 prometendo mudanças nas políticas, principalmente uma revisão do modelo estatal que havia sido implementado por seus antecessores, seguindo o receituário neoliberal dos anos 1980 e 1990, e que mostrava-se esgotado em seus resultados. A ideia era retomar o papel do Estado como promotor do desenvolvimento e impulsionar essa estratégia a partir das articulações regionais, especialmente dos projetos de integração. Esses novos governos tinham como objetivo redirecionar suas políticas regionais, alinhando-as aos seus projetos neo-desenvolvimentistas (Fonseca, 2014).

A característica do projeto neo-desenvolvimentista na América do Sul é a proposta de promover o desenvolvimento com inclusão social, ampliando a agenda do regionalismo, trabalhando numa perspectiva de cooperação continental voltada para resistir à proposta norte-americana da Área de Livre-Comércio das Américas (ALCA). O então presidente argentino Eduardo Duhalde reafirmava a importância do regionalismo no projeto de desenvolvimento:

Nuestra realidad geográfica nos indica que debemos profundizar la regionalización con esta poderosa nación que es Brasil. Tenemos que trabajar juntos para salir a ganar mercados. Esto sólo puede traernos grandes ventajas. Por otro lado, nosotros necesitamos aumentar el volumen y la escala de nuestra producción. Y esto se puede hacer únicamente en sociedad con Brasil.

(Duhalde, 2003 apud Quintanar; Cifuentes, 2003)

Essa postura permaneceu nos governos Kirchner, mas condicionando seu apoio ao governo brasileiro à transformação do Mercosul que deveria permanecer como um bloco econômico, mas também uma estrutura institucional de concertação política entre os parceiros, funcionando como um elemento de atração para outros países da América do Sul (especialmente os países andinos), numa articulação ampla e muito além da lógica comercial.

O relançamento do Mercosul é um primeiro passo nessa estratégia, por meio da qual o Brasil buscou acomodar as demandas e interesses de seus parceiros, especialmente no caso da Argentina, pois o governo Kirchner representava uma redefinição da agenda de integração regional na política externa argentina, tendo como horizonte a desconstrução da lógica do regionalismo aberto e sua substituição por uma estratégia que ficou conhecida como pós-hegemônica.

A nova estratégia do governo argentino passava necessariamente por uma revisão do modelo de regionalismo implementado até então pela Argentina. O redirecionamento do governo Kirchner é muitas vezes explicado pela própria concepção ideológica do presidente, mais ligada ao peronismo dos anos 1970, em que a questão da abertura comercial e inserção internacional perdem espaço para preocupações com o desenvolvimento regional e atração de investimentos.

Esse posicionamento do governo argentino não foi meramente ideológico. Se olharmos a conjuntura do início do governo, podemos afirmar que foi muito mais pragmático. Em primeiro lugar, a crise econômica e suas consequências (défault) colocavam a necessidade do governo obter novos investimentos em condições mais favoráveis. A relação com o Brasil foi fundamental, tendo este se tornado o terceiro maior investidor direto na Argentina entre 2003 e 2013.

Ao mesmo tempo, as novas estruturas no Mercosul permitiam um novo espaço de arbitragem para os conflitos comerciais (que não foram poucos no período, especialmente pela situação deficitária da Argentina em relação ao Brasil) e a possibilidade de uma nova agenda de integração. Em particular, o estabelecimento de novos espaços de participação para atores estatais (como parlamentares e governos subnacionais) e não-estatais pode ser considerada uma estratégia de fortalecimento e consolidação da liderança política tanto do presidente Kirchner quanto de Lula.

Outro elemento que indica essa preocupação do Brasil em acomodar os interesses de seus parceiros do Mercosul foi a criação em 2004 do Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM), implantado efetivamente a partir de 2007 (Tessari, 2012).

O FOCEM, assim como a propostas do Plano de Desenvolvimento e Integração Produtiva Regional, foram iniciativas brasileiras apoiadas pelo presidente Kirchner porque se adequavam à sua visão sobre o que deveria ser a integração regional. A intenção do governo argentino era apoiar as iniciativas brasileiras de aprofundar o Mercosul, para usá-lo como plataforma de negociação com os demais países da região, visando especialmente os países andinos.

No entanto, essa convergência entre os principais parceiros do Mercosul logo foi abalada pela posição brasileira em apostar em novas estruturas de integração regional, com o lançamento da proposta em 2004 de uma integração sul-americana liderada pelo Brasil. O governo argentino viu com desconfiança essa proposta porque não estava alinhada aos seus objetivos e indicava uma perspectiva de distanciamento do governo brasileiro de seus compromissos no Mercosul. A Argentina mostrou-se contrária à proposta brasileira de criação da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), pois considerava que a posição brasileira representava um enfraquecimento do Mercosul e sua diluição numa proposta mais ampla, que serviria primordialmente aos interesses de liderança regional do Brasil, mas deixaria de lado a nova agenda integracionista pretendida pelo governo Kirchner, que entre outros aspectos colocava-se o desafio de enfrentar o problema das assimetrias entre os países-membros do bloco.

Mas o contexto regional também estava em mudança com a ascensão de novas lideranças políticas em outros países sul-americanos (Evo Morales, Tabaré Vázquez, Hugo Chávez, Rafael Correa), também com posições políticas críticas ao neoliberalismo e com discursos em defesa de uma integração regional mais ampla e diversificada. Isso permitiu um redirecionamento do posicionamento do governo Kirchner em relação ao Mercosul e a aceitação de uma estratégia de ampliação da integração – numa lógica horizontal – sem aprofundamento. Abandonando de certo modo, a proposta de promover mudanças estruturais no Mercosul.

Esse redirecionamento do governo pode ser verificado tanto pelo apoio à ampliação dos membros do Mercosul (para a entrada da Venezuela), como também sua participação na criação em 2008 da UNASUL (União de Nações Sul-Americanas), convergindo com a proposta brasileira de uma integração sul-americana, da qual Néstor Kirchner (1950-2010) tornou-se o primeiro Secretário-Geral em 2010.

A posição desses governos críticos ao projeto do regionalismo aberto e defensores de uma agenda de integração para além do comercial, estimulou no Mercosul uma redefinição desses preceitos, reforçando na América do Sul o debate sobre o significado do regionalismo e de seus objetivos em relação a ele. Principalmente, sua visão sobre o modo como deveriam fazer a sua inserção no sistema internacional.

A perspectiva de utilizar a integração econômica como um instrumento efetivo de desenvolvimento com inclusão social não se concretizou no âmbito do Mercosul até o momento, seja porque a UNASUL aparecia como um espaço mais propício para uma articulação mais ampla, ou pelo fato de que o abandono da agenda de aprofundamento colocado no início dos governos de Néstor Kirchner e Lula da Silva levou a um acirramento ainda maior da crise comercial entre os países, estimulando no governo argentino a adoção de medidas protecionistas.

O discurso favorável a uma integração ampla e não centrada nos aspectos comerciais pôde ser mantido enquanto o governo brasileiro teve condições de atender aos interesses argentinos, aplicando uma política de fortes investimentos no país, por meio de seu apoio à internacionalização de empresas brasileiras e com recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

Entre 2000 e 2011, o BNDES financiou US$ 2,5 bilhões de um total de 13 projetos de infraestrutura na Argentina, os quais totalizaram um montante de US$ 5,1 bilhões, de acordo com informações disponibilizadas pelo próprio banco1. Entre os recursos para investimentos em infraestrutura realizados nesse país com apoio do BNDES estão o Aqueduto do Chaco; Sistemas Centro Sul, Norte e Leste de Gaseificação em Córdoba; Projeto do Túnel Água Negra na Província de San Juan; Aqueduto La Pampa; Planta Tratamento Água em Las Palmas; Planta de Tratamento de Água em Berazategui; Expansão do Gasoduto TGS; Expansão do Gasoduto TGN; e Ampliação Gasoduto Cammesa Módulo III.50

No entanto, as dificuldades econômicas enfrentadas pelo Brasil a partir de 2013 impedem a continuidade dessa estratégia, levando os governos aliados como o de Cristina Kirchner a afastar-se cada vez mais da retórica de defesa do regionalismo pós-liberal defendido pela diplomacia brasileira e desafiado desde 2012 pela Aliança do Pacífico que trouxe para o cenário político sul-americano novamente um debate sobre estratégias de regionalização51.

O consenso na opinião pública favorável a uma integração que superasse a lógica do regionalismo aberto, obtido durante a primeira década do século XXI foi aos poucos se perdendo. Essa discussão se acirrou nos últimos dois anos por conta do agravamento da crise econômica em boa parte dos países da América do Sul (especialmente nos parceiros estratégicos do Brasil, que são Argentina e Venezuela) e pelas eleições presidenciais ao final do ano de 2014. Os desdobramentos da disputa eleitoral brasileira e o atual processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff recolocou no cenário político sul-americano o debate sobre as estratégias da política externa dos países.

Esse debate está permeado por dois aspectos importantes. O primeiro deles é que nesse novo contexto, a China tornou-se um ator fundamental devido ao volume de investimentos na região. O segundo aspecto está diretamente relacionado ao primeiro. Essas novas parcerias estratégicas pressupõem mais autonomia nas negociações internacionais e reforçam as posições de retroceder nos compromissos assumidos em projetos como o Mercosul, privilegiando modelos de integração mais alinhados à lógica do regionalismo aberto.

A principal crítica hoje aos projetos que buscaram alinhar-se à lógica do regionalismo pós-liberal é justamente o engessamento das relações e as limitações que estes representam nas negociações de acordos de livre-comércio com outros países e regiões. Embora os discursos dos governos da Onda Rosa enfatizassem seu compromisso com esse modelo de integração, promotor do desenvolvimento com inclusão social, manteve-se sempre a preocupação com a ampliação de seu comércio como instrumento fundamental para a promoção do crescimento econômico e para a atração de investimentos.

Enquanto o Brasil conseguiu suprir essa demanda e a Venezuela usou de seus recursos petrolíferos para fundamentar as relações com seus vizinhos sul-americanos, compensavam as limitações impostas pelos compromissos assumidos nos projetos integracionistas. Atualmente, o interesse desses países parece estar em tornarem-se mais atrativos aos investimentos externos diretos, tendo a Colômbia como um novo modelo possível de inserção internacional para a região, alavancado por uma estratégia fundamentada na ampliação de acordos comerciais e de uma busca por diminuir a dependência das relações com os Estados Unidos. Nesse sentido, a política externa colombiana tem privilegiado a iniciativa da Aliança do Pacífico em detrimento da CAN.

China e o Mercosul

Em menos de uma década e meia a China se transformou em um destino crucial para os produtos primários da América Latina e já ocupa a posição de primeiro ou segundo parceiro comercial em diversos países da região. Em 2013, cerca de 80% das exportações da região para o mercado chinês se concentrou em cinco produtos primários (petróleo, cadeia da soja, minério de ferro, cobre e açúcar), o que significa um aumento expressivo em relação aos 47% exportados em 2000. De acordo com a CEPAL isso evidencia: “el fuerte proceso de reprimarización que ha tenido lugar desde entonces” (2015, p. 43). Em que pese a sombria suspeita de um retorno a um destino de exportador de produtos agrícolas, que procura atualizar o drama latino americano denunciado por Prebisch no final dos anos 1940, torna-se mais que oportuno questionar se novas direções da economia mundial não alteraram, em alguma medida (ou mesmo em grande medida) as consequências esperadas de tal tipo de integração, tema que será comentado abaixo.52

Uma primeira constatação para o tipo de integração em curso que ocorre nas relações comerciais entre a China e a América Latina é o crescimento econômico chinês que entre 2000 e 2011 foi, em média, de 10% ao ano. Com os desdobramentos da crise internacional de 2008 o crescimento chinês desacelerou, mas não a ponto de inverter o peso relativo da demanda por matérias primas observada na primeira década do século XXI53.

Porém a intensificação da presença dos negócios chineses na América Latina, e em especial na América do Sul, tem recebido por parte dos analistas e estudiosos reações distintas. De um lado estão os que consideram as relações econômicas e comerciais entre China e América Latina como complementares e, portanto, mutuamente benéficas (Ferchen, 2011). Por outro estão os que realçam as assimetrias econômicas e a reprimarização da pauta exportadora conformando uma nova dependência (Jenkis, 2015). Vejamos os principais argumentos de cada uma delas.

A presença da China nos negócios e investimentos na América Latina, em especial, na América do Sul possui duas visões mais evidenciadas. A otimista tende a valorizar a relação de complementaridade, pois o aumento da demanda chinesa por matérias primas contribui para o desenvolvimento dos países da região. Já a visão pessimista assinala que a China representa uma ameaça as exportações de produtos manufaturados do Sul (Jenkins, 2015). Estaria havendo uma reedição da conhecida relação centro-periferia, desta vez em relação a China.

O estudo da CEPAL (2015) acerca da cooperação econômica entre a América Latina e China deixa bem claro a dependência da região do mercado chinês para a exportação de produtos primários. Já a China vende para os países latino-americanos manufaturas de alta, média e baixa tecnologia. Os dados parecem corroborar a visão pessimista acerca das relações entre China e América Latina. Mesmo o Brasil, a principal economia da América Latina e Caribe, detentor de um parque industrial diversificado, também sofre (assim como o México) com a concorrência das manufaturas chinesas.

Em artigo publicado em 2007, Castro destacava a necessidade de políticas públicas inovadoras e novas estratégias para o Brasil lidar com as oportunidades e desafios representados pela ascensão chinesa na economia global que deslocou, segundo ele, o centro de gravidade do crescimento econômico mundial para a Ásia. Para ele, diante da avassaladora indústria chinesa caberiam três políticas - proteção (de modo residual), apoio ao reposicionamento (presença significativa) e a busca pelo futuro (dominante).

Tanto o ex-presidente Lula da Silva quanto a presidente Dilma Rousseff ao mesmo tempo que exaltam a parceria estratégica (ou sócio estratégico na denominação dos chineses), mostram-se preocupados com a assimetria econômica e comercial e a baixa presença de produtos de maior valor agregado nas compras da China. Em sua visita à China em 2004, o então presidente Lula da Silva afirmou: “O Brasil não quer continuar sendo um mero exportador de soja e minério de ferro. Nós chegaremos a atingir a perfeição na relação comercial com a China quando estivermos exportando e importando conhecimento” (Da Silva 2004).

Desde então o embarque de produtos primários do Brasil para a China cresceu e o quadro pouco se alterou em favor dos produtos manufaturados brasileiros, em que pese a presença quase que solitária da Embraer no mercado chinês. Tanto é assim que a presidente Dilma Rousseff, sete anos depois, voltou a insistir na necessidade de uma relação mais equilibrada entre as duas economias:

Precisamos ir além da complementaridade de nossas economias, apesar da complementaridade ser importante. E precisamos ir além dessa complementaridade para favorecer uma relação mais dinâmica, mais diversificada e mais equilibrada. A transformação da pauta em direção a produtos mais intensivos em tecnologia é o grande desafio da economia brasileira nos próximos anos e um dos pilares para o crescimento sustentado do nosso comércio exterior.

(Rousseff, 2011)

O descontentamento da presidente Rousseff com a relação desequilibrada no comércio com a China tem sido explicado principalmente pela perda de competitividade da indústria brasileira, baixa inovação das empresas do País além do câmbio artificial mantido pelo governo chinês. Entre os países membros do Mercosul somente o Brasil e Venezuela apresentaram superávit comercial no comércio com a China. Paraguai (que não mantêm relações diplomáticas com a República Popular da China e sim com Taiwan), Argentina e Uruguai tiveram déficit. Esses superávits advém do ciclo de valorização das commodities ocorrido na primeira década do século XXI. Cabe destacar que o México registrou o maior déficit em 2014 pois, ao contrário dos demais países da América do Sul, não tem o setor primário como carro chefe das suas exportações para o mercado chinês e sim o setor manufatureiro.

A tendência indica que a China aumentará sua presença comercial e econômica na América Latina e Caribe. Os dados mostram como as recentes e intensas relações comerciais da China com a América Latina e Caribe cresceram na última década e meia. Em 2000, os chineses compravam cerca de 1% da região e exportavam quase nada para cá. Uma década depois já estava perto de 10% e está projetada para em 2020 ultrapassar um parceiro tradicional que é a União Europeia (Martínez, 2014). Em que pese a crescente importância da China no comércio com a América Latina, os Estados Unidos seguem sendo um parceiro fundamental para o conjunto da região, mesmo com a redução do dinamismo de sua economia após a crise de 2008.

Para a China os principais mercados são a Ásia, União Europeia e Estados Unidos. A parcela ocupada pela América Latina é pequena quando comparada a essas outras três regiões e países. Já para os países da região, sobretudo os da América do Sul, o comércio com a China se mostra fundamental: do total de bens exportados à China em 2014, o Brasil enviou 42,6% (US$ 40,6 bilhões), seguido pelo Chile com 19,4% (US$ 18,4 bilhões), Venezuela 10,8% (US$ 10,3 bilhões), Peru 7,3% (US$ 6,9), México 6,3% (US$ 5,9), Colômbia 5,9% (US$ 5,6 bilhões) e Argentina 4,9% (US$ 4,6 bilhões). Do total de bens exportados pela América Latina e Caribe para o mercado chinês, esses sete países exportaram 97,2%, ou seja, as relações comerciais com a China não abrangem na mesma intensidade a região como um todo. Descontando a participação do México, a América do Sul responde por 91% do total (CEPAL, 2015).

Fonte de vultosos recursos em potencial (Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura criado em 2015, participação de cerca de 40% do Novo Banco dos Brics que começou a funcionar em julho de 2015, fundo soberano entre outros), a China é tida como um parceiro vital sobretudo para os países da América do Sul54.

O Convênio Marco entre Argentina e China estreitou as relações entre os dois países no contexto das dificuldades de financiamento internacional advindas da batalha judicial travada pelo governo argentino com um pequeno e poderoso grupo de investidores que não aceitaram as condições impostas pelo ex-presidente Nestor Kirchner (2003-2006) na reestruturação da dívida externa argentina. Embora esse estreitamento das relações sino-argentinas desperte preocupações na diplomacia brasileira, o País também tem eivado esforços para aprofundar suas relações econômicas e políticas com a China, como por exemplo através dos Brics (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul).

Contudo, com a mudança de governo na Argentina, o novo presidente (Maurício Macri) aceitou negociar o pagamento aos chamados Fundos Abutres, reabrindo as oportunidades de financiamento externo, o que lhe permitiu também negociar com o governo chinês a revisão de pontos desse Convênio por considerá-lo desfavoráveis à Argentina55.

Uma das preocupações em relação à presença chinesa na região são seus possíveis efeitos sobre o Mercosul, uma vez que a expansão econômica e comercial da China se dá através da estratégia de going global, isto é, promovendo e apoiando a internacionalização de suas empresas através de políticas de estímulo ao investimento externo direto (Acioly, 2011; Veiga; Rios, 2015).

Ainda quando a China não representava percentual significativo no intercâmbio comercial dos países membros, na XXVI Reunião do Conselho Mercado Comum, realizada em julho de 2004 em Puerto Iguazú, os presidentes “reafirmaram sua vontade de aprofundar as relações econômicas e comerciais entre o MERCOSUL e a República Popular da China. Nesse sentido, congratularam-se com a realização em Pequim do V Diálogo entre ambas as partes, no qual se conformou o Grupo Enlace MERCOSUL-China e se decidiu iniciar um estudo de viabilidade de um eventual acordo comercial” (MRE, 2004, p. 307). Desde então, o Mercosul não parece ter definido uma estratégia coletiva para relacionar-se com o gigante chinês. Ferrer (2015) chama a atenção para esse ponto central: os membros do Mercosul necessitam alinhar suas políticas para a China. Diante da presença chinesa nos negócios e investimentos na América do Sul na última década qual a capacidade do Mercosul como ator político e econômico? Será que a estratégia chinesa pode erodir a base de sustentação do Mercosul?

Enquanto o processo de integração na América do Sul patina, os Estados Unidos conseguiram fechar o acordo para a criação, em outubro de 2015, da Parceria Trans-Pacífico (TPP), a China aumenta a sua presença na região, em especial nos países membros do Mercosul e a Aliança do Pacífico parece caminhar no sentido oposto ao da estratégia brasileira na região até então. Refazer o Mercosul e utilizá-lo como plataforma para estendê-lo a toda a região tem sido o principal esforço do governo brasileiro.

Conclusões

Após a crise internacional de 2008, setores do empresariado e da imprensa brasileira aumentaram a pressão e as críticas ao Mercosul e à necessidade de revisão do acordo sub-regional. A principal crítica é a dificuldade do Brasil em realizar acordos comerciais de segunda geração por causa da decisão do CMC 32/00 que obriga os membros do Mercosul a negociar em conjunto.

No Brasil, nota-se (ainda que lentamente), desde o final do primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff (2011-2014), a adoção de medidas para modificar a política comercial do País a fim de dinamizar as relações econômicas e comerciais com os sócios do Mercosul e os demais países da região. A construção de uma oferta comum dos 5 membros do Mercosul nas negociações com a União Europeia é um dos indicativos disso. No entanto, mesmo com o apoio argentino para a retomada das tratativas, o resultado do plebiscito realizado em 23 de junho de 2016 no Reino Unido, quando a maioria da população votou pela saída da União Européia, trouxe novas incertezas quanto à viabilidade da realização desse acordo.

De outro lado, a criação da Aliança do Pacífico em 2012, com seu ímpeto comercial e ritmo acelerado das negociações entre México, Colômbia, Chile e Peru jogou luzes sobre os impasses do Mercosul. Para os críticos severos, a AP seria o modelo de integração que aponta para o futuro do comércio internacional ao se abrir para as cadeias globais de valor, enquanto o Mercosul estaria preso aos primeiros anos dos pós-guerra fria.

Contudo, várias declarações presidenciais recentes indicam uma tendência de aproximação entre os dois blocos. Desde sua posse em março de 2014, a presidente Bachelet tem realçado que AP e Mercosul seriam mais complementares que rivais. O mesmo discurso é feito pelo presidente Maurício Macri que tem defendido uma maior convergência entre ambos os acordos regionais.

Porém, a AP e a intensificação da presença chinesa nos negócios da região são os dois novos desafios para o Brasil que se apresentam no espaço sul-americano. Eles acirram o debate acerca dos rumos da integração na América do Sul e pressionam fortemente a estratégia brasileira de integração via Mercosul. A diplomacia brasileira parece reagir com cautela a cada um deles. Em relação à China, tanto a AP quanto o Mercosul sofrem a concorrência direta dos produtos chineses no mercado sul-americano como aprofundam sua dependência do mercado chinês para seus produtos primários.

O cenário que se descortina a partir de maio 2016 aponta para um redirecionamento da política externa brasileira. A posse do presidente interino Michel Temer deixa claro essa mudança de rumo com a acolhida de propostas de revisão e flexibilização do Mercosul, das parcerias regionais e da estratégia de liderança regional. Outro indício é a própria revisão do modelo de regionalismo defendido pela nova chancelaria brasileira. A defesa da integração pós-liberal e fundamentada no neodesenvolvimentismo é substituída por um projeto de retomar o regionalismo aberto.

50 Sérgio Vieira. Brasil pode perder espaço em exportações, alerta indicado para Embaixada na Argentina. Agência Senado, 09,-junho-2016. Disponível em : http://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2016/06/09/brasil-pode-perder-espaco-na-exportacao-alerta-indicado-para-embaixada-na-argentina

51 Jornal O Globo. Editorial. Mercosul precisa sair do imobilismo. 05. julho.2016. Disponível em: http://oglobo.globo.com/opiniao/mercosul-precisa-sair-do-imobilismo-19642825

52 Para uma interessante discussão a respeito de novas direções econômicas e ambientais da atualidade que se contraporiam aos efeitos negativos denunciados pela CEPAL desde sua criação, ver o texto seminal de Antonio Barros Castro (2007).

53 Sérgio Lamucci. Queda das commodities obriga AL a avançar em outras áreas, diz Bird. Valor Econômico, 20. maio. 2015, p. A11.

54 O Investimento Externo Direto chinês no Brasil segue sendo muito baixo. Em 2011 totalizou US$ 2,2 bilhões (o melhor ano) e em 2014 foi de US$ 1,27 bilhão. Folha de S.Paulo, 30. ago. 2015, p. A26

55 Martín Dinatale. Macri acordó con China revisar los contratos de obras públicas. La Nacion. 02. abril. 2016.

O Brasil como ator global: expectativas e dificuldades56

Shiguenoli Miyamoto

Introdução

Os países se diferenciam no sistema internacional por uma série de fatores. Normalmente esses indicadores estão relacionados com seus poderes, isto é, quais elementos detêm, e sua capacidade para influenciar no andamento dos assuntos internacionais.

Por isso, embora não haja nada formulado oficialmente, nem uma classificação rígida, há certo consenso sobre a forma como se encontra estruturada a pirâmide mundial de poder: grandes potências ou potências, potências regionais, médias ou emergentes e as que não se enquadram nessas categorias.

Com certeza, esta simplificação não faz justiça à heterogeneidade de todos os membros da comunidade internacional, composta por mais de duas centenas de Estados soberanos, nem sobre a própria nomenclatura utilizada. Mas espelha, com certo realismo, o que cada Estado representa no mundo e qual o seu lugar.

Uma das falhas, em adotar-se critérios estritamente mensuráveis e objetivos em termos de políticas de poder, é que outros componentes, tão ou mais importantes do que os tradicionais indicadores,muitas vezes são deixados de lado,e dificultam medir a real influência e poder de cada Estado no jogo mundial. Assim, índices como desenvolvimento humano e de bem-estar das populações são desconsiderados na aferição desse poder relacional entre as nações. O mesmo poderia ser dito sobre os softwares e meios de comunicação sociais.

O que se verifica, em termos amplos, são categorias que procuram classificar os países de acordo com sua capacidade bélica, de Produto Interno Bruto, de tamanho de território, de desenvolvimento humano, de competitividade industrial e tecnológica, nível educacional, etc.

Dentro das possibilidades de cada um, sobretudo para aqueles que possuem elementos favoráveis quantitativa e qualitativamente (como território, Forças Armadas, recursos naturais, população, tecnologia avançada, etc.), comparativamente à grande maioria dos demais países, ocorrem reclamações sobre como a ordem mundial se encontra estruturada, reivindicando, portanto, mudanças na estrutura de poder, para que os queixosos sejam também elevados à mesma categoria daqueles que se encontram no topo da pirâmide.

Todavia, os Estados que se encontram em situação privilegiada são insensíveis a demandas dessa natureza, fazendo com que o status quo vigente seja algo difícil de ser rompido. Possivelmente para que as demandas sejam atendidas e não se amparem tão somente nos discursos e reclamações, torna-se, portanto, necessário que algumas medidas sejam concretizadas. Possivelmente, a principal dessas seja o aumento de poder daqueles interessados em mudanças e que se julgam prejudicados nessa ordem.

Esse poder, contudo, não é para ser utilizado para demonstração de forças ou de pressão. Comportamento dessa natureza seria entendido como nocivo e perigoso para a segurança regional e internacional, obrigando a que os demais tomem medidas mais drásticas, neutralizando qualquer ator que assim age, por mecanismos diversos, conforme o nível de ameaça representado. Afinal de contas, as transformações da estrutura mundial dificilmente poderiam ser pensadas sob pontos de vista revolucionários, de desestruturação da ordem existente.

Romper tal barreira, por outro lado, não se apresenta fácil, por causa das disparidades econômicas e militares existentes entre as nações, fazendo com que as tentativas de alteração das regras do sistema internacional sejam quase sempre infrutíferas. Isso não significa, por outro lado, que a rigidez do modelo não comporte mudanças. A História tem mostrado, no decorrer do tempo, como as nações se sucedem ou declinam, exercendo papel de grande importância no cenário mundial.

Países como o Brasil, categorizados como potências médias, enfrentam dificuldades semelhantes para ver reconhecidas suas aspirações de Estados com capacidade para ajudar a reger os assuntos globais.

Quais os motivos que fazem com que não consigam atingir o status desejado? Algumas observações, nesse sentido, serão portanto tecidas nos parágrafos seguintes, discutindo as expectativas e dificuldades encontradas pelo Brasil em seu caminho para alcançar seu “destino manifesto”.

O Brasil e seu entorno

Algumas prioridades foram estabelecidas pelo governo brasileiro no primeiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006). A questão da integração sulamericana e a busca pela vaga como membro permanente do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas eram as mais importantes.

Ao assim se posicionar, haveria duas grandes preocupações: a primeira, aproximar-se dos vizinhos do continente, o que não teria acontecido nas gestões anteriores; em segundo lugar, projetar-se no plano mais amplo do sistema internacional, fazendo parte do seleto grupo de grandes países.

Para a consecução desses objetivos, a diplomacia teria que sair, então, do marasmo a que estaria submetida, tornando-se, portanto mais ativa. Não apenas ativa, mas também altiva, procurando mostrar ao resto do mundo, as ambições e capacidades nacionais. E deixando de ser submissa aos interesses e políticas das grandes potências.57 A aproximação com os vizinhos, demostrando, então, interesse nos destinos desses parceiros, se constituía em uma das prioridades, com o aprofundamento da integração regional.

Ao mesmo tempo que assim se pensava, o tema da liderança surgiu como consequência dessa dinâmica para aglutinar interesses de seu entorno geográfico, mas querendo também falar em nome dos demais. Entender-se-ia, desta forma, os inúmeros discursos do ex-presidente postulando esse status junto aos demais.

Para ocupar espaços maiores, as ambições deveriam ser realizadas nas mesmas proporções, através de propostas igualmente grandiosas: reduzir a pobreza mundial, exercitar o papel de mediador de conflitos em diversas partes do mundo, participar de operações de paz das Nações Unidas, ocupar cargos de direção das grandes organizações internacionais, fazer blocos com países de igual porte. Ao apresentar-se como agente interessado em reestruturar as relações internacionais dando ênfase no nível Sul-Sul, para contrapor-se ao Norte, o Brasil estaria contribuindo para tornar o mundo mais justo e solidário.

Alguns obstáculos, porém, não foram levados na devida conta para alcançar todos esses objetivos. O primeiro deles diz respeito aos aspectos regionais. Cada um dos países dos blocos aos quais o Brasil pertence, no continente sul-americano, enfrenta problemas de ordem diferenciada, espelhando a multiplicidade de dificuldades e interesses existentes em termos subregionais, sulamericanos e latinoamericanos.

Enquanto no Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) há uma discrepância muito acentuada de interesses, envolvendo países com problemas internos políticos e econômicos, além dos indicadores desiguais em todos os aspectos, situações semelhantes podem ser observadas nos países amazônicos e andinos.

Ou seja, há uma variedade de situações, difícil de ser controlada para manter a estabilidade da forma necessária e desejada,e fazer deste um continente com capacidade para operar visando benefícios comuns, através de medidas conjuntas, caminhando todos na mesma direção.Afinal de contas, problemas que afetam a Argentina tem pouco a ver com os enfrentados pela Venezuela; os da Bolívia estão distante das dificuldades apresentadas pela Colômbia.

Um dos problemas de maior importância ao se pensar o espaço regional, a partir de suas propostas, é que um país não consegue controlar as variáveis que afetam os demais, fazendo com que mesmo em âmbito subregional, processos inicialmente imaginados como de simples execução, não ofereceram as respostas esperadas, como no caso argentino. O relacionamento com este vizinho, desde a década de 1980, mostra a dificuldade encontrada pelo Brasil não apenas no plano bilateral, mas também no que se refere à consecução do objetivo maior de integração.58

Nessa direção caminharam os obstáculos para acelerar o processo de integração nos três últimos mandatos presidenciais (2003-2014), ainda que outros países fossem incorporados tornando mais ambiciosa a política iniciada em 1986 com José Sarney e Raul Alfonsin. Em segundo lugar, ao assim agir, proclamando uma possível liderança, que lhe seria inata, surgem desconfortos por parte dos vizinhos, levantando a antiga bandeira do imperialismo brasileiro, exercitando nesta parte do continente o lugar que os Estados Unidos da América outrora desempenharam.

Por isso mesmo, Evo Morales, considerado da mesma matriz ideológica do governo brasileiro, não fazia questão de tal identificação e demonstrava descontentamento com tal postura, relembrando a aquisição do Acre, no início do século passado, em “troca de um cavalo”, como diria o presidente boliviano. Além disso, não se sentiu constrangido em colocar tropas para ocupar as refinarias da Petrobrás naquele país, quando considerou que seus interesses estavam sendo afetados, agindo, portando, de forma mais vigorosa do que os costumeiros e amistosos discursos.

Outros vizinhos reclamavam enfatizando que não tinham conferido procuração para o Brasil falar em nome deles, e que se o governo brasileiro quisesse assumir tal papel, teria que pagar por ele, ajudando-os em seus planos de desenvolvimento. No limite, a liderança teria um preço e restaria ao Brasil arcar com o mesmo, se pretendesse de fato ocupar tal status.

Ainda que prometesse ampliar as negociações e ajudas, como a remissão da dívida do Paraguai, convencendo grandes empreiteiras a operar nesses países, ampliando a unificação física do continente, investimento com uso de recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e do Banco do Brasil S.A.,além da promessa de criar representações do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA) em todas as nações vizinhas, para auxiliar na planificação das políticas públicas, nem tudo foi implementado como se pretendia e prometia.

O mundo além do continente

No plano internacional, foram amplas as iniciativas para apresentar-se como um grande ator, pronto para desempenhar papel igual aos das potências, no gerenciamento dos assuntos mundiais. No campo político, econômico e militar abriram-se frentes múltiplas. No primeiro, a reivindicação junto ao Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (CS/ONU); no plano econômico, procurou abrir caminho para ingressar no G8; no âmbito militar intensificou a participação em operações de paz no Haiti, na África e no Timor Leste.59

Nos últimos governos, não foram poucos os discursos presidenciais em que se enfatizaram a grandeza e a competência do governo para resolver tanto os problemas domésticos, quanto aqueles que afetam países ao redor do mundo.

Da mesma forma, inúmeras falas marcaram as ocasiões em que a figura presidencial ditou aos demais países como deviam gerenciar suas economias para sair das crises e alavancar seus desenvolvimentos.Como pode ser observado, no passar dos anos, essas atuações pouco representaram no plano prático, para atender as pretensões brasileiras, além dos elogios formais de outros chefes de Estado e governo, sobre a sensibilidade brasileira para tentar resolver parte dos grandes problemas mundiais.

As crises tanto no âmbito internacional e, sobretudo, as dificuldades encontradas no plano doméstico, com intensas disputas político-partidárias, mostraram, ao longo dos anos, a própria incapacidade do governo brasileiro para gerenciar seus próprios conflitos, e favorecer seu desenvolvimento, minando sua credibilidade para operar em nível mais amplo do sistema mundial.

A investida para ocupar a vaga no CS/ONU esbarrou em dificuldades intransponíveis de seus membros, pouco dispostos a negociar a reestruturação da mesma, considerando inoportunos debates nessa direção. Embora, em algumas oportunidades, a França e a Rússia se manifestassem favoravelmente a que esse assunto fosse colocado em pauta, isso deve ser entendido apenas como uma gentileza de grandes potências. São discursos que podem ser feitos a qualquer momento, enquanto as discussões reais não forem colocadas nas mesas de negociações. Sabe-se, de antemão, que propostas de transformação do Conselho de Segurança jamais serão aprovadas, enquanto houver reticência por parte dos Estados Unidos da América, da China ou da Grã-Bretanha, ou mesmo da própria Rússia ou França, que, em outro momento, poderão ver o assunto sob outro prisma. Mas, pelo menos, franceses e russos demonstraram-se simpáticos aos interesses brasileiros, computando pontos a seu favor em futuras negociações, ainda que em outros temas.

Deve-se ponderar, também, que a pretensão brasileira sequer tinha apoio ou consenso entre os seus parceiros do continente, uma vez que a Argentina e a Colômbia, e o México mais distante, questionavam a legitimidade de tal demanda e, também, manifestaram vontade de se candidatar se a instituição passasse por mudanças, ampliando o número de membros permanentes e temporários.

Comportamento parecido se verificou em disputas pelas direções de agências multilaterais, quando o Uruguai apoiou candidato diferente daquele pretendido pelo Brasil. Ressalte-se que Argentina e Uruguai são considerados parceiros “preferenciais” na agenda externa brasileira. As vitórias brasileiras conquistando as direções da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO) e da Organização Mundial do Comércio (OMC) são, por outro lado, indicadores de que o país após amargar derrotas, conseguiu realizar campanha eficiente para ocupar as vagas em disputa. Mesmo assim, em diversas oportunidades, o Brasil fez escolhas que se demonstraram equivocadas, apoiando candidatos perdedores. Foi o caso da direção da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), em 2009, quando o Ministério das Relações Exteriores não respaldou a possível candidatura de Márcio Barbosa (então diretor geral adjunto da entidade), preferindo concentrar esforços no apoio ao ministro da Cultura do Egito Farouk Hosni.

A tentativa de ingressar no G8, alterando a composição desta, “nem que seja na marra, arrombando a porta”, conforme chegou a anunciar o então presidente Luiz Inácio Lula da Silva, foi frustrada por firme declaração da chanceler alemã Ângela Merkel quando disse que esse não era tema em discussão. Daí a ênfase brasileira no G20, passando a minimizar o papel do G8.

Apesar de enviar tropas a continentes diferentes, “para ganhar experiência” e procurando colocar-se ao lado dos grandes países, chegando mesmo a liderar a Missão das Nações Unidas para a estabilização no Haiti (MINUSTAH), tais políticas nunca tiveram qualquer reflexo para aumentar o cacife do país na arena internacional. O número de militares enviados sempre foi diminuto, se comparado em termos quantitativos, em equipamentos e em gastos monetários, com as intervenções realizadas pelas grandes potências, em conflitos no Oriente Médio, na Ásia e na África, com distâncias insuperáveis dos demais membros do Conselho de Segurança. Isso deixou claro, por outro lado, a capacidade limitada de o país poder interferir em cenários mais distantes, quando se torna necessário contar com vultosos recursos financeiros e humanos e sem limite de tempo. Recursos que, nos últimos anos, têm sido cada vez mais difíceis para atender inclusive as demandas no plano interno, nas áreas de saúde, educação, tecnologia, meio ambiente, moradia e infraestrutura em geral.

Dificuldades crescentes têm feito, inclusive, com que o governo brasileiro passasse a repensar sua participação em instituições internacionais, em uma relação de custo e benefício, onde os recursos financeiros merecem especial atenção.

Por isso, o governo brasileiro constituiu, através do Decreto nº 8.666, de 10 de fevereiro de 2016, uma Comissão Interministerial de Participação em Organismos Internacionais (CIPOI), “com a finalidade de opinar especificamente sobre aspectos orçamentários e financeiros da participação da República Federativa do Brasil em organismos, entidades e fundos internacionais”. Entre as atribuições da CIPOI destaca-se, no item V, do Parágrafo III, “manifestar-se, do ponto de vista orçamentário e financeiro, sobre o desligamento da República Federativa do Brasil de organismos, entidades e fundos internacionais de que seja parte”. (DOU, 2016)

O poder nacional

Historicamente, o Brasil sempre se considerou privilegiado por possuir fatores clássicos que determinam o poder de um Estado. Dentre as variáveis consideradas, podem ser elencados o tamanho do território (o quinto maior do mundo em extensão), população apreciável, atingindo a marca de 90 milhões em 1970 e aumentando razoavelmente até 205 milhões de pessoas em 2015, segundo estimativas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Os recursos naturais, com grande diversidade biológica marcada pelas regiões platina, amazônica, do planalto central e litorânea, sempre foram considerados triunfos tornando o país supridor de matérias primas em amplas esferas. Grande litoral no Oceano Atlântico, com mais de 7.500km de extensão, além de fronteiras com dez vizinhos ao longo de 15 mil km, foram elementos geográficos altamente considerados na aferição do poder tradicional que caracteriza positivamente o Brasil frente aos demais.

Essas eram abordagens que levavam em conta, principalmente, aspectos geográficos/geopolíticos, onde a existência desses em apreciável quantidade, seriam indicativos de que ao país estaria reservado um lugar de proeminência no mundo, alcançando o destino de grande potência.

Contudo, o que se viu, igualmente, na história brasileira é que esses elementos não se constituíram em variáveis que pudessem por si só favorecer o take-off do país como potência mundial. Muitas causas poderiam ser apontadas e que vão desde a estrutura política nacional, até as formas como as políticas de desenvolvimento foram (ou não) implementadas, deixando de aplicar recursos em áreas estratégicas que dão retorno, mas apenas ao longo de gerações, como na educação e em setores de infraestrutura e sociais, entre as quais, áreas como a saúde, saneamento, habitação e transporte.

Se fossem consideradas, por exemplo, as variáveis política, econômica e militar, tradicionalmente elencadas como medidoras do poder nacional, em todas elas o país sempre enfrentou dificuldades para que funcionassem adequadamente, sobretudo, pela falta de um planejamento que privilegiasse a elaboração e implementação de um projeto nacional que pudesse ser colocado em execução ao longo de algumas décadas ou gerações, independentemente das disputas político-partidárias eleitorais.

Apesar desses problemas todos, nas décadas mais recentes, por exemplo, nos anos 90, com o fim da guerra fria, falou-se na necessidade de pensar o Brasil dentro de um novo mundo interdependente e globalizado, e a necessidade de adaptar-se aos novos parâmetros exigidos por uma economia altamente competitiva no plano internacional.60 Com a mudança de governo verificada em 2003 e a ascensão de um novo grupo no poder, apregoou-se outras formas de inserção no mundo, apoiadas em uma política externa que deveria ser caracterizada por uma atuação ativa e altiva. Assim, passaria a ocupar lugar de destaque no cenário global, dividindo com as grandes potências as responsabilidades para governar o mundo. Entre o discurso e a prática das relações internacionais, as pretensões jamais foram atingidas pelo governo brasileiro, além dos afagos e elogios recebidos dos governantes do Hemisfério Norte, mais interessados em vender produtos e serviços, e não em dividir responsabilidades pela gestão dos negócios da economia e da política mundiais.

A implementação das políticas nacionais, praticamente em todos os níveis, sempre deixou a desejar, mantendo-se muito distantes dos indicadores observados não só nos países europeus, mas também dentre aqueles que poderiam ser categorizados dentro do mesmo grupo, como das nações asiáticas ou latino-americanas. Por exemplo, se comparados com membros do BRICS (Brasil, Rússia, Indica, China) ou do G20.

No que diz respeito ao aumento de suas capacidades, não são as mais satisfatórias as taxas investidas, por exemplo, no aparelhamento e modernização das Forças Armadas. Desde os anos 1990, cerca de 1% do orçamento nacional é destinado a essa rubrica. (SIPRI, 2015; RESDAL, 2014) Se é bastante próximo ao que os vizinhos sulamericanos despendem, permanece muito distante tanto em termos percentuais quanto em termos absolutos dos gastos efetuados pelas grandes potências.

O documento mais consistente sobre o assunto e que traça a Estratégia Nacional de Defesa foi elaborado em 2008. Em carta à Presidência da República os ministros Nelson A. Jobim (Ministério da Defesa) e Roberto Mangabeira Unger (Secretaria de Assuntos Estratégicos), assim definiam a END:

O Plano é focado em ações estratégicas de médio e longo prazo e objetiva modernizar a estrutura nacional de defesa, atuando em três eixos estruturantes: reorganização das Forças Armadas, reestruturação da indústria brasileira de material de defesa e política de composição dos efetivos das Forças Armadas. (Ministério da Defesa, 2008, p. 5)

Desses três pilares, a indústria de material bélico é a que mais movimentou recursos e empresas, já que se trata de negócios altamente rentáveis. Mas o mesmo não pode ser dito dos outros quesitos. A falta de recursos observada desde então impossibilitou que se processassem a reorganização das três armas, assim como o próprio reaparelhamento e modernização dos equipamentos militares. A aquisição de caças há muito demandada pelo Comando Militar da Aeronáutica é um claro exemplo da morosidade na tomada de decisões e para a disponibilização das verbas necessárias para tal, além das denúncias sobre corrupção envolvendo pessoas e grupos diversos interessados nos modelos que estavam em disputa (Boeing, Rafale e o escolhido Gripen).

Já no que se refere aos investimentos necessários para competir internacionalmente em ciência e tecnologia, as despesas efetuadas em pesquisa e desenvolvimento igualmente permanecem aquém dos países desenvolvidos, girando em torno de 1.1% anual do orçamento nacional. O número de patentes e descobertas que possam impactar nas políticas industriais e de desenvolvimento mundiais, influenciando desta forma, o comportamento das economias de outros Estados é extremamente reduzido.

Salvo raras exceções em alguns setores de saúde, pouco se pode adicionar na conta das ciência e tecnologia brasileiras que sofrem, ainda, com a falta de política industrial definida e recursos direcionados para setores de ponta, como ocorre naqueles que competem na mesma faixa de desenvolvimento brasileira.

Conclusões

O que se pode depreender das queixas brasileiras sobre a falta de legitimidade do sistema internacional, sobre o anacronismo que caracteriza o funcionamento das diversas instituições multilaterais, sobre a necessidade de se pensar o mundo amparado em outros parâmetros, conforme as novas realidades, é que essas tiveram pouco ou nenhuma guarida por parte dos que controlam e formatam a ordem segundo seus interesses.

Alguns impedimentos podem ser apontados. Em primeiro lugar, os países que fazem demandas para alçar a categoria de potência ou grande potência necessitam preencher, inicialmente, determinadas condições, como dispor de poderes em todos os níveis, e capacidade para operar em termos militares, por distâncias além de seu entorno e por tempo indeterminado, conforme as circunstâncias assim o exigirem.

Em segundo lugar, mesmo preenchendo a condição anterior, com o simples aumento das capacidades isso não implica, necessariamente, que consigam lugar em qualquer instância desejada, se não houver acordo ou consenso dos demais membros que dela fazem parte, ainda que determinado país se considere apto, em igualdade de condições e detendo status semelhante em variáveis consideradas importantes. Se assim fosse, a Alemanha e o Japão seriam, por extensão, membros do Conselho de Segurança há bastante tempo, condições usufruídas também por algumas nações nuclearizadas como a Índia e Paquistão ou outros com indicadores apreciáveis como Israel e África do Sul.

Em termos de acúmulo de poder, em moldes clássicos, mesmo nessa rubrica os investimentos no reaparelhamento e modernização dos equipamentos militares, o processo esteve sempre aquém do considerado ideal, para um país com as dimensões do Brasil e com pretensões globais.

No que diz respeito à formação de recursos humanos, investimentos em pesquisa e desenvolvimento, em ciência e tecnologia, os indicadores se comparados com os das grandes nações ocidentais e do continente asiático, deixam a desejar. Embora, as universidades tenham formado em 2013, segundo dados da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Ensino Superior (CAPES) 15.287 doutores e 45.067 mestres, não existem políticas de absorção desses recursos em nenhum nível, sendo as universidades os lugares em que podem ser aproveitados, mas, mesmo nessas, não há continuidade em termos orçamentários. As restrições financeiras a que as universidades e centros de pesquisa estão sendo submetidos nos últimos anos, é um claro indicador das prioridades governamentais, que relegam instâncias como essas a papéis secundários no desenvolvimento nacional.

No plano regional o país não conseguiu aglutinar em torno de si e de suas propostas, apoio suficiente para apresentar qualquer tipo de demanda para falar em nome coletivo, ainda que os vizinhos sejam membros das instâncias multilaterais às quais o Brasil pertence como parceiro maior. Ressalte-se, além do mais, a criação de outras organizações/instâncias internacionais envolvendo latino-americanos, das quais o Brasil não tem participado.

Em termos gerais podem ainda ser apontados, historicamente, itens que tem merecido pouca ou nenhuma atenção dos governos. As condições sócioeconômicas, aqui incluindo saúde, educação, saneamento padecem de políticas duradouras, situação idêntica verificada com relação às demais políticas públicas nacionais. Tais políticas nunca tiveram a continuidade necessária para solucionar essas deficiências, ainda que recursos sejam vez ou outra alocados para essas rubricas, mas sem planejamentos de médio e longo alcances, fazendo com que sejam em grande parte desperdiçados.

A existência de um projeto nacional de inserção internacional nunca se tornou realidade, embora, periodicamente, se faça referência a uma ou outra proposta com tal finalidade, mas que desaparecem tão rápido como surgiram. As ambiguidades, igualmente, tem caracterizado o comportamento da Chancelaria e do Executivo, que estão longe de atuar em perfeita consonância.

Por fim, vale lembrar que, nos últimos anos, a Chancelaria brasileira tem enfrentado problemas que seriam inimagináveis em outros contextos históricos.

A falta de recursos para despesas básicas necessárias para a manutenção das representações diplomáticas, o fechamento de outras, por exemplo na África, divulgadas com grande alarido quando abertas, e não honrar com pagamento das taxas devidas às grandes instituições como a Organização das Nações Unidas, podem aqui ser lembrados sobre a importância concedida pelo atual governo à política externa brasileira.

Em conjunto, tais fatos têm contribuído para aumentar o descrédito da capacidade brasileira em atuar no grande jogo das Relações Internacionais, como parceiro capaz de ajudar a definir e decidir os rumos do mundo. O Brasil não é, certamente, um anão diplomático, mas encontra-se bem distante da categoria de potência com responsabilidades globais. Pode-se afirmar que, mesmo em termos de seu entorno regional, nos últimos anos o Brasil tem perdido espaço considerável como grande país que sempre se considerou.

56 A produção deste texto contou com recursos do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), através de Bolsa de Produtividade em Pesquisa [nível 1A], concedida ao autor.

57 Ver a esse respeito discurso do ex-chanceler Celso Amorim, ao transmitir o cargo ao novo ministro Antônio Patriota em 02 de janeiro de 2011.

58 As relações com a Argentina sempre mereceram especial atenção não apenas do governo e dos empresários, mas também se converteram em permanente objeto de investigação por parte da academia brasileira. Apenas para efeito de ilustração, conferir o livro de Candeas (2010).

59 Já existe apreciável bibliografia sobre as missões de paz brasileira produzida tanto por diplomatas quanto pela universidade. Ver, por exemplo, Fontoura (2005)

60 A esse respeito ver o discurso de Cardoso (1997) e uma visão crítica de Velasco e Cruz (1999)

La Agenda 2030: conflicto global entre Norte y Sur

Juan Carlos Páez Vieyra

Introducción

La Agenda 2030 es un esfuerzo de la comunidad internacional para alcanzar nuevas metas de desarrollo sostenible para todos los estados. Es particularmente importante porque trata de unir otros esfuerzos globales, no solo en torno al desarrollo, sino en cuanto al medio ambiente; en particular, fortalece las propuestas que se plantearon en la Cumbre Climática de la COP 21 (en París) y la Cumbre de Financiación al Desarrollo (en Addis Abeba, 2015), con el fin de disminuir y acabar con el monopolio de las energías fósiles y con una cooperación más equitativa del desarrollo.

Por ello, la importancia de la Agenda 2030 implica un compromiso de la sociedad internacional para atender particularmente la desigualdad, los problemas de la inequidad y la pobreza, y el desarrollo sostenible, es decir, en el fondo se procura salvar al planeta de su destrucción: desde los ejes económicos, ecológicos y sociales.

Descripción general del problema

La Agenda de Desarrollo 2030 es la apuesta de los organismos internacionales para homologar un modelo de desarrollo sostenible para todos los países del mundo. Esta agenda pretende transformar políticas públicas en la dimensión nacional, en tres ámbitos: sociedad y combate a la desigualdad, una economía más justa para todos, y un medio ambiente sano en el que convivan economía y sociedad humana. Pero fundamentalmente, la Agenda 2030 está enmarcada en la globalización y ello implica que también esté imbricada con otras agendas globales, como la financiación al desarrollo, a partir de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación al Desarrollo (celebrada en Addis Abeba, en julio de 2015) y la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático, conocida como COP 21 (celebrada en París, a finales de 2015).

Por otro lado, se enmarca dentro de la globalización, como lo fue la agenda de los ODM, justo porque se ejecuta mucho más allá de lo que los estados determinan, es decir, existe la cooperación internacional al desarrollo, la cual ocurre en el marco global. Esta cooperación es cada día menos convencional, más transversal, y del Sur para el Sur; se maneja dentro de los ámbitos globales, desde el tratamiento que se les da a los problemas sociales mundiales, como la pobreza, la enfermedad, etc. Así como con los actores que intervienen en el desarrollo, por ejemplo, los organismos multilaterales, las agencias internacionales y los estados para la cooperación por el desarrollo, como es el caso de la Agencia Alemana de Cooperación (GIZ), que tiene presencia en los cinco continentes del mundo. Por otro lado, se encuentran los actores nacionales y locales, los cuales también se manejan en un ámbito global; como ejemplo están las organizaciones de la sociedad civil, surgidas para atender problemas locales, que se han logrado agrupar en redes nacionales, y estas a su vez, en redes temáticas regionales o internacionales, o incluso en coaliciones internacionales para ejes como el desarrollo, los derechos humanos, la defensa de género, o los derechos de la infancia. Estas redes y coaliciones son eminentemente globales, porque usan la sociedad red, es decir, utilizan la Internet, las redes sociales, dialogan en tiempo real entre diversas coaliciones nacionales, se reúnen de manera virtual para discutir posicionamientos que cabildean ante las conferencias internacionales de la ONU, y todo ello gracias a la red.

El tercer elemento que se relaciona con la globalización es en torno a su validación. Los objetivos de desarrollo sostenibles han sido validados por todos los países del mundo, en la última Asamblea General de la ONU, celebrada en septiembre de 2015; esta aceptación global se convierte en compromisos que deberán cumplir los diferentes países. Para este fin sirve la globalización, con el monitoreo, evaluación y divulgación del cumplimiento o no, de esta agenda para el desarrollo. Las organizaciones de la sociedad civil local se valen de las redes globales temáticas para acercarse a Naciones Unidas, hacer informes alternativos, así como medir el progreso que tengan los estados en materia de desarrollo, combate a la pobreza y políticas para abatir la desigualdad. Así como también se homologan criterios para cuantificar los resultados que contribuyan al cumplimiento y a la cooperación internacional; todo ello gracias a la globalización.

Entonces, la Agenda 2030 de la ONU contiene diferentes elementos importantes que tienen un impacto real sobre el modelo económico neoliberal; por un lado, señala un necesario decrecimiento económico, es decir, el freno al modelo de producción (consumo tradicional con el que se ha movido la humanidad desde la post guerra), y por otro, porque las consecuencias a las acciones de protección al medio ambiente, que están proponiendo, tendrán también impacto sobre las acciones del modelo extractivista. Por ello, la ONU, dentro del Foro Político para el Desarrollo Sostenible, que es la plataforma donde se discutió la Agenda, se encontró con graves problemas en la negociación, en torno a las visiones nacionales de los estados, visiones regionales e intereses económicos de países y de sus empresas transnacionales.

Para tal motivo, la ONU enfrenta un gran reto de gobernanza al querer empatar, tanto visiones como modelos de desarrollo, que sabemos no son compatibles, de actores estatales y privados; por ello se señala que estamos entre dos pistas: la gobernabilidad internacional y la gobernanza global.

Los actores fundamentales de este proceso son, según Vallés (2006), tres:

Estado nación

Empresas transnacionales

Organizaciones y redes de la sociedad civil

Diferencias entre gobernabilidad internacional y gobernanza global:

Gobernabilidad significa mantener, en el Estado, la responsabilidad de las políticas públicas, por ende, la gobernabilidad internacional está delimitada por una forma de operar entre dos agentes; los estados y la Organización de Naciones Unidas toman decisiones políticas para la resolución de los problemas mundiales, por vía de los organismos internacionales multilaterales y regionales (ONU/OEA), en torno al interés nacional y en el marco del comercio y economía internacionales.

La gobernanza, por el contrario, implica la incorporación de sectores no estatales a la implementación de políticas públicas. Vallés (2006) plantea que la transferencia entre gobernabilidad y gobernanza se da por el agotamiento del modelo de Estado para la resolución de los problemas públicos. Entonces, cuando se suma la gobernabilidad internacional, se está en el nivel de la resolución de los asuntos públicos, desde una forma tradicional, con un modelo wesfaliano, es decir, el sistema ONU, basado en la decisión de los estados, por vía de votación tradicional en los órganos deliberativos como el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y el Foro Político para el Desarrollo Sostenible. Ahora bien, entonces la gobernanza, según diversos autores (Kooiman, 2005; Vallés, 2006), incluye el esfuerzo de los gobiernos con todo tipo de actores públicos y privados para la resolución de asuntos públicos.

Por tanto, la gobernanza global sería la resolución de los problemas mundiales dentro de un esquema post wesfaliano, donde los estados toman decisiones y se enfrentan a tres variables nuevas:

Por un lado, los escenarios de decisiones y ejecución de resoluciones salen de la esfera de la propia ONU.

Además, las esferas socio espaciales dificultan a los estados en las decisiones públicas (local, estatal, regional, internacional, global).

Se incorporan actores no estatales y privados, desde las empresas transnacionales, las redes y organizaciones de la sociedad civil, que generan una dinámica de influencia fortísima en las decisiones globales.

Cuadro 1: Diferencia entre los modelos de gobernanza y gobernabilidad

Fuente: Elaboración propia para este trabajo, a partir de los trabajos del Dr. Alberto Rocha, Universidad de Guadalajara.

Entonces, en un modelo nuevo, la gobernanza substituye a la gobernabilidad, aunque en el ámbito internacional esto es más complejo, puesto que tendría que cambiar la propia ONU y sus reglas del juego para creer en la gobernanza global.

El problema fundamental (en esta coyuntura de los ODS) es que el ejercicio que han construido, pareciera ser un “dommie de gobernanza” en un escenario de gobernabilidad; es decir, la ONU intentó cambiar las reglas del juego para incluir a actores no estatales en el proceso de consulta, mas no en la deliberación. Por lo tanto, lo que intentó ser la construcción de un proceso de gobernanza, terminó siendo un proceso de gobernabilidad internacional.

Gobernabilidad internacional en el marco de las relaciones Norte - Sur

Teniendo claro entonces el escenario de gobernabilidad en la Agenda 2030, nos enfrentamos a un juego tradicional de dominio de poder hegemónico entre los países del Norte Global y el G-7 sobre los países del Sur, el G-77 más China, que incluye a países de América Latina, Sudeste Asiático, África, y a los países árabes. Ello no solo para la Agenda 2030, sino en general en las tres agendas globales que marcaron la coyuntura de 2015, es decir, financiación al desarrollo, cambio climático y objetivos de desarrollo sostenibles. Estas relaciones (Norte-Sur) son dominantes y marcadas por la economía y el comercio mundial, por ello, el conflicto genera temas como el desarrollo sostenible o el buen vivir, la agenda del cambio climático o la reducción de la desigualdad en los estados.

Agenda Conflictiva en las Relaciones Norte – Sur

Cuando nos referimos a la agenda conflictiva, esta consiste en una serie de problemáticas globales que ponen en contradicción la generación de políticas globales de desarrollo (Maggi, en Messner, 2002), por visiones e intereses entre las corporaciones multinacionales y las comunidades locales, así como aspectos tales como el medio ambiente, los derechos humanos laborales y los aspectos culturales, en cuanto a modelos de desarrollo local se refiere. Esta agenda conflictiva pone a los estados en medio, en una suerte de mediadores, entre los intereses privados de las empresas y el interés colectivo de sus pueblos originarios. Desde ahí, los gobiernos tuvieron que escoger entre modelos de desarrollo, que defenderían para la generación de los ODS. Estas decisiones de los estados dependen del poder hegemónico que tengan en el mundo, y desde qué visión geo política estén parados.

Gobernabilidad y relaciones Norte-Sur

Nos encontramos ante dos posturas enfrentadas en la ONU en la Agenda 2030: el Norte se comporta de manera uniforme ante problemas globales de la agenda conflictiva, en tanto que no está dispuesto a sacrificar sus intereses económicos, a invertir de más en el desarrollo del Sur, y a que el costo de las externalidades del modelo económico le sean lo más bajo posibles, por ejemplo, cuando hablamos de los costos ambientales de la producción industrial.

Así, los estados del Global North mantienen posturas en donde privilegian los intereses de sus grandes empresas transnacionales, sobre todo en temas claves como la financiación al desarrollo, las condiciones favorables para la inversión privada, la externalización de los costos ambientales, la flexibilidad laboral y el papel de las naciones desarrolladas en torno al desarrollo del sur desigual.

Los estados del G 77 y China mantienen posturas heterogéneas, sobre todo en temas tales como: las condiciones favorables para la inversión, la disminución de los gases causantes del calentamiento global, la reducción de energías fósiles en las economías y la inclusión de los derechos humanos en los objetivos de desarrollo sostenibles. Por otro lado, ambos sectores han hecho frente común a temas como el papel de las naciones desarrolladas, respecto de la desigualdad del sur (en el concepto ambiental de “responsabilidades compartidas, pero diferenciadas”), así como en los roles del Norte y el Sur en la financiación al desarrollo.

De este modo, fundamentalmente nos encontramos con varios elementos de una agenda conflictiva en el marco de una gobernanza global para el desarrollo y por tanto, para los ODS, que son los siguientes:

Papel de las empresas transnacionales (ETN) en el desarrollo.

Entorno favorable para las empresas dentro de los territorios nacionales, lo cual incluye incentivos para ellas, en los países en desarrollo.

Derechos humanos laborales para trabajadores.

Modelos de desarrollo diferenciados entre el Norte y los varios sures.

Financiación al desarrollo, por ejemplo, el papel de las economías del Norte en el rescate de la desigualdad y consecuencias de la pobreza del Sur.

Discusión global sobre el cambio climático, que implica el compromiso de los estados por la eliminación de los combustibles fósiles antes del fin del siglo. En este último caso se juntan varias agendas, particularmente, la Conferencia de Cambio Climático, conocida como COP 21.

A lo largo de estos dos años de negociación, en torno a la Agenda 2030 que si bien la Organización de Naciones Unidas ha hecho un ejercicio inclusivo con algunos actores de la Sociedad Civil Organizada, estos aún no logran tener el peso específico que se necesita para competir con los intereses globales de las grandes corporaciones multinacionales.

Por ende, el análisis empírico realizado, lleva a observar que los Estados del Norte tienen una visión dominada por los criterios que sus empresas transnacionales les van marcando, incluida la Unión Europea, que habla de un compromiso ético, pero que en la práctica se comporta en una dinámica neo colonial, con las agendas de financiación al desarrollo, y por lo tanto, de la implementación de los objetivos de desarrollo sostenibles.

Más aún, el Norte Global parece no entender la responsabilidad histórica presente en el desastre de aldea global, que nos han dejado a las nuevas generaciones y que al paso que la economía lleva: será irreversible.

El modelo de desarrollo sostenible, que se está planteando en los ODS, es contradictorio con el modelo económico neoliberal que rige a los países del Norte Global (al igual que con las economías de los BRICS, en todo caso). Por ello, se tiene un dilema en cuanto a las visiones del desarrollo, y ahí en general existe una contradicción con la visión que se ha construido en América del Sur, desde los posicionamientos sobre Agenda Post 2015 del Mercosur. Por ejemplo, para los temas del neo extractivismo: “la paradoja de la maldición de los recursos naturales, según el BID, cuanto más rico sea un país en recursos naturales, más lento será su desarrollo y mayores sus desigualdades internas” (Gudynas, 2009). Esto causa un freno al modelo de consumo, a la protección del medio ambiente (como un eje de las políticas nacionales), a la visión de responsabilidades compartidas (pero diferenciadas), al papel de las comunidades locales, principalmente indígenas, en el desarrollo sostenible autónomo y autogestivo (Acosta, 2011).

Elementos para una verdadera gobernanza global

Los elementos que debería tener la gobernanza global del desarrollo de la Agenda 2030 son los siguientes:

Hacer una profunda reforma de los sistemas mundiales financieros y comerciales, para homologar sus políticas internacionales, al cumplimiento de una agenda global 2030, que atienda problemas de desigualdad, pobreza, exclusión y violación a los derechos laborales.

Integración de los enfoques y temas que reclaman las Redes Transnacionales de Sociedad Civil Organizada.

Abrirse a un modelo de desarrollo sostenible, incluyente con las otras visiones de economía y sociedad, como por ejemplo: el buen vivir.

Generar una reflexión profunda y seria en torno al modelo de consumo y producción industrial de la economía neoliberal.

Lograr un acuerdo serio y responsable que sea vinculante con otros mecanismos internacionales, tanto dentro del marco de la ONU, como el de otros organismos, por ejemplo, con los compromisos emanados de la COP 21 para el Cambio Climático.

Un compromiso de todos los países del Norte para una verdadera financiación al desarrollo que sea incluyente, horizontal, razonada, que contenga, sobre todo, un compromiso para la transferencia de tecnologías Norte – Sur.

Mecanismos de diseño de políticas públicas incluyentes, con actores de la sociedad civil, para su implementación en los estados.

Participación de los organismos civiles en el diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de la Agenda 2030 en el ámbito internacional y local.

Aplicar el principio de responsabilidades compartidas, pero diferenciadas, que favorezca a los países del Sur.

Poner un freno serio a las acciones de las Corporaciones Multinacionales, respecto del modelo de extracción, producción, al establecer mecanismos sancionatorios vinculantes, para que paguen las externalidades ambientales generadas.

Conclusiones

La cooperación internacional al desarrollo y la agenda de la financiación al desarrollo deberán ser más enfáticas en cuanto a las responsabilidades de los países del Norte, esto en virtud de que la reunión de Addis Abeba fue un fracaso para los países del Sur, al no existir cambios estructurales a la dinámica de ayuda al desarrollo.

Addis Abeba demostró que no existe un compromiso real de los países del norte global frente a la financiación al desarrollo, lo que nos da a analizar que, por ende, no habrá tampoco un compromiso claro de parte de esos países, para la operación de una ambiciosa Agenda 2030, sobre todo pensando en que el compromiso es mucho mayor que aquel ostentado por la humanidad, en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por tanto, es factible inferir que un ambicioso acuerdo (sin dinero para ejecución), es un acuerdo, de antemano, perdido.

Desde ahí nos lanzamos hacia la pregunta: ¿es entonces la Organización de Naciones Unidas un organismo capaz de gestionar una gobernanza global para el desarrollo sostenible? La respuesta es no, la ONU no tiene la capacidad para ello, en principio por razones muy obvias, como es el modelo de Sistema Mundo Moderno, un sistema wesfaliano que se rige por los valores de poder y dominio de los estados.

Mientras se mantenga este sistema wesfaliano, no tendremos organizaciones reales de gestión de la gobernanza global, que sirvan a intereses colectivos de nuestros pueblos. Se necesita una transformación del Sistema ONU, pues mientras las reglas y los controles los tengan los estados, no será una reforma real, incluyente ni equitativa, que promueva los derechos humanos, el medio ambiente sano, el combate a la desigualdad y pobreza, que son los compromisos necesarios para una Agenda para el Desarrollo Post 2015.

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V parte:

etnias, género, juventudes, migraciones y espacios transfronterizos

Género y feminismo en el marco de las iniciativas de la integración regional en América Latina: el caso del MERCOSUR

Adriana Gómez Barboza

Wendy Méndez Romero

Carmen Montero Ceballos

Carolina Picado Durán

Introducción

El MERCOSUR, en relación con la temática de género, dentro de sus directrices fomenta un desarrollo humano sostenible, basado principalmente en la inclusión social.

A pesar del establecimiento de acuerdos entre los países miembros, es necesario determinar si estos son realmente puestos en práctica con la población femenina, o si por el contrario, no pasan de ser discursos políticos. Por tanto, el objetivo de este artículo es analizar la coyuntura del proceso de integración del MERCOSUR, desde las temáticas de género y feminismo en la actualidad latinoamericana, a fin de obtener, desde esta perspectiva, un acercamiento al panorama que enfrenta la población femenina en los procesos de integración en América Latina.

Se abarcará la visualización de feminismo en la toma de decisiones y el acceso al trabajo dentro de los procesos de integración en el MERCOSUR, así como el rol que cumplen las luchas por los derechos humanos, con énfasis en la igualdad de género y defensa de los derechos de las mujeres dentro de los procesos de integración en la región, así como los principales avances y retos ante los que la población femenina debe luchar, aunado a lo que pueda suscitarse en el futuro.

Entre los conceptos de género y feminismo, la antropóloga Marta Lamas define género como: “en la década de los setenta empezó a ser utilizado en las ciencias sociales como categoría con una acepción específica (…) Que introduce en el análisis de las diferencias entre los sexos (...)” (Lamas, s.f.). Vale resaltar que el género involucra los papeles sexuales que fueron originados gracias a la división del trabajo, basada en las diferencias biológicas. Estos papeles de trabajo marcan la diversa participación de los hombres y las mujeres en las instituciones sociales, económicas, políticas y religiosas; incluyen las actitudes, valores y expectativas que una sociedad conceptualiza como femeninos o masculinos.

Por otro lado, desde 1949, una de las pioneras del feminismo: Simone de Beauvoir, afirmaba que: “No se nace mujer: llega una a serlo”, enfatizando en que la distinción sexo o género se ha evidenciado de tal manera que “sexo” podría definirse como aquello que expresa las diferencias biológicas, mientras que “género” incluye una serie de categorías socialmente construidas.

Sumado a esto, el feminismo es visto como: “movimiento social y teórico, que surge vinculado a la Ilustración, cuando se conforma un nuevo orden político y social basado en la primacía de la ley y la autonomía de los seres humanos y que reconoce la dignidad humana y los derechos que le son inherentes, pero que excluye a las mujeres y a otros muchos grupos continuamente vulnerados” (De las Heras, 2009).

Victoria Sau, en el volumen I de su “Diccionario Ideológico Feminista”, lo define de la siguiente manera:

…el feminismo es un movimiento social y político que se inicia formalmente a finales del siglo XVIII y que supone la toma de conciencia de las mujeres como grupo o colectivo humano, de la opresión, dominación y explotación de que han sido y son objeto por parte del colectivo de varones en el seno del patriarcado bajo sus distintas fases históricas de modelo de producción, lo cual las mueve a la acción para la liberación de su sexo con todas las transformaciones de la sociedad que aquélla requiera.

(Sau, 2001)

Este trabajo consta de tres capítulos que buscan dar a conocer la historia y el recorrido que ha tenido el movimiento de mujeres dentro del bloque de integración, este caso específico en el MERCOSUR, y así partimos de la consigna de que es posible hacer uso de las herramientas que nos dan los bloques económicos, para una mayor participación femenina y un mayor impacto en la ciudadanía.

Lectura desde el feminismo sobre los procesos de integración

Las propuestas surgidas a partir de los ideales que plantean los bloques de integración regional han calado de una manera muy fuerte en la comunidad económica y política mundial. Principalmente por la crisis económica y financiera global actual, que ha llegado a impactar tanto a economías fuertes, y de manera directa a economías pequeñas, como es el caso de los países de la región de Suramérica, por lo cual es necesario dar seguimiento a estos procesos de integración regional, en búsqueda del dinamismo económico, social y el reconocimiento internacional a favor de los países que los integran. Hasta hoy se han visto reflejados beneficios, que son primordiales para un desarrollo integral de la región, como el caso del MERCOSUR.

Sin embargo, aún con los adelantos económicos que trae la integración por los rendimientos dinámicos crecientes, la estabilidad, la credibilidad en las políticas económicas, las globalizaciones financieras, etcétera; por estos, los procesos de integración pueden y deberían tener efectos significativos, de una manera más eficaz y certera, sobre el desarrollo social y el capital humano en las poblaciones de los estados que los integran, aprovechando su potencial en procesos que vayan mucho más allá de la simple eliminación de barreras al comercio de bienes y servicios entre países. Así mismo, mediante la integración se pueden potencializar los derechos humanos, la participación ciudadana, la incorporación y protección de pueblos indígenas, dar respuesta a problemas de discriminación de toda índole, así como la reivindicación de los derechos laborales de las mujeres y de participación femenina en las cúpulas de toma de poder, desde un desarrollo que sea a favor de las necesidades de las mujeres a la hora de intentar posicionarse en el mercado y en los crecientes palcos de decisiones regional.

Lo anterior sería posible mediante los mecanismos sustanciales de los bloques regionales, como los anteriormente dichos: el comercio, expansión de mercados, economías a escala, implementación de tecnologías, entre otros. Estas áreas deberían ser la puerta para que los temas de igualdad de género y feminismo tomen fuerza en la búsqueda de espacios, en donde la mujer sea vista como igual, a la misma vez que un agente potenciador de desarrollo y movilización. Sin embargo, no es así, y los temas sociales, de género y participación ciudadana han quedado rezagados, secundados y son poco estudiados, ya sea por ignorancia de su importancia y los beneficios que aportarían a las economías, si estas fueran atendidas; esto porque todavía se mantiene una actitud hostil y desinteresada por parte de las cúpulas de poder hacia las problemáticas sociales que sufre la ciudadanía.

Tres referentes a lo dicho anteriormente son las feministas Lilián Celiberti, Paola Azar y Alma Espino (2005), quienes se refieren al proceso de integración del MERCOSUR: “si la integración ofrecía oportunidades en términos de desarrollo económico y humano, debería ofrecer también un nuevo espacio para que las relaciones de género pudieran transformarse y reconfigurar, dando lugar a mejoras en términos de equidad”.

Es entendible el proceso del MERCOSUR como un espacio político, cultural y social, en donde se unen fuerzas de los actores sociales, buscando eliminar la brecha que ha existido entre la toma de decisiones en el área económica y la participación ciudadana, haciendo de esto un esfuerzo para consolidar la democracia en los países involucrados, pero en este proceso, los movimientos de mujeres y feministas critican vivazmente los caminos del modelo económico, ya que la integración regional ha permanecido en el limitado horizonte de los acuerdos comerciales, aun habiendo esfuerzos de organizaciones, movimientos e iniciativas que ponen de manifiesto las desigualdades en términos de oportunidades y de poder, que presenta la población femenina de los países integrantes del bloque.

De esta manera se entiende el desarrollo desde el feminismo, como un fenómeno multidimensional, no economicista. Es visto como una construcción social y colectiva, participativa y plural, e implica tanto la presencia de libertades reales para vivir una vida valiosa, como de oportunidades para emprender actividades laborales o ejercer la participación social y política (Azar, Celiberti, Espino, 2005).

Una perspectiva feminista de desarrollo visualiza no solo la problemática económica que predomina en las naciones integrantes de los bloques, sino que ve más allá y centraliza sus esfuerzos en un marco de ayuda y apoyo a las minorías sociales y la población que está en condiciones de riesgo, ya sea pobreza, discriminación, agresión, abusos, etcétera. De la misma manera, busca abarcar desde lo macro hasta lo micro, con un objetivo único, que es la justicia social.

No es posible concebir un desarrollo óptimo sin contemplar el área de igualdad de género en la toma de decisiones, al igual que no podemos dejar como supuesto que una mujer (sea rural o urbana), esté en igualdad de condiciones o en condiciones óptimas; se debe dar apoyo a las mujeres en la búsqueda por el apoderamiento de sus vidas, ya sea por trabajos dignos y su integración en la toma de decisiones a niveles nacional y regional. Por ejemplo, las iniciativas regionales deben conformar un discurso no solo de palabras, sino también de acciones que contribuyan a enriquecer logros alcanzables, en los bloques económicos, especialmente uno tan predominante y con tanto protagonismo como lo es el MERCOSUR.

…si el feminismo en América Latina y El Caribe no enfrenta la pobreza de las mujeres, no tiene cómo radicalizarse. Si no enfrenta la democratización de la tierra y el acceso de las mujeres a ese derecho, no hay radicalización. Si no enfrenta el derecho a nuestro propio cuerpo, no hay radicalización. El feminismo se tiene que popularizar, extenderse por todos los lugares donde las mujeres están siendo explotadas y violentadas, creando raíces como una organización política vuelta a la transformación social.

(Azar, Celiberti, Espino, 2005)

Se debe radicalizar el feminismo no solo en el MERCOSUR, sino que en cada iniciativa que se tenga muy especialmente en áreas políticas y económicas, ya que sin la visualización femenina, para la toma de decisiones, no se estarían cumpliendo los objetivos por los cuales fue pensada la integración; sin el empoderamiento femenino se cae el argumento de integración, porque aunque lo queramos o no, los problemas de género hoy marcan a las generaciones venideras; es un deber hacer algo.

Defensa de los derechos de las mujeres en el marco suramericano

El rol de la lucha por la equidad de género no es un tema nuevo en América Latina y se puede observar cómo desde el siglo XX se han motivado manifestaciones para asegurar la inserción al ejercicio pleno de la vida civil de las mujeres, como por ejemplo, el derecho a elegir y ser electas; a pesar de esto, es hasta alrededor de la década de los sesenta que: “este movimiento comienza a reivindicar no sólo que los derechos civiles de las mujeres sean incorporados a la sociedad moderna sino que la sociedad incorpore también la visión femenina del mundo” (Bruckmann, 2008).

En definitiva, el rol de las luchas sociales, por los temas de género, ha sido preponderante en los últimos años; por esto, los estados han tomado medidas para crear políticas públicas en temas de género, sobre todo en los procesos de integración regional, como se menciona en la CEFIR.

La lucha y propuesta de esas organizaciones han logrado que hoy se visualice a la mujer como un sujeto político “inalienable” y desde ese nuevo protagonismo interpelan la institucionalidad democrática construida hoy en nuestra región al margen de la experiencia social de la mitad de la humanidad.

(Celiberti, 2008)

Pero, a pesar de lo mencionado, la interrogante real es si el hecho de haber puesto este tema en pugna y a la vista, ha generado realmente cambios y ha asegurado y resguardado los derechos de las mujeres en cada país de la región; sobre esta cuestión se enfocará el presente capítulo.

A pesar de que la participación femenina, en puestos de toma de decisiones, va en aumento, sigue siendo un gran reto por enfrentar, ya que a pesar de que: “la participación de las mujeres es mayoritaria en la base, [esta] va disminuyendo progresivamente en la medida en que se elevan las responsabilidades en cargos de representación intermedia y, más aún, en la dirección general” (Rauber, 2004).

Lo anterior representa un gran inconveniente, en tanto si se busca suplir las necesidades de la población femenina, pero esta no participa de la toma de decisiones, realmente no se podrá tener una visión realista de las supuestas insuficiencias que ellas carecen, por lo que: “surge como tarea imprescindible apuntalar los procesos concretos de organización con amplia participación femenina, fortaleciendo las capacidades de acción y representación de las mujeres acorde con sus realidades y necesidades” (Rauber, 2004).

Es en este punto que las organizaciones e instituciones con visiones de género, realmente han generado luchas que no han tenido la dirección correcta, ya que si bien han llevado el tema al foco de intervención política, en gran medida se han olvidado de empoderar a las mujeres de la región, para que decidan apostar por puestos de representación popular, que tengan capacidad de decisión. Como lo dice la investigadora Marta Lamas (s.f.): “El estudio del género es una forma de comprender a las mujeres no como un aspecto aislado de la sociedad sino como parte integral de ella.”

Es importante rescatar que en el marco de América del Sur hay tres figuras políticas femeninas que relucen, y es debido incorporarlas al análisis, las presidentas Cristina de Kirchner (presidenta de Argentina), Dilma Rousseff (presidenta de Brasil), y Michelle Bachelet (presidenta de Chile). En donde se resalta que aunque bien las tres mujeres introducen términos relacionados a la inclusión de ambos géneros en la política, aún persiste mucha resistencia a la introducción de la mujer en el ámbito público, tanto en cualquiera de los países que presiden, como en los demás países latinos.

La presencia de tres mujeres, en países fuertes del Sur, como presidentas (que incluso han sido reelectas), demanda el enfoque de género en este análisis; de ahí que nos preguntemos si el bello discurso de las presidentas, en su política exterior, se materializa, se traduce en acciones, o solo queda en las palabras. En ese sentido, todavía se percibe un largo camino con mucho por hacer. Sin embargo, han habido claros avances, las mujeres seguimos quedando atrás y esto impacta no solo en la desaceleración del crecimiento económico, sino en el continuo camino de los derechos de las mujeres, y por lo tanto, en el desarrollo de las naciones.

Estamos en un punto histórico en donde las sociedades en todas las regiones del mundo (desarrollado, o en vías de desarrollo) reclaman cambios a modelos y estructuras, que sin lugar a dudas no están funcionando. Y es en este contexto donde los estados no pueden darse el lujo de desperdiciar el potencial de la mitad de la población mundial.

Por otro lado, y desde el ámbito de las mujeres organizadas en espacios mixtos o desde los movimientos de mujeres, es necesario tener una presencia activa en la institucionalidad del Mercosur, por ejemplo: en 1997 se formó la Comisión de Mujeres de la CCSCS-Mercosur, que planteó un conjunto de reivindicaciones dirigidas hacia el propio movimiento sindical, así como al ámbito oficial:

promover la participación activa de las mujeres trabajadoras en el Mercosur;

informar a todos los sindicatos, a los departamentos y secretarías de mujeres;

debatir y dar a conocer, en el ámbito nacional y regional, la Carta Social;

generar políticas activas de acción positivas para las mujeres de la región, entre otras iniciativas.

También se han visto representantes de las oficinas de la mujer de los estados del Mercosur y Chile, con apoyo de UNIFEM, lo cual permitió elaborar una propuesta para obtener un espacio formal de representación de los intereses de género en el proceso de integración.

De igual manera ha habido acciones emprendidas en conjunto, desde los ámbitos oficiales que se ocupan de la situación de las mujeres en cada uno de los países, y desde la sociedad civil a través de las Organizaciones No Gubernamentales y el movimiento sindical; acciones que han dado sus frutos. En julio de 1998, el Grupo Mercado Común resolvió la creación de la Reunión Especializada de la Mujer (REM), con el objetivo de contribuir al desarrollo social, económico y cultural de las comunidades de los países miembros.

Otra de las conquistas más importantes, desde el punto de vista social y de la equidad de género en el proceso de integración regional del Mercosur, se encuentra en la Declaración Socio laboral, que expresa un sistema de reglas laborales y sociales que garantizan iguales derechos y condiciones de trabajo para quienes circulen libremente en los cuatro países en donde se habla sobre derechos individuales; incluye artículos sobre no discriminación y promoción de la igualdad, Sin embargo, la declaración no ha influido significativamente en el comportamiento de los empleadores de la región, entre otras cosas por su falta de efecto jurídico vinculante. Su escasa influencia debe entenderse también a la luz de la relativamente débil incidencia de las mujeres en el ámbito de lo público y en particular, en el movimiento sindical en la región.

En conclusión, han habido procesos e iniciativas desde el marco de la integración suramericana para la legislación de los derechos y procesos de género, que aunque se pronuncian fuertemente en la práctica, se quedan cortos y se invisibilizan.

Principales avances y retos

Avances

A continuación se presentarán algunos casos de los avances que se han dado en diferentes países (y ámbitos) de Suramérica, en temas de igualdad de género e inclusión de la mujer.

El ámbito político ha sido tradicionalmente ocupado solo por hombres, sin embargo, actualmente se ha demostrado mayor presencia femenina en diversos puestos de poder. Como reflejo de esto tomaremos el caso de Chile, Argentina y Brasil, que son países que actualmente cuentan con presidentas mujeres; esto es un gran avance de la inclusión femenina en la política, y ha dado un rotundo giro a la visión tradicional con predominio del hombre.

Sin embargo, a pesar del avance que esto representa, en el ámbito político todavía se refleja la desigualdad de género, incluso precisamente en el caso de estas tres presidentas, ya que es sabido que en sus países las han atacado el doble por su condición de mujer. No obstante, en los países se sigue haciendo el esfuerzo por una mayor inclusión femenina, así es en el caso de Bolivia, el cual busca paridad y alternancia de género en los órganos de elección del Estado y en las instancias intermedias.

Para ello se instituyen la paridad y la alternancia como formas de hacer frente a los obstáculos de acceso que se han identificado desde la vigencia de las leyes de cuotas. Asimismo, se aborda la discriminación que experimentan las mujeres en las estructuras intermedias de participación política, al establecer también la paridad y la alternancia en las listas de elecciones de las agrupaciones políticas (Benavente & Valdés, 2014, p.55). Lo anterior porque en la política aún hay dificultades de acceso de las mujeres a los cargos de representación del Estado; entonces, con esto, se han ido resolviendo ciertas injusticias de reconocimiento y representación. No obstante, aún se necesita resolver algunas falencias para avanzar en la redistribución del poder político, no solo a nivel del Estado, sino también de las estructuras intermedias, como son los partidos políticos y las agrupaciones ciudadanas. Para hacer frente a esta situación, se implementan en Bolivia las políticas públicas y de autonomía en la toma de decisiones: “(…) el objetivo de la política es garantizar la participación de las mujeres en los órganos de elección del Estado y en las directivas de partidos y agrupaciones políticos” (Benavente & Valdés, 2014, p.56). Con esto se busca una mayor participación de la mujer en las estructuras intermedias.

Consultando una serie de estudios realizados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), encontramos otros avances que se han dado en materia de inclusión femenina y derechos de las mujeres en los países de América del Sur. Para mencionar alguno de los casos, tomaremos a Colombia, país en el cual el Estado y la sociedad civil, en general, con ayuda de UNFPA, implementaron un Comité para la Eliminación de la Discriminación contra las mujeres (CEDAW), esto para el 2013, lo que promovió:

El fortalecimiento de las capacidades de 55 organizaciones de mujeres para trabajar de manera conjunta y articulada, a nivel nacional y territorial, tanto en el monitoreo y elaboración del “informe sombra” de la CEDAW, como en la generación de propuestas para la agenda de desarrollo mundial más allá del 2015. Se acompañó, además, la preparación y realización de la Cumbre Nacional de Mujeres por la Paz, un hito en el posicionamiento político de las mujeres, que generó la inclusión de dos de ellas en el equipo de negociadores del proceso de paz con las FARC en La Habana, Cuba.

(UNFPA, S.F.)

Este Comité fue de gran apoyo para la elaboración, por parte del Ministerio de Defensa Nacional de dicho país, del Protocolo para la Fuerza Pública, en prevención y respuesta a las violencias de género y sexual, especialmente la relacionada con el conflicto armado, adaptado a estándares internacionales de derechos humanos. Estos son algunos de los aspectos en los que Suramérica ha avanzado en materia de igualdad de género, sin embargo, en otros campos se han dado gradualmente avances: uno de ellos es el ascenso en el porcentaje de mujeres en el empleo asalariado no agrícola, lo que significa que más mujeres están aumentando su nivel de escolaridad, lo cual se traduce en un aumento por parte de las mujeres en el campo de la educación.

…ya a comienzos de los años noventa se había alcanzado la paridad en la primaria y actualmente una mayor proporción de mujeres que de hombres tiene acceso a la educación secundaria y superior, particularmente en los países que han tendido a incrementar la matrícula en estos niveles.

(CEPAL, 2010, p.9)

Esto se ve reflejado en el aumento que se ha dado de mujeres profesionales, académicamente, en comparación a hace veinticinco o treinta años, cuando la sociedad se desarrollaba en un contexto cultural, en gran medida patriarcal, cuyos hombres mayormente tenían la oportunidad de estudiar, especialmente grados superiores. Hoy, afortunadamente la realidad es otra y en los diferentes países latinoamericanos se han abierto las oportunidades académicas y laborales, también para las mujeres; sin embargo, estos avances han venido paulatinamente y aún no se ve una igualdad de género total, en los diferentes campos.

Retos

A pesar de los grandes pasos que se han dado en la búsqueda de la equidad y el respeto por los derechos humanos de la mujer, es necesario recalcar que aún quedan muchos objetivos por lograr, y como primer paso se debe comprender que: “el género no se entiende universalmente de la misma manera entre las diversas culturas y puede tener múltiples definiciones en las distintas comunidades, más allá de la dicotomía masculina-femenina” (Centro Internacional para la Promoción de los Derechos Humanos, 2014, p. 14). Esto representa, para América Latina, una región culturalmente muy diversa, la necesidad de desarrollar, en la población, la aceptación de la diversidad de significados que se le brinda a este tema, de la mano con un pensamiento crítico y acciones pragmáticas que permitan una armonía entre las diversas culturas y el respeto de los Derechos Humanos del hombre y la mujer.

Dentro de la diversidad de la región, las mujeres indígenas enfrentan grandes retos en la mayoría de los estados latinos; han sido protagonistas indiscutibles de los procesos de cambio en la relación de sus pueblos con los estados, al posicionar sus demandas en las agendas nacionales, regionales e internacionales. En la actualidad, estas demandas se centran en las situaciones particulares que las afectan, manifiestas en las profundas desigualdades étnicas y de género que experimentan, y que poseen un carácter polifacético (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, 2013, p. 9).

Son aún pocos los espacios creados para la comunicación y determinación conjunta de políticas públicas que busquen la equidad para este sector de la población. Se deben romper las barreras de género y trabajar con factores étnicos, partiendo del: “respeto y la garantía de los derechos individuales y colectivos de las mujeres indígenas… asuntos impostergables en la región, y demandan nuevos pactos sociales que hagan posible una diversidad en igualdad”. (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, 2013, p. 11).

La división del trabajo por géneros sigue siendo una realidad, un obstáculo más para muchas mujeres. Así lo plantea Lilian Celiberti (2008) cuando menciona que la mujer se caracteriza por realizar trabajos no remunerados, y el hombre por realizar labores productivas. Además, cuando las mujeres logran entrar al mercado laboral, mayoritariamente lo hacen en el sector privado, en condiciones laborales básicas y en muchos casos en condiciones deplorables. Se determinan sus labores con base a capacidades naturales y rasgos de personalidad supuestamente femeninos, como la paciencia para realizar trabajos tediosos y repetitivos, dedos delicados, agudeza visual, docilidad y disposición para aceptar una disciplina de trabajo pesada (Delato, 1997, p. 2).

Otro reto que enfrentan los países latinoamericanos es aumentar la disposición política a lo interno de los gobiernos, para desarrollar políticas que enfrenten las problemáticas vividas en la región por muchas mujeres. La facilitación de medios, para la creación de estas políticas, puede guiarse por medio de:

…mecanismos de diálogo entre la sociedad civil y el Estado es una condición necesaria no solamente para velar por el cumplimiento de la política, sino que además para discutir y establecer los pasos que es preciso seguir a fin de lograr un avance constante en favor de los objetivos de justicia de género.

(Benavente, Valdés, 2014, p. 122)

Con la vinculación de la población femenina, en la toma de decisiones, se muestra que poseen respuestas e ideas que llegan a cambiar la manera en que el mundo percibe los roles de género. Tal es el aporte positivo del género femenino que: “la participación de las mujeres a nivel local es una experiencia necesaria para avanzar en la construcción de una identidad propia en medida que fortalece a las mujeres como personas y las legitima como actores sociales” (Fassler, s.f., p. 13). El reto recae en reconocer la importancia de la participación femenina y valorar los aportes que puedan brindar a sus comunidades, gobiernos y procesos de integración, en la resolución de problemáticas.

Desde los países del MERCOSUR, según un estudio realizado por Lilian Celiberti y Mesa (2008), se plantean las situaciones vividas por mujeres de la región, las cuales evidencian los retos que la población femenina aún sigue enfrentando en la búsqueda de la equidad y el respeto de los derechos humanos; entre los principales se encuentran:

La paridad salarial, que tomando como base Brasil, Paraguay, Uruguay y Argentina, ninguno de los países presenta datos positivos a favor del género femenino.

Con respecto al desempleo, en los mismos cuatro países, el desempleo femenino es mayor.

Paridad en toma de decisiones: Argentina se encuentra en la segunda posición de América Latina, Brasil en la última posición, Uruguay y Paraguay en las posiciones quince y dieciséis, respectivamente.

Problemas de salud generalizados: cáncer de mama, mortalidad materna, embarazos adolescentes, VIH (Brasil presenta la cifra más alarmante con 240,000 casos)

Violencia de género.

La expresión de las necesidades, tanto en defensa de los derechos humanos como búsqueda de condiciones equitativas, parte de una buena educación. Se deben realizar esfuerzos mayores, que sensibilicen y capaciten a la población en general, desde los niños hasta los funcionarios públicos y gobernantes; de esta manera, la búsqueda de la equidad de género puede dejar de percibirse como la lucha entre géneros y se vuelva un objetivo común. La participación activa y objetiva de la sociedad, así como el papel de los medios de comunicación son claves para demostrar que los casos de éxitos femeninos no son aislados; para ello es necesario que las mujeres tengan la capacidad de expresar sus necesidades y defender sus intereses en el medio público (Fassler, s.f., p. 11).

El MERCOSUR es solo un reflejo de lo que se vive en el resto de países latinoamericanos; las situaciones antes mencionadas se unen a los retos que enfrentan las mujeres y no se va a superar si no se realiza un cambio epistemológico, donde la concepción de mujer deje de ser débil y menos valiosa que la de un hombre, y donde se entienda que tanto hombres como mujeres merecen las mismas condiciones y oportunidades para desarrollarse y aportar lo mejor a cada país.

Conclusiones

El MERCOSUR, con sus avances y dificultades, se ha consolidado como marco de reflexión y acción para que las sociedades civiles y sus organizaciones, incluidas las de mujeres y feministas, articulen puntos en común, y promuevan actividades y estrategias compartidas, pero una de las grandes conclusiones que nos ha dejado este análisis es la pregunta de: ¿hacia dónde apuntar? Si bien hay muchas iniciativas de desarrollo y empoderamiento de la mujer en la toma de decisiones, como inicio de una igualdad de género, todavía se visualiza muy poca representación de la población femenina en los puestos de toma de poder en los países latinoamericanos, así como falta claridad a la hora de ejecutar acciones concretas que busquen la integración de la mujer.

Es necesario profundizar el debate en los procesos de integración, principalmente en los temas de políticas de empleo y trabajo doméstico remunerado, en conjunto con los derechos humanos y en especial, los de índole femeninos. Además, se encontró que muchas veces, a pesar de que existen los puestos de toma de decisión a los que puede acceder la población femenina, en muchos momentos sucede que las mujeres no se sienten lo suficientemente motivadas y empoderadas para aspirar a estos puestos.

Además, como se ha destacado en reiteradas ocasiones, el mayor problema encontrado con esta investigación, es que a pesar de que existe una gran corriente de discurso político que inserta en la agenda los temas de género, la mayoría de veces este no pasa de ser precisamente eso, un tema de discurso político. Por lo tanto, es necesario articular el discurso con las acciones, sobre todo en políticas públicas que beneficien a estos sectores de la población y que realmente las palabras se vuelvan tangibles, en beneficios concretos hacia las mujeres de cada Estado.

Por último, en contraposición de estos retos tan poco esperanzadores, y a pesar de que las cifras muestran la poca participación de las mujeres en la esfera política y la toma de decisiones, aún queda esperanza de que los países en conjunto, como por ejemplo, con procesos de integración (como el MERCOSUR) logren librarse de las cadenas del patriarcado; que podamos vivir en una región completamente equitativa y justa.

Las iniciativas energéticas del Proyecto Mesoamérica y la represión sobre la población indígena

Eduardo Fonseca Vargas
Karina Sánchez Prado

Proyecto Mesoamérica:
¿respuesta a las problemáticas energéticas del Istmo?

El Proyecto Mesoamérica (PM) es el mecanismo de integración y desarrollo que promociona la complementariedad y la cooperación entre los países (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana), con el objetivo de potenciar sus capacidades y de hacer efectiva la instrumentación de proyectos que se transcriban en beneficios para las sociedades participantes, en materia de infraestructura, interconectividad y desarrollo social. Este fue lanzado oficialmente por los presidentes, jefes de Estado y de Gobierno de México, Centroamérica y Colombia, el 28 de junio de 2008, en el marco de la X Cumbre del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, celebrada en Villahermosa, México, como resultado de un proceso de reestructuración institucional del Plan Puebla Panamá y Plan Colombia. (Portal oficial PM)

En materia de cooperación financiera, entre enero de 2008 y junio de 2015, se inyectaron US$ 612.5 millones a 62 operaciones concluidas, y US$ 2,464.9 millones a 45 operaciones en ejecución. En cuanto al área de trabajo de energía, le fue asignado el 20% del total (Fromm, 2015, p. 5). Estos recursos se han dirigido al Marco Estratégico del Grupo de Energía del Proyecto Mesoamérica, el cual posee cuatro líneas de trabajo:

Interconexión eléctrica mesoamericana,

Fomento de fuentes renovables o alternas de energía,

Uso racional y eficiente de energía, y

Energía y cambio climático. (Proyecto Mesoamérica, 2014).

Al parecer, los planteamientos del proyecto van orientados a dinamizar el desarrollo sostenible en los países implicados. Sin embargo, este discurso se desmorona al observar la realidad de ciertos sectores históricamente marginados, tales como los pueblos indígenas. En cuanto a las iniciativas exploratorias y extractivas de los recursos naturales, promovidas en la región, la mayoría se ubica dentro de territorios indígenas. A raíz de esto, se han producido una serie de controversias que serán expuestas en el presente trabajo.

En la primera sección se identificarán los tipos de represión que sufren los pueblos originarios, quiénes los suministran y desde cuál lógica. Con esa intención, se seleccionaron a Guatemala, Honduras y México para examinar el rol activo del Estado, empresas y crimen organizado transnacional, en la represión vivida por indígenas, y con ello dar un panorama de la región.

Luego, en la segunda sección, se describirá el papel que tienen diversos actores involucrados en el Proyecto Mesoamérica. Serán abordados actores regionales, como son los gobiernos mesoamericanos, organizaciones de la Sociedad Civil y de base comunitaria, así como el crimen organizado transnacional; igualmente otros de carácter extrarregional; Estados Unidos, países europeos y organismos financieros internacionales. También se analizarán los efectos de sus interacciones sobre los pueblos indígenas.

Por último, en la tercera sección, se explicará el pensamiento filosófico-político del “buen vivir”, el cual refleja el estilo de vida ancestral de los pueblos indígenas latinoamericanos. Esto con la intención de contrastarlo con las dinámicas desarrollistas insostenibles que los estados sostienen en la actualidad. De esta forma, se procura hallar puntos de conciliación para que la diversidad cultural pueda prevalecer en un plano de igualdad en la región.

I parte. Represión en Mesoamérica: reproducida a partir de proyectos energéticos

La represión: ¿Qué es y cómo se manifiesta?

Para el desarrollo de esta temática, primeramente se hizo una elección de tres de los países que conforman el PM, los cuales son México, Guatemala y Honduras, esto en virtud de encauzar el análisis hacia los países en los que se han ejecutado más muertes, vinculadas al desarrollo de proyectos hidroeléctricos. De esta forma, una investigación realizada por la organización GeoComunes, en colaboración con el Movimiento Mexicano de Afectados por las Presas y en Defensa de los Ríos (MAPDER) y la Red Latinoamericana Contra las Represas, en marzo de 2016, documenta que desde el 2005 hasta la fecha, en Guatemala se han consumado 13 homicidios (encabezando la lista), en Honduras 9 y México con 8. Por otra parte, la organización Global Witness identificó, a través de un informe sobre violencia y asesinatos de defensores del medio ambiente, que solo en el 2014 se produjeron 5 asesinatos en Guatemala, 4 de ellos contra indígenas; en Honduras, 12, y 4 de ellos también eran víctimas indígenas; y en México, 3, con 1 víctima indígena (Global Witness, 2015).

Ahora bien, la represión se puede definir como el conjunto de mecanismos violentos utilizados por quien posee o se encuentra en una situación de poder, en una dinámica relacional determinada. Su finalidad, según la definición de la Real Academia Española, reside en contener, detener o castigar, actuaciones políticas y sociales, es decir, el rasgo sine qua non de la represión es la asimetría, visibilizada a través de la posibilidad que tiene un grupo para ejercer acciones sobre otro, quien a su vez, no ostenta la capacidad de manifestar una respuesta en los mismos términos.

Una vez señalado lo anterior, es preciso identificar y hacer referencia a los tipos de represión existentes, es decir, las maneras en las que estos se pueden presentar. En esa línea, la mención se realizará en virtud a la esfera desde donde se ejerce la represión. Debe indicarse que ciertamente la represión gubernamental (denominada también estatal) encabeza, en la praxis, el estudio y análisis de la represión; sin embargo, igualmente se reproducen patrones de represión mediante estructuras culturales, sociales, así como por medio de entidades paraestatales y de naturaleza privada.

Las formas que adopta la represión varían en función de quién la ejerce, es decir, cuál tipo es (según lo descrito) y también de las circunstancias y el contexto específicos, lo que hace entrever la complejidad que implica su dilucidación. El acto de reprimir puede adquirir distintas magnitudes y medios, como el uso de la amenaza, el hostigamiento, extorsión, desplazamiento forzado, tortura, violación, desaparición e incluso, el asesinato. En consideración de lo anterior, debe prestarse especial atención a los efectos que se producen, los cuales abarcan desde la inhabilitación física o mental de los individuos, la generación del miedo y el terror colectivo, el desplazamiento forzado, la desmovilización y desorganización política hasta consecuencias como la muerte.

Evidentemente, la represión por sí misma vulnera los tres derechos más importantes reconocidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que son el derecho a su integridad como pueblos, el derecho a ser consultados y el derecho a decidir sobre su desarrollo. Es más, debe apuntarse que la búsqueda por el respeto y la reivindicación de estos derechos, por parte de la población indígena, puede significar una amenaza y un incentivo para las entidades opresoras.

Efectos de la represión

México

En México, alrededor del 12,5% de la población es indígena, lo cual significa una cifra alrededor de 11 897 010 de personas. Según el Consejo Nacional de Población (CONAPO), de los once estados con mayor presencia de población indígena (10% o más) en el país, están todos los comprendidos en el Proyecto Mesoamérica: Oaxaca, Quintana Roo, Chiapas, Campeche, Puebla, Guerrero, Yucatán y Veracruz; excepto Jalisco (Partida, 2005, p. 20), con una proyección comprendida entre el periodo 2000-2010.

En este país han aumentado exponencialmente el número de iniciativas de empresas privadas para realizar proyectos hidroeléctricos. A partir de la Declaración de la Primera Jornada por el Derecho a la Vida y a la Tierra en la Sierra Norte de Puebla (2015), Patricia Legarreta, investigadora de la organización Proyecto sobre Organización, Desarrollo, Educación e Investigación (PODER) indica que: “(…) 17 hidroeléctricas privadas existían en 2012, en 2015 existen 76”. Además, “sólo en la Sierra Norte de Puebla han existido 15 proyectos de hidroeléctricas privadas, de las cuales 7 han sido negadas, por diversos motivos, entre ellos la resistencia de los pueblos”.

En Puebla debe destacarse el asesinato de Antonio Esteban Cruz, el 4 de junio de 2012, líder náhuatl del Movimiento Independiente Obrero, Campesino, Urbano y Popular (MIOCUP). Representantes de la Coordinadora Nacional Plan de Ayala-Movimiento Nacional (CNPA-MN), así como el MIOCUP, responsabilizaron, a través de un comunicado, al Gobierno Federal y al Gobierno de Puebla por su política de imposición de proyectos sin consultar a las comunidades, así como, por la muerte del líder. Incluso, recordaron que Cruz también había sido encarcelado y golpeado varias veces y que en relación con el conflicto, en el 2012, campesinos indígenas fueron agredidos por un grupo de hombres armados con pistolas y rifles, algunos de ellos vestidos de policías http://www.jornada.unam.mx/2014/06/13/politica/018n2pol, (La Jornada, 2014).

Otro caso emblemático es el Proyecto Hidroeléctrico “La Parota” en el Distrito de Tabares en Guerrero, que además de afectar los recursos naturales de la zona, perjudica a más de un millón de personas. En el proyecto no se contempla un plan de reasentamiento de las poblaciones, las cuales no fueron consultadas previa y adecuadamente (AIDA, 2009, p. 94).

Existe oposición al proyecto desde el 2002; en el 2005, Tomás Cruz Zamora, de la Comunidad de Huamuchitos, fue asesinado luego de participar en una Asamblea del Consejo de Ejidatarios y Comuneros Opositores a La Parota (CECOP). En el periodo 2004-2007, se destacan severas vulneraciones a los derechos de quienes se han proclamado contra su construcción, como órdenes de aprehensión, detenciones y encarcelamientos ilegales, represión por parte de la policía, concreción de asambleas fraudulentas, entre otras acciones; todo ello documentado a través de un comunicado de CECOP (2012).

Solo en Chiapas, durante el sexenio de Velasco Coello se brindaron 90 concesiones hidroeléctricas; la búsqueda, por su ejecución, ha significado, nuevamente, la utilización del recurso de la represión por parte de autoridades. Así lo señalan indígenas de la comunidad de San Sebastián Bachajón, cuyos pobladores han sufrido de hostigamiento, persecución y privaciones arbitrarias de la libertad (Martínez, 2015). Estos casos no son aislados;los conflictos sociales que devienen de la creación de este tipo de proyectos, son una muestra de que los derechos indígenas en México siguen pendientes, a pesar de que en su carta magna se reconozca como un Estado pluricultural.

Guatemala

En cuanto a Guatemala, es relevante mencionar que alrededor del 66% de su población es de origen indígena (PNUD, 2004): mayas, garífunas y xincas componen más del 75% de esta población, lo cual fue enunciado en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas (AIDPI), firmado en 1995, en concordancia con la firma de los Acuerdos de Paz, que daban fin a un contexto marcado por 36 años de conflicto armado interno.

Contemplar estos acontecimientos es de gran significancia; solo una generación de indígenas se ha visto exenta de la perpetración del genocidio, lo cual sin duda constituye un factor de distanciamiento y rechazo de parte de las comunidades indígenas hacia las entidades políticas y gubernamentales, en particular, las militares.

Ahora bien, en el país, la polémica que ha generado el PM y todas sus iniciativas ha sido de las más agraviantes en la región. Los acontecimientos datan desde 1997, un año después de los Acuerdos de Paz, el presidente Álvaro Arzú reformó la Ley de Minería, de manera que abriera ese sector a las empresas transnacionales. Sumado a ello, el Plan Puebla-Panamá (antecedente del Proyecto Mesoamérica) comenzó a implementar sus propuestas de integración del mercado energético regional, a partir de un mercado nacional privatizado por empresas españolas (De León, Lucas y Rivera, 2016).

A partir de esa fecha, los complejos energéticos, en especial los hidroeléctricos, comenzaron a proliferar por el territorio guatemalteco. En 2006, el Ministerio de Energía y Minas notifica a 5 municipalidades de Huehuetenango sobre el inicio de exploraciones para fines extractivistas. Este fue el detonante para que las comunidades campesinas e indígenas se movilizaran y exigieran al Gobierno guatemalteco la apertura de procesos de consulta. Entre 2006 y 2016 se han realizado más de 120 consultas en todo el país, que involucran a más de un millón de personas descontentas por el accionar gubernamental. (Ibíd.)

Pese a dicha presión social, los distintos gobiernos que ha habido en ese período, hicieron caso omiso a la normativa interna e internacional, relacionada con el alcance de consensos entre el Estado y los pueblos indígenas y otros grupos, cuando se deban ejecutar políticas que podrían afectar los intereses de los segundos. De esta manera se iniciaron los siguientes proyectos extractivos y energéticos: Gold Corp en San Miguel Ixtahuacán de San Marcos; Ente Nazionale per l’Energía elettrica (ENEL) a Cotzal, Soloma, Barillas, Santa Eulalia en Huehuetenango, Baja Verapaz y Quetzaltenango; Ecoener Hidralia Energía a Barillas; entre otros. (Ibíd.)

Como el Estado guatemalteco ejerció negligentemente su deber de realizar las consultas, los pueblos indígenas opositores quedaron a la merced de la represión de las empresas, crimen organizado e incluso el mismo Estado por parte del aparato político y militar. Esta se reflejó en crudos homicidios, según Díaz (2016), entre 2006 y 2016 hay un total de 13 asesinatos de opositores a las hidroeléctricas en todo el país, entre ellos 6 indígenas maya quiché de Totonicapán en octubre del 2012, y 3 campesinos en Samococh Alta Verapaz en 2014. (Ibíd.)

Además de homicidios, se han dado otras violaciones a los derechos de los campesinos y pueblos indígenas, se han declarado estados de sitios ilegales y se han realizado desalojos para aterrorizar y romper las movilizaciones opositoras en Barillas, Jalapa, Santa Rosa, San José Del Golfo y San Pedro Ayampuc (Ibíd.). En el caso de Santa Cruz de Barillas, raíz del Proyecto Canbalam I, ejecutado por la firma española Hidro Santa Cruz (HSC), aparte de los mencionados atropellos a los derechos de los pueblos indígenas, también hubo privatización de sus tierras, discriminación en cuanto al acceso a servicios sociales básicos y acusaciones penales contra más de 50 activistas, sin fundamento alguno (Alianza por la Solidaridad, 2015).

Honduras

En Honduras existen siete pueblos indígenas: lenca, maya-chortí, tolupán, pech, tawanka, miskitu y nahuas; según datos de la CEPAL, se cree que del 7% al 11% de la población es indígena, cifras que han sido obtenidas mediante mecanismos que utilizan como valorar la auto-percepción de los individuos (Unión Coordinadora de Pueblos Indígenas en América Latina y el Caribe, 2010, p. 1).

Con el golpe de Estado de 2009, el Congreso Nacional aprobó la Ley General de Aguas que regula la posibilidad de concesionar, a terceros, recursos hídricos (artículo 11). En enero de 2010, Porfirio Lobo asumió la presidencia, e incentivó la apertura de licitaciones que fueron aprobadas prácticamente en su totalidad, dando como desenlace que en junio de ese mismo año se concesionaran 40 de las 47 solicitudes (Figueroa, 2011). De igual manera, debe mencionarse que en el país se gesta una dinámica en la que se extienden licencias para el desarrollo de proyectos hidroeléctricos. Su finalidad está vinculada a satisfacer la demanda de energía de la industria minera, que abarca más del 35% del territorio nacional y genera una suerte de destrucción a doble vía.

La Relatora Especial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, Victoria Tauli Corpuz, mencionó en noviembre de 2015, a través de una rueda de prensa, que más de 111 defensores y activistas que luchan por el medioambiente han sido asesinados en Honduras desde el año 2010 y 44 corresponden a individuos de comunidades indígenas. Lo anterior por conflictos de tierra con empresas agrícolas, mineras y eléctricas. En ese sentido, una investigación de la organización Global Witness arrojó que Honduras es el país con el mayor número de asesinatos, per cápita, de defensores del medio ambiente y la tierra (Global Witness, 2015, p. 4).

El caso emblemático, en términos de resistencia y represión, es el de la Hidroeléctrica Agua Zarca. Su instalación está en la circunscripción de territorios de indígenas lencas, que alberga el río Gualcarque, de gran importancia ancestral para la población. En el 2013, Tomás García, miembro del Consejo Indígena y auxiliar de su comunidad, así como del Consejo Cívico de Organizaciones Populares e Indígenas de Honduras (COPINH), fue asesinado; su hijo, Allan García, herido con severidad y misma situación aconteció con otros civiles de la zona. Estas acciones fueron ejecutadas por el ejército del Estado de Honduras, según declaraciones de COPINH. En línea con este conflicto, en el 2016 asesinaron a la activista Berta Cáceres, dirigente y coordinadora de COPIHN, quien también había sido amenazada, hostigada y detenida de manera ilegal. De igual forma, le ocurrió posteriormente a Nelson García, quien fue compañero de la activista e integrante de la misma organización.

Similar al caso anterior, en el 2015, Juan Francisco Martínez, líder indígena y miembro del Movimiento Indígena Lenca de la Paz de Honduras (MILPAH), apareció asesinado, con las manos atadas y quemaduras en el cuerpo. El dirigente se oponía a la creación de la planta hidroeléctrica Los Encinos S.A en el municipio de Santa Elena. Previamente, se le amenazó anónimamente por oposición al proyecto; asimismo, un año antes de su muerte, también se había asesinado a su hijo (CEHPRODEC, 2015). Finalmente, cabe señalar que los acontecimientos anunciados no son aislados, en el país se han concesionado alrededor de 76 proyectos hidroeléctricos, muchos de ellos con distintos conflictos (CESPAD, 2014, p. 33).

II parte. Rol geopolítico de los actores vinculados al Proyecto Mesoamérica

Actores e intereses: Un seguimiento al tejido geopolítico

La lucha geopolítica, por los recursos energéticos, ha estado determinada por los combustibles fósiles, que como bien se sabe, constituyen recursos no renovables en los que actualmente gira una permanente dinámica de conflicto, tanto en torno a variables económicas como de sustentabilidad. Esto ha propiciado la búsqueda por la generación denominada “alternativa”, conotros medios de producción energética a partir de fuentes identificadas como renovables. De este modo, se han reconfigurado intereses en virtud de otros recursos para esta finalidad, como el agua.

En ese mismo sentido, debe comprenderse que la lógica de los proyectos hidroeléctricos consiste en: “(…) explotar determinados recursos naturales, espacios, movilizar ciertos territorios para una finalidad específica: producción de electricidad. Todo lo que contraríe o escape a este fin aparece como obstáculo, y, en el cronograma financiero, recarga el rubro costos” (Canales, 1990, p. 106), lo cual, complementando lo anterior, puede identificarse como costos de oportunidad.

Es decir, no solo los recursos naturales como el agua, se ven homogeneizados en términos monetarios, las poblaciones que históricamente han estado arraigadas en los territorios en donde existen potenciales recursos hídricos dentro del binomio explorable/explotable; deben y son obligadas a ceder en virtud de la premisa de un desarrollo nacional. La situación adquiere más matices de complejidad si se contemplan los vínculos que pueden poseer estos individuos con el área en cuestión, que abarcan desde usos y costumbres, hasta valores de identidad, espiritualidad y subsistencia, como sucede en el caso de los pueblos originarios o indígenas.

Esta marginalización también es resultado de la inexistencia de proyectos que procuren beneficios reales para las comunidades en las que se establecen, por el contrario, se destacan por la ausencia de oportunidades tangibles. Por el contrario y en contravención con los derechos humanos, se les induce a un desplazamiento forzado.

El PM, como marco institucional en el que se incentiva y promulga la creación de proyectos de índole energética para efectos de consecución de un mercado energético regional, resulta entonces un escenario politizado que involucra una serie de estrategias, intereses y objetivos de determinados actores, lo cual entra en confrontación con los otros, aquellos que están al margen y que están establecidos en los territorios, así como movimientos propios de una sociedad civil cada vez más consciente y reflexiva de las implicaciones y las vulneraciones que han resultado de este tipo de dinámicas.

El punto de partida elemental para configurar la comprensión geopolítica del PM reside en el desempeño de los gobiernos de los países en cuestión, es decir, México, Guatemala y Honduras61. Estos tres coinciden en una serie de características: altas tasas de pobreza (41,2%, 67,7%, 74,3%) según cifras de la CEPAL (2012-2015), y de violencia; en ese sentido, Guatemala y Honduras tenían para el 2011: 45 y 43 homicidios, respectivamente (Banco Mundial, 2011). En México, según el Índice de Paz para el 2014, la tasa de homicidios fue de 13.3, este mismo informe indica que en estados de México como Guerrero, Morelos y Chihuahua, el porcentaje de homicidios impunes es de 89 (Institute for Economics and Peace, 2015).

El índice de Percepción de la Corrupción 2015, realizado por la organización Transparencia Internacional, visibiliza que en la región, la ciudadanía coincide en el reconocimiento de la corrupción como problemática presente en los aparatos gubernamentales de su país. De esa forma, en una escala de 0 a 100 (siendo 0 la percepción de altos niveles de corrupción), México obtuvo la puntuación de 35, en Guatemala de 28, Honduras de 31. Lo anterior deriva también en la consideración de que todos estos países coinciden en problemáticas de carácter migratorio, crimen organizado e inseguridad, así como una constante dificultad en consolidar y garantizar el acceso a los derechos humanos por parte de la población.

Lo señalado evidencia un estado actual de debilidad, en el que las entidades gubernamentales de la región no logran emprender ni realizar las facultades que les son pertinentes y delegadas por naturaleza. A raíz de ello, en consideración de un patrón generalizado en el que prima un panorama interno vulnerable, ¿cómo se puede proceder a una implementación e institucionalización de los acuerdos establecidos en el PM?

En línea con lo expuesto, esto no resulta un señalamiento a la ligera; si existen vías para realizar estos procesos, es entonces por un mecanismo de alimentación e intereses ajenos a estas realidades, o por una carencia de voluntad política hacia ciertas esferas por parte de los gobiernos: esferas que suelen tener más incidencia en el grueso de la población. Es entonces menester el esclarecimiento de este tipo de proyectos, que logran obtener protagonismo en las agendas de desarrollo nacionales. De esta forma, la vía para obtener respuesta a tal interrogante reside en visibilizar el tejido de intereses que rodean esta dinámica.

Uno de los actores geopolíticos, con gran incidencia en este tejido, son las empresas. El Proyecto Mesoamérica ha desarrollado sus iniciativas bajo el modelo neoliberal imperante en el Sistema Internacional. Esto en el sentido de que los estados pertenecientes le han apostado a la apertura de los mercados energéticos y a la privatización de los recursos naturales. En ese orden de ideas, tanto en el Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central (SIEPAC) como en el Mercado Energético Regional (dos emprendimientos estrella del Proyecto), las empresas transnacionales se ubican principalmente en el área de generación de energía.

De acuerdo con Sandá (2014), las actividades de transmisión y distribución están bajo monopolio y oligopolio respectivamente, y la inversión es reducida a la compra de activos de la competencia. En cuanto a la comercialización, esta se encuentra más concentrada en las distribuidoras estatales, sin embargo, es un potencial nicho de mercado para el sector privado. Aunado a ello, la generación de energía es demandada predominantemente por actividades industriales, comerciales, servicios, grandes explotaciones agrícolas y pesqueras, minería y transporte (64,4% del total). Esto significa un negocio redondo, ya que dichas actividades están controladas por grandes corporaciones de capital regional y transnacional.

Por otra parte, en términos relativos, en Centroamérica, la privatización de la producción, transmisión, distribución y comercialización se refleja de la siguiente forma: 35,7% en empresas estatales, 25,4% está repartido entre 142 empresas privadas, y el restante 39,9% es abarcado por 11 empresas regionales y transnacionales. Y dentro del mismo sector privado, no se refleja una economía competitiva, ya que 4 grandes empresas (de capital privado extra-regional) ostentan el 64,7% del mercado (5845 millones de usuarios): EPM de Colombia (19,3%), ACTIS de Reino Unido (16,5%), Gas Natural Fenosa de España (15,2%), y AES Corporation de EE.UU. (13,7%) (Ibíd.).

Lo descrito también debe vincularse a los organismos financieros internacionales (OFI), que tienen un papel predominante en la creación, ejecución y fortalecimiento de las iniciativas energéticas auspiciadas por el Proyecto Mesoamérica. Tales organismos brindan las principales inyecciones de capital a las empresas transnacionales y gobiernos de la subregión que se encargan de desarrollar dichas iniciativas. Por ejemplo, el SIEPAC requirió de US$505 millones para concretarse, y los OFI aportaron de la siguiente manera: Banco Interamericano de Desarrollo (BID): US$253,5 millones; Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE): $109 millones; y (CAF) Banco de Desarrollo de América Latina: US$44,5 millones (Portal PM, 2015).

Además, el BID ha dado financiamiento para proyectos hidroeléctricos en específico, como en Honduras, en donde prestó US$23 millones:

(...) destinados a la rehabilitación de la infraestructura de generación de las centrales hidroeléctricas Cañaveral – Río Lindo; a la rehabilitación de los activos de transmisión que conectan las centrales al Sistema Interconectado Nacional; y a mejorar la eficiencia operativa y comercial de la gestión de generación de la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE).

(BID, 2015)

De esta forma, es evidente la injerencia que tiene el BID y otros OFI en el sostenimiento del grueso de proyectos energéticos en la región.

Por otra parte, se supone que los OFI deben implementar sus préstamos, siguiendo una serie de políticas que sean coherentes con el respeto de los derechos humanos y el medio ambiente. Por ejemplo, el BID implementa la “Política Operativa sobre Pueblos Indígenas” y la “Estrategia de Desarrollo Indígena”, de manera que sus intervenciones no sean nocivas para los intereses de estos sectores.

Desde esa lógica, también se ve la aplicación de tales salvaguardas por parte de los OFI, en el caso de la suspensión del financiamiento del BCIE para la represa de Agua Zarca, en Honduras. Esto a raíz de la polémica que levantó el asesinato de la activista Berta Cáceres, quien defendía los derechos del pueblo lenca, que se veía afectado por la construcción de dicha represa (Coalición para los Derechos Humanos en el Desarrollo, 2016). Sin embargo, es cuestionado el compromiso de los OFI con estas salvaguardas, debido a que la mayoría de proyectos energéticos están bajo su patrocinio, lo cual genera controversias.

Ahora bien, la inyección de capital no solo proviene de organismos financieros internacionales. También gobiernos se han visto envueltos como propulsores y precursores en función de proporcionar una integración aparentemente simétrica; en ese sentido, deben destacarse los casos de Estados Unidos, Canadá y España. En esta línea, es plausible incorporar la reflexión de Capdepont (2011):

(…) pero ¿cómo pueden introducirse en el comercio internacional a gran escala como lo hacen Estados Unidos o Canadá, teniendo los países centroamericanos y el sur sureste de México tan bajos índices de desarrollo? La respuesta es simple: para aportar sus recursos naturales, como biodiversidad, agua, minerales y mano de obra no calificada.

Además, el autor destaca que, con respecto a obras de infraestructura, este conjunto de inversiones mantiene la finalidad de:

(…) proporcionar y facilitar el traslado de mercancías que llegan de Estados Unidos o para la salida de las materias primas producidas por los países de la zona. No hay programas de industrialización para dicha zona, sino para el establecimiento de maquilas, las cuales aprovecharán al máximo la biodiversidad en el área y la mano de obra no calificada. (Ibíd.)

Se puede develar una vasta cantidad de estrategias en distintos rangos e intensidades, para disuadir la problemática asentada sobre el tema indígena. Por ejemplo, Estados Unidos, en el 2016, propuso una iniciativa que pretende fusionar el Mecanismo de Expertos con el Relator Especial para los Derechos Indígenas, en una clara alegoría que pretende tanto la reducción de competencias, como de presupuesto y recursos de las instancias de las Naciones Unidas sobre el tema. Sobre esto, en el marco del Seminario para revisar el mandato del Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, también surgieron respuestas que más bien indicaron la necesidad de ampliar el mandato, fundamentalmente en el actual contexto caracterizado por asesinatos de líderes indígenas (Bautista, 2016).

El gobierno de España ha manifestado empatía con diversas áreas que conforman la amalgama del Proyecto Mesoamérica. Esto se ha evidenciado primordialmente a través de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), que ha estado implicada en diversas áreas que conforman el PM. La AECID ha participado a través de las oficinas locales que tiene sobre la región, con especial énfasis en temas que atañen a la Iniciativa Salud Mesoamérica y el Sistema de Transporte Multimodal Mesoamericano. Sin embargo, debe destacarse que varias empresas españolas se han involucrado en la gestión de proyectos, tanto de índole extractivista como de generación de energía; ejemplo de ello es la corporación Unión Fenosa, dueña de la empresa DEORSA, que cuenta con el monopolio del servicio de energía eléctrica en el norte de Guatemala (Castro, 2002).

Autores como Martínez Velarde, coordinadora del Área de Acción y Participación Ciudadana del Instituto Mexicano para el Desarrollo Comunitario, refieren:

No es casualidad que la mayoría de los territorios elegidos para la construcción de presas estén habitados por pueblos originarios o comunidades campesinas. Se trata de una estrategia bien armada de saqueo y despojo dirigido en particular hacia estos grupos con el objetivo de debilitar sus procesos de autonomía, autogestión y soberanía alimentaria.

(Martínez, 2014, p. 8)

En cuanto a las agencias y entidades de cooperación internacional, es menester señalar que se entrelazan al entramado institucional, mediante el suministro de préstamos y recursos económicos a las empresas desarrolladoras de los proyectos; así, puede enunciarse el Banco de Desarrollo Alemán (DEG), que ofrece financiamiento para el desarrollo y otorga préstamos para proyectos de largo plazo. La DEG, en el 2015, estuvo involucrada en el polémico proyecto hidroeléctrico Barro Blanco, en Panamá, otro de los países que contempla el PM, brindando financiamiento a la empresa constructora GENISA.

Por otro lado, FinnFund (Fondo Finlandés para la Cooperación Industrial) proporciona financiamiento para el desarrollo de la hidroeléctrica de Agua Zarca en Honduras. Finalmente, el CEO de la organización, Jaakko Kangasniemi indicó que se iban a suspender los fondos, a pesar de no creer que exista un vínculo entre el asesinato de Cáceres y el proyecto (Development Today, 2016). De igual manera, el Banco de Desarrollo Holandés (FMO), quien también estaba implicado en el proyecto, manifestó que iba a suspender sus actividades en Honduras (FMO, 2016).

Profundizando más en el análisis, al ser Mesoamérica una subregión altamente violenta, en parte por las dinámicas generadas por organizaciones de crimen organizado transnacional (COT), se vuelve necesario analizar su rol en la represión que sufren los pueblos indígenas, así como su relación con el Proyecto Mesoamérica. Variables comunes como la marginación y pobreza, aún más marcadas en estas zonas, establecen un escenario perfecto para que el COT intervenga dentro de ellas.

En México, los cárteles reclutan a niños connacionales y guatemaltecos para incorporarles a sus estructuras delictivas, así como para explotarlos sexual y laboralmente; esto fue denunciado por María Gutiérrez López, Comisionada Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas de Guatemala (CODISRA). El COT se aprovecha de los miles de niños migrantes no acompañados hacia los Estados Unidos (Gutiérrez, 2015).

Para empeorar el escenario, los aparatos de seguridad estatal combaten erróneamente. Por ejemplo, en Honduras el 11 de mayo de 2012, en la comunidad miskita de Ahuas, fallecieron cuatro integrantes de la comunidad, en una operación de incautación de drogas, coordinada por la policía hondureña y la Drug Enforcement Administration de los Estados Unidos. Los crímenes aún siguen impunes (Tauli-Corpuz, 2015).

Ahora bien, la vinculación del Proyecto Mesoamérica tiene que ver con la coalición entre gobiernos, empresas transnacionales y el COT, que lesionan los derechos de los pueblos indígenas. Según Fazio, académico de la UNAM (Comunicación personal, 02 de abril de 2016), los aparatos estatales de seguridad y judiciales protegen al COT para que ejecuten una necropolítica62 en las comunidades indígenas, que pese a organizarse para defender sus territorios, son devastados para quedar a disposición de los gobiernos y las empresas transnacionales.

Además de beneficiarse con el servicio de sicariato, el COT tiene facilidades para blanquear capitales de forma directa o indirecta, con la creación de las iniciativas energéticas, gracias a los corruptos entes fiscales de los estados mesoamericanos. Otro interés es el de contemplar la oportunidad de utilizar las vías de comunicación de primer nivel, promovidas por el proyecto, para así distribuir sus mercancías con mayor efectividad.

Ante este horizonte, el levantamiento de las poblaciones indígenas, que por esencia son incompatibles con este tipo de desarrollo de infraestructuras, asciende a través de movimientos organizados, que buscan visibilidad a nivel estatal (e incluso internacional) para la reivindicación de sus derechos. Por lo que el establecimiento de redes e intereses geopolíticos compartidos entre los gobiernos mesoamericanos, las empresas, las OFI, los gobiernos externos al PM, las agencias de cooperación, aunado al fenómeno del crimen organizado transnacional, encuentran puntos de quiebre o ruptura a partir de la contraposición, que vienen siendo representadas por las organizaciones endógenas, es decir, indígenas y las organizaciones no gubernamentales (ONG).

En virtud de lo enunciado, es conveniente hacer dos distinciones: en primer lugar, referirse a aquellas organizaciones endógenas que se conciben en las propias comunidades indígenas afectadas y que por ende, su surgimiento y cohesión es impulsada esencialmente por el contexto. Se subrayan características como el actuar en una esfera más local, de manera más inmediata y que sus miembros son, en su mayoría, indígenas.

De este modo, es oportuno mencionar organizaciones como el Consejo de Ejidos y Comunidades opositoras a la presa La Parota (CECOP) y el Consejo de Pueblos Unidos por la Defensa del Río Verde (COPUDEVER), que además de erigir frentes de resistencia locales, crean redes a nivel nacional e incluso internacional, integrándose también a movimientos con objetivos en común. Así, en México pueden traerse a colación organizaciones como la Unión de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA) o el Movimiento Mexicano de Afectados por las Presas y en Defensa de los Ríos (Mapder).

Similar es la situación en los otros países analizados: en Guatemala destaca la organización indígena Maya Ut’z, que ha desempeñado, de forma asidua, una contienda contra el proyecto hidroeléctrico Santa Rita; y en un espectro más macro, destacan organizaciones como el Comité Unidad Campesina (CUC). En Honduras, sobresale el rol de la Organización Fraternal Negra Hondureña (OFRANEH) como federación del pueblo garífuna de Honduras y como primera organización de base de los pueblos indígenas de Honduras, e indiscutiblemente debe hacerse referencia al COPINH.

En segundo lugar, siguiendo la línea desarrollada previamente, están las ONG o movimientos de la llamada sociedad civil, cuya ubicación comúnmente es externa a las comunidades indígenas, pero que también coinciden y respaldan su accionar de reivindicación y defensa; estas pueden desenvolverse de modo local, nacional, regional o global.

En esa vía sobresale la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA), que se ha encargado de documentar, denunciar, acompañar y proveer respaldo jurídico a comunidades implicadas en proyectos hidroeléctricos en todos los países de estudio, así como en la región en general. En México, distintos Centros de Derechos Humanos han configurado campañas de colaboración y visibilización. En Guatemala, ONG como Alianza por la Solidaridad y Amigos de la Tierra han realizado denuncias públicas, así como informes sobre la imposición de este tipo de proyectos en territorios indígenas. En Honduras, destaca el Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH) y Global Witness, que realizó un estudio sobre el número de víctimas mortales que se han dado en el país, por causa del activismo y la denuncia, informe al que se ha hecho referencia en apartados anteriores.

Finalmente, debe también aludirse al entramado institucional internacional, organismos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y diversas entidades e instancias de las Naciones Unidas, como las relatorías y mecanismos especiales sobre derechos de los pueblos indígenas, se han pronunciado, tanto condenando los actos de represión hacia la población indígena como incentivando y promulgando el respeto de los instrumentos, declaraciones y convenios de reconocimiento de derechos humanos por parte de los gobiernos.

III parte. Reivindicación del buen vivir como modelo originario para contrarrestar la represión ejercida sobre la población indígena

Acercamiento al Buen vivir: Conceptualización e ideario

En el presente trabajo se han expuesto los planteamientos del Proyecto Mesoamérica, los cuales están ligados a una noción de desarrollo, basada en la exploración y extracción insostenible de los recursos naturales. Esta ha sido impuesta sobre los pueblos indígenas, enmarcados en la zona de cobertura del proyecto. Cuando estos han reclamado que se respeten sus derechos, han sido reprimidos de diferentes formas (explicadas previamente), ya que hay intereses hegemónicos de por medio que se superponen. Ante este devastador escenario regional, vale rescatar el buen vivir como modelo ancestral y saludable de desarrollo.

Antes de abordar lo que se comprende por buen vivir, es necesario hacer las siguientes aclaraciones. De acuerdo con Sofía Solano, investigadora de la UNA (Comunicación personal, 17 de abril 2016), este es un macroconcepto construido por elementos similares o compartidos en las sociedades indígenas latinoamericanas. Es un producto académico del sector indígena del Cono Sur, que se ha trasladado al resto de la región. Sin embargo, debe tenerse cuidado al distinguir las generalidades de las particularidades, ya que el mundo indígena es sumamente diverso.

En esa línea, se pueden destacar algunas interpretaciones sobre el Buen vivir a lo largo América Latina: sumak kawsay en Ecuador (adoptado en la Constitución de 2008); suma qamaña de los aymaras de Bolivia (adoptado en la Constitución de 2009) ; los mapuche (Chile), los guaranís de Bolivia y Paraguay, hablan de Ñande Riko (vida armoniosa) y de Tiko Kavi (vida buena); en los achuar (Amazonía ecuatoriana); en los maya (Guatemala); en el Chiapas (México); entre los kunas (Panamá), en los bribri, cabécar, boruca y teribe (Costa Rica); entre otros. En cada una de estos pueblos indígenas, el “Buen vivir” puede tener condiciones propias, según el contexto histórico, sociocultural y ambiental donde se ubiquen. (Houtart, 2011; Horacio Gabb y Lisandro Morales, comunicación personal, 20 de abril de 2016).

Tomando en cuenta todas estas particularidades reflejadas en los pueblos indígenas, así como las diversas posiciones encontradas en la academia, se definirá el Buen vivir desde lo dicho por Solón (2014), a partir de los elementos consensuados por dichos actores. La tesis central hace alusión a que los seres humanos somos un componente más de algo mayor, que es la Madre Tierra, así que es crucial despojarse de la nociva visión antropocéntrica que actualmente prevalece. Por ello, la convivencia con otros seres humanos y vivos, en general, es una constante: se es persona en la medida que se trabaje por la comunidad.

Además, el buen vivir hace un llamado al reconocimiento e interacción de la diversidad en un plano igualitario. Para que esto sea realizable, es primordial la descolonización del pensamiento occidental que homogeniza las cosmovisiones y segrega la pluriculturalidad. Entonces, al comprender que las sociedades son de características variadas, no quiere decir que son excluyentes unas de otras, más bien son complementarias. Al trabajar todos juntos, en solidaridad y apoyo mutuos, es que se existe en plenitud.

Sumado a dichos preceptos, el buen vivir no se relaciona con tendencias occidentales, ya sean capitalistas o socialistas63. Esto debido a que considera que el materialismo no es el centro del universo, sino que la parte espiritual y natural también son indispensables en la concepción integral de la vida. Por último, ese equilibrio entre culturas y naturaleza es dinámico y lleno de contradicciones, de modo que el trabajo conjunto siempre debe ser la máxima para poder alcanzarlo. Tomando esto en cuenta, a continuación se valorará la incidencia del buen vivir, más allá de solo contemplarse como un pensamiento político-filosófico.

Creación del binomio imprescindible: Búsqueda de puntos de encuentro entre los pueblos indígenas y el Estado

En un primer acercamiento, es preciso contextualizar que en la actualidad: el esquema de desarrollo del Estado-Nación de los países mesoamericanos y de la región en general responde a un proyecto que fue impuesto e importado de los modelos de occidente en su estructura moderna. Es decir, el Estado que surgió en el último período medieval en Europa y que coincidió con el surgimiento de la denominada Revolución Industrial, que a su vez significó la reconfiguración del esquema de producción global. Este modelo de Estado, en términos de Weber, interpretado por Ernesto Isuani, es la organización política que se caracteriza por la: “presencia de ejércitos permanentes, el crecimiento de la burocracia y el desarrollo de las finanzas públicas” (Isuani, 2011, p. 8), cuyo pilar es el uso o el monopolio legítimo de la violencia, además de ser necesariamente tutor, articulador y homogeneizador.

En principio, el proceso de conformación de estos estados fue distinto en Europa Occidental y América Latina. Vitale (1997) señala una serie de particularidades de la evolución del Estado en la región; por ejemplo, la inexistencia de estructuras burguesas de base, que a su vez desarrollarán las condiciones para generar economías nacionales integradas, lo cual se dio históricamente a través de las vías de la Revolución. En América Latina, los Estados Nacionales nacen a partir de los movimientos de independencia de la Colonia (pero a su vez, heredan parte de su aparato administrativo) y se inician en una nueva fase de configuración de la realidad, bautizada por Aníbal Quijano como colonialidad del poder, para caracterizar el patrón de dominación-explotación que se estableció sobre una organización racial del trabajo (Quijano, 2000; Martínez-Andrade, 2008). Esto ocurre, en esencia, porque la dependencia extranjera no había sido eliminada, sino transferida en un nuevo paradigma a otras potencias (Dussel, 2001).

En esa comprensión, al indígena se le designa en una posición de “exterioridad” ontológica y política del sistema, en una dinámica que busca la creación de un universal absoluto funcional (Martínez-Andrade, 2008). Ello es sustancialmente incompatible a las estructuras de las poblaciones originarias, que como se mencionó en el apartado anterior, poseen una cosmovisión distinta y variable entre sí.

Atendiendo a la denominada crisis del capitalismo (Wallerstein, 2004), la necesidad de establecer nuevos escenarios de producción ha conllevado a que la región se vea utilizada como medio para la obtención y apropiación sistemática de los recursos, lo que Harvey (2005) denominó como acumulación por desposesión. Este nuevo panorama, vislumbrado y camuflado vía discursos oficiales, como una metodología destinada al desarrollo, ha sido acuñado y propiciado por las élites de los países de la periferia, que están establecidas en función de intereses externos, los cuales anteriormente se identificaron en la aproximación geopolítica.

De esta forma, para observar la posibilidad de una convergencia entre el esquema de desarrollo del Estado y el de los pueblos indígenas, es fundamental partir de la primera contradicción descrita y protagonizada por el Estado, que es la absorción de competencias de las comunidades por parte de las entidades gubernamentales y la búsqueda de implementación de modelos y políticas públicas estipuladas sobre estas poblaciones, lo que conlleva a relegar la capacidad de autodeterminación y las formas de autonomía de estos grupos ad hoc. Asimismo, debe hacerse alusión al capitalismo más allá de una simple realidad económica, es decir, por sí misma implica: “una determinada cosmovisión y una organización social”, es una relación mediada por el poder (Houtart, 2011) y es incompatible con el buen vivir, definido como esas formas propias de autogestión.

En el entendido de que esta convergencia no es posible, se pueden abordar alternativas que paulatinamente engendren el advenimiento de una transformación más profunda de la estructura del Estado en Mesoamérica. La apuesta se dirige hacia el reconocimiento y aplicación de la interculturalidad crítica (Walsh, 2008), dotando a las poblaciones indígenas de una verdadera garantía para ejercer su derecho a la libre autodeterminación, es decir, conceder autonomía y soberanía para que puedan llevar a cabo sus prácticas culturales, políticas y económicas (Samuel Sosa, académico de la UNAM, comunicación personal, 29 de abril de 2016).

Es importante evidenciar que el impulso a este tipo de reconocimiento se está construyendo en la actualidad, a partir de redes de movimientos y organizaciones indígenas alrededor de la región; muchas de ellas han sido mencionadas en el presente artículo y son resultado de la colisión entre la cosmovisión de las poblaciones originarias y la cosmovisión amparada por los estados; las formas de represión más férreas se han reproducido en aquellos escenarios donde existe un efectivo levantamiento y denuncia, por consiguiente, se puede interpretar que este tipo de transformación no se da mediante una cesión natural, sino que supone una necesaria lucha y resistencia.

Es gracias a la coordinación que, por ejemplo, no han podido avanzar algunos proyectos hidroeléctricos en el marco del PM y en esa línea, el escrutinio internacional ha tenido gran incidencia, produciéndose también una oleada de distintas entidades e individuos que se han encargado de visibilizar estos conflictos y así también ir gestando espacios de reflexión, propios para la reivindicación de las culturas ancestrales.

Debe además traerse a colación el desarrollo de hidroeléctricas comunitarias, previa consulta, que no perjudiquen la biodiversidad y cuyo manejo esté delegado a las comunidades. De esta manera, se pueden citar proyectos como la pequeña hidroeléctrica en la aldea Chel de San Gaspar en Guatemala, donde el proyecto de bajo impacto ambiental genera electricidad a 440 familias y está a cargo de la Asociación Chelence (quiché), de la misma forma, otro ejemplo suscita el municipio de Uspatán con la hidroeléctrica denominada 31 de mayo, que no interrumpe el caudal ecológico y origina energía para la población local (Colectivo Ecologista Madre Selva, 2016).

Por último, debe acotarse que la incorporación de muchas de las prácticas del Buen vivir en la sociedad actual resultan loables e incluso de necesaria consideración, y su expresión se ha difundido por medio de distintos ámbitos; así se pueden observar las recientes propuestas y demandas de los pueblos indígenas mesoamericanos en la COP 21, celebrada en México, en las que se insistía en el protagonismo de estos pueblos en la conservación de la biodiversidad (CICA, 2015).

Conclusiones

La represión es un método que se utiliza para contener, detener o castigar actuaciones políticas y sociales. Su oportuna comprensión puede facilitarse a través de la consideración de tres aspectos: quién la ejecuta, cómo se ejecuta y cuáles son sus efectos. En primer lugar, debe señalarse que quien la realiza, el represor, posee necesariamente una posición de poder en función al reprimido. La represión se desarrolla desde entidades estatales, paramilitares, fuerzas de seguridad particulares, entidades privadas o determinados colectivos sociales. De igual forma, la represión puede ostentarse en una amalgama de intensidades que puede abarcar desde amenazas y hostigamiento, hasta desaparición y muerte. En consecuencia, sus efectos pueden vislumbrarse en un parámetro individual y uno colectivo, ambos intrínsecamente vinculados, que inducen principalmente al terror.

La represión sobre las poblaciones indígenas en México, Guatemala y Honduras es ejecutada primordialmente por los estados, con el uso de sus fuerzas armadas o las empresas, a través de la contratación de fuerzas de seguridad particulares, que pueden también pertenecer al crimen organizado transnacional.

Existe un enlace entre la ausencia o deficiente desarrollo del debido proceso de consulta previa, libre e informada y el uso de la represión. Al no respetarse estos derechos, la tendencia lleva a que las comunidades inicien manifestaciones y movilizaciones, así como organizarse; cuanto más asidua sea la resistencia de los pueblos originarios ante la concreción de proyectos hidroeléctricos, la represión adquirirá matices más extremos. Sin embargo, ante los casos de asesinato, es posible observar que los líderes, lideresas y activistas fueron sometidos previamente a otras formas de represión, las cuales fueron denunciadas sin haber obtenido una adecuada respuesta o cobertura.

Para analizar el rol geopolítico de los actores vinculados al PM, es fundamental posicionarse en un contexto global donde existe presión por transformar y migrar de las formas de producción eléctrica convencionales, es decir, a través de combustibles fósiles. Los países estudiados coinciden en una serie de problemáticas como altos índices de pobreza, violencia y corrupción, aún no resueltas, por lo que desencadenan su consideración como estados débiles. Lo anterior incentiva intereses externos, ligados a la concreción de estos proyectos, puesto que los gobiernos no pueden aplicar certeras acciones de seguimiento y monitoreo. Se identificó que estos proyectos también están ligados a la provisión de energía a actividades de índole extractivista, por lo que en gran cantidad de veces, no favorece ni representa una oportunidad para los indígenas.

Los actores que patrocinan el desarrollo de estos proyectos, generan un tejido en el que existe distribución de funciones y dependencia financiera. Las empresas, en su mayoría transnacionales, ven respaldados sus intereses mediante sus gobiernos, y en lo particular, sus agencias de cooperación. De la misma forma, existen coaliciones con los OFI, que proporcionan gran parte de los recursos económicos para la elaboración y construcción de las hidroeléctricas.

La vulneración de los derechos de las poblaciones indígenas son motivo de creación de organizaciones comunales, que constituyen frentes de resistencia ante la creación de este tipo de proyectos. Comúnmente forman enlaces y redes con otras organizaciones comunales y ONG, cuyo éxito se evidencia a partir de la articulación de la denuncia en los escenarios nacional e internacional.

Ante las formas de desarrollo sostenidas por el PM, existe la necesidad de considerar el Buen vivir como modelo alternativo de desarrollo, basado en usos y costumbres ancestrales, cuya línea central es una cosmovisión, que considera imprescindible la relación con el entorno, la Madre Tierra o naturaleza.

Lo indígena ha sido históricamente excluido en la estructura del Estado-nación, y en el modelo de producción económica imperante, por ende, existe dificultad en atisbar convergencia entre ambas visiones de desarrollo, que se consideran incompatibles entre sí. En ese sentido, es necesario emprender una transformación que inicie con un verdadero reconocimiento y concesión plena, así como facultar a las poblaciones indígenas para auto determinarse libremente en lo económico, político y social, pero con una base que garantice el respeto de sus derechos humanos.

Finalmente, debe revelarse el protagonismo de las poblaciones originarias en la protección de la biodiversidad en el orbe, así como constatar que existe la posibilidad de emprender proyectos hidroeléctricos comunitarios, pequeños y en virtud del beneficio de la población.

61 Honduras es considerado en la actualidad como uno de los países más violentos del mundo, con una tasa de homicidios de 90,4 por cada 100.000 habitantes, según el Estudio Mundial sobre el Homicidio de la UNODC (2014).

62 “Régimen clasista que decide quién debe vivir y quién debe morir (...)” (Fazio, 2011).

63 Debe hacerse la aclaración de que no es determinante que el Estado siga un modelo socialista del siglo XXI, tal como en Ecuador y Bolivia. El buen vivir trasciende esas nociones occidentales.

Relación Brasil-Venezuela: interacciones transfronterizas, integración amazónica y la cuestión indígena

Camilo Pereira Carneiro

Patricia Elena Giraldo Calderón

Introducción

Las relaciones entre países vecinos como Brasil y Venezuela están permeadas por factores de tipo social, económico, político, étnico, ambiental, entre otras. Supone además la existencia de varios “pre”, es decir, todas aquellas condiciones previas que garantizan o permiten un mejor relacionamiento entre dos o más países, que tienen en común un territorio: la frontera. Más allá de los aspectos geográficos, las zonas de frontera se ven constantemente afectadas por dinámicas externas e internas. En las internas se pueden ubicar todos aquellos procesos de intercambio que suceden en el marco de la vecindad; estos trascienden los temas económicos e incluyen dinámicas de tipo cultural o ambiental, por ejemplo, lo que se puede asociar con aspectos propios de las interacciones locales o regionales.

Por otro lado, en las dinámicas externas se ubican aspectos históricos de las relaciones internacionales, geopolítica y relaciones binacionales. En el plano histórico de las relaciones internacionales, Brasil y Venezuela iniciaron sus interacciones en 1843, mediante el Tratado de Límites y Navegación Fluvial de 1859 (Nunes, 2012, p. 1). El relacionamiento no ha seguido una trayectoria lineal, sino una senda de altibajos, determinada, en algunos casos, por efecto de la adhesión a procesos democráticos de izquierda; y en otros casos, por la simpatía, o no, con procesos dictatoriales. Esta fue la característica común de las relaciones internacionales entre ambos países en la década de 1960 (Boersner, 2011, p. 4).

En el escenario geopolítico internacional, la Segunda Guerra Mundial constituye el principal hecho de la época. Un primer efecto de la guerra en la región fue la participación significativa de Brasil y Venezuela en 1942, con el denominado Acuerdo de Washington, que tuvo por objeto instalar un dispositivo institucional para la recuperación de la economía del caucho, un pacto del Bloque de los Aliados en esta segunda gran guerra. Venezuela hizo parte de este esfuerzo con la extracción de “látex” en el estado de Amazonas (VE), pero su principal contribución fue a través del suministro de petróleo.

Un segundo efecto fue la reanudación, por el Estado nacional, de la cuestión de la seguridad en las fronteras internacionales. En la Amazonía brasileña, en 1943, Getúlio Vargas creó los territorios federales de Amapá, Rio Branco (actual Roraima) y Guaporé (actual Rondonia), dividiendo los estados de Pará, Amazonas y Mato Grosso. A su vez, en Venezuela, la provincia de Guayana se dividió en el Territorio Federal de Amazonas, después estado de Amazonas; y los estados de Bolívar y Delta Amacuro. Los dos primeros son fronterizos con Brasil (Santos, 2012).

Con respecto a la historia de las relaciones bilaterales entre Brasil y Venezuela, Nunes (2012) afirma que esta puede ser dividida en dos períodos: 1859-1978 (16 acuerdos bilaterales firmados) y 1979-2016 (71 acuerdos bilaterales firmados). Hasta fines de la década de 1970, las relaciones diplomáticas entre los dos países fueron marcadas por pocos momentos de controversia (Venezuela rompió relaciones con su vecino austral entre 1964 y 1966, en virtud del golpe de estado en Brasil) y poca cooperación. Venezuela privilegiaba las relaciones con Caribe y EE.UU., mientras Brasil, en Sudamérica, tenía relaciones más estrechas con sus vecinos australes.

El cambio en esa relación empezó a ocurrir en 1978, con el Tratado de Cooperación Amazónica. Este tratado fue firmado cuando los países vivían un momento de crisis económica, situación que sirvió para disminuir los recelos venezolanos sobre un posible imperialismo brasilero en la región amazónica. En 1994 fue firmado el Protocolo de La Guzmania, el más importante documento para la cooperación bilateral. Posteriormente, los dos países también se convierten en asociados de acuerdos multilaterales en América del Sur: IIRSA – Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (2000), UNASUR (2008) y Mercosur (Venezuela fue incorporada como miembro de pleno derecho en 2012).

En las últimas décadas, en ambos países ha predominado un interés desarrollista y de mejoría de la conexión a través del espacio amazónico, es decir, la zona fronteriza. La anterior dinámica se mantiene e incrementa hasta hoy, y se manifiesta en tres áreas de interés común: redemocratización, energía e integración (Gehre, 2012, p. 77). Desde los primeros años del siglo XXI, los dos países han mantenido relaciones políticas y económicas estrechas, donde la frontera aparece como un tema relevante, cuyos problemas (cuestión indígena, recursos naturales, medio ambiente, codicia internacional, etc.) son comunes a ambos países.

En la actualidad, Brasil y Venezuela comparten conflictos por la tierra, en las zonas fronterizas; un problema que ha sido agravado por el estancamiento en la política indigenista y por la deficiencia de la política de integración sudamericana. Los impactos de estas dos situaciones pueden ser percibidos de forma más clara en las ciudades ubicadas en el límite internacional entre los dos países, es decir, en las ciudades gemelas de Pacaraima y Santa Elena de Uairén (ver mapa 1).

Mapa 1. Frontera Brasil-Venezuela

Autor: Camilo Pereira Carneiro, 2016. Fuentes: FUNAI; GTAI.

La frontera: baja densidad demográfica y débil presencia del Estado

Brasil y Venezuela comparten una zona fronteriza en la selva amazónica, desde la Piedra del Cocuy, en la triple frontera Brasil-Venezuela-Colombia, hasta el Monte Roraima, en la triple frontera Brasil-Venezuela-Guyana. Estas se caracterizan por la localización de la selva amazónica, la frontera norte de Brasil y la frontera sur venezolana son marcadas por una baja densidad demográfica, la presencia del Estado a través de pelotones de los ejércitos de ambos países y por territorios indígenas.

Los dos estados brasileros fronterizos con Venezuela: Amazonas y Roraima, tienen, respectivamente, 173 y 32 reservas indígenas. A su vez, en Venezuela, actualmente existe una propuesta para delimitar las tierras indígenas, aunque eso todavía no se ha concretado; la Constitución Política del país incluye un capítulo específico (VIII, art. 119), relacionado con derechos de los pueblos indígenas.

La historia de la frontera Brasil-Venezuela recopila como hito el año de 1750, cuando fue firmado el Tratado de Madrid, a través del cual Portugal cedió a España la Colonia de Sacramento, a cambio de la libertad de acción en la zona norte de América del Sur. A partir de ese momento, el Marqués de Pombal empieza a autorizar la entrada de más colonos portugueses en la Amazonía. Esta marcha de la ocupación portuguesa en los territorios del actual norte de Brasil, en las tierras de los actuales estados de Pará, Amazonas, Rondonia, Amapá, Tocantins y Roraima se proyectó en el tiempo y aseguró, para la posteridad, las actuales fronteras de Brasil. Así, el territorio de la provincia de Pará fue confirmado como una posesión portuguesa, haciendo límites, en aquel tiempo, con la Provincia de Venezuela (Santos, 2012).

Delimitada por el Tratado de 1859 y consolidada por medio del Protocolo de 1929, la frontera Brasil-Venezuela, a través de sus 2199 kilómetros, cuya extensión es, en su mayoría montañosa, a su vez hace parte del escudo guayanés. Esa frontera, la más extensa de Venezuela, es de las zonas menos pobladas en ambos países. Lo que se explica por el hecho de que Venezuela orientó su proceso de ocupación del territorio nacional a lo largo de la costa Caribe y en la zona de sabana denominada “llanos”, que se extiende hasta la frontera con Colombia. A su vez, Brasil llevó a cabo su proceso de ocupación territorial en toda la costa del Atlántico en el este, desde el Noreste brasilero (en la dirección sur-sureste) y penetrando después en el interior del continente, en principio por los ríos y, posteriormente, a partir de la década de 1950, a través de las carreteras, tales como: Belém-Brasilia, Cuiabá-Santarém, Transamazónica y Perimetral Norte.

Según Santos (2012), tanto la Amazonía brasilera como la Amazonía guyanesa no han presenciado hasta hoy un amplio y vigoroso ciclo económico para dirigir y caracterizar un período de la historia de sus países. Por el contrario, sus historias permanecen como una especie de ahorro representado por enormes activos de biodiversidad (la mayoría desconocida, siendo explotada casi siempre de forma indiscriminada). Permanecen como territorios, cuya organización económica se caracteriza por ser una región-reflejo, que depende de la dinámica de otros centros regionales o internacionales. En este sentido, la zona fronteriza entre los dos países ya ha experimentado la tesis del gran vacío demográfico, la solución para aliviar las regiones densamente pobladas, como durante el “boom” de caucho y en el período del gobierno militar, cuando la Amazonía brasileña recibió migrantes de la región noreste.

Durante décadas, Brasil y Venezuela han mantenido una relación lejana, lo que puede ser explicado por algunos hechos. En primer lugar, los intereses territoriales de los dos países se han centrado en regiones territorialmente opuestas. Venezuela, en el extremo norte y noroeste, en el Mar Caribe y la llanura occidental, mientras que Brasil se ha proyectado en la zona costera del noreste hacia el sur. Aún así, los dos países llegaron a alimentar una expectativa de la integración: desde el río Orinoco hasta el río Amazonas, mediante el uso del canal del Casiquiare. Sin embargo, la navegabilidad del canal del Casiquiare es limitada y su uso, como vía fluvial, nunca fue objeto de planeamiento en infraestructura ni de Brasil, ni de Venezuela. De este modo, las relaciones comerciales entre los dos países, por vía fluvial, nunca se consolidaron.

La situación empezó a cambiar en los primeros años del siglo XX, con la aproximación entre los gobiernos de Chávez y Lula. En 2005, Venezuela y Brasil condujeron un frente de rechazo al ALCA. Al mismo tiempo, la solicitud de ingreso de Venezuela (como miembro pleno del Mercosur) impulsó la integración económica entre los dos países. Desde entonces, Venezuela se ha vuelto hacia el sur, mientras que Brasil, a través de proyectos de IIRSA (carreteras, puentes, centrales eléctricas, líneas de transmisión, etc.) llevó a cabo una proyección hacia el norte de América del Sur.

No obstante, el desarrollo de algunos proyectos de infraestructura en los estados ubicados en la zona de frontera, la baja densidad poblacional y el peso reducido de la economía son características que aún persisten. En 2015, el estado de Bolívar tenía 1.824.190 habitantes y una densidad poblacional de 7 hab/km² aproximadamente, mientras que el estado brasilero de Roraima, para ese mismo año, contaba con una población de 505.670 habitantes y una densidad poblacional de 2,2 hab/km². La concentración poblacional es un punto de similitud entre los dos lados de la frontera. La mayoría de los habitantes del estado de Bolívar reside en las ciudades de Ciudad Bolívar, con 380.953 habitantes (INE, 2011), y Ciudad Guayana, con 1.080.000 habitantes (INE, 2011), mientras que la mayoría de la población del estado de Roraima vive en la capital, Boa Vista, que tiene 320.714 habitantes (IBGE, 2015).

Las interacciones transfronterizas en las ciudades gemelas

Las fronteras nacionales son espacios donde se desarrollan, en un grado mayor o menor, procesos de interacción entre ciudadanos de diferentes nacionalidades. Espacios que a veces son de conflicto, aunque también pueden servir como escenario para la construcción de nuevas alianzas sociales e identidades culturales y políticas. En este contexto, en las zonas de frontera son percibidos dos procesos contradictorios: las diferencias de identidad y la construcción de elementos o características compartidas.

Interacciones transfronterizas se producen principalmente en los centros urbanos ubicados en la frontera internacional, las llamadas ciudades gemelas, las cuales ejercen influencia económica, cultural y política en los territorios que abarcan una zona fronteriza que va más allá de los límites locales y nacionales. En la frontera Brasil-Venezuela, esa realidad es materializada por las ciudades gemelas de Pacaraima, con aproximadamente 11.700 habitantes (IBGE, 2014), situada en el estado brasilero de Roraima y Santa Elena de Uairén, con 30.000 habitantes (INE, 2011), situada en el estado de Bolívar, en Venezuela.

Según Santos (2015), el avance hacia el sur, por parte de Venezuela en la década de 1950, así como el de Brasil hacia al norte en la década de 1960, dio lugar a la aparición de ciudades y pueblos, o a la expansión de las existentes: son los casos de Santa Elena de Uairén y el hito BV-8 de Pacaraima, que décadas más tarde se convirtieron en ciudades gemelas.

La historia de la municipalidad de Pacaraima está vinculada a la demarcación de la frontera con Venezuela por el Ejército de Brasil. La municipalidad se originó alrededor del hito conocido como BV-8. Inicialmente, Pacaraima funcionó como un punto de cruce de los proveedores de carne de Roraima a los mineros. En la década de 1970, la ciudad sirvió de punto de apoyo de la brigada militar de ingeniería responsable por la construcción de la carretera BR-174. La colonización del poblado se intensificó en las últimas décadas del siglo XX con la llegada de colonos brasileños, procedentes, sobre todo, del noreste del país, atraídos por el sueño de riqueza fácil con la minería. En 1995, a través de la separación de Boa Vista, Pacaraima se emancipó. En la actualidad, esta última municipalidad funciona como un centro comercial que atrae a muchos compradores de bienes de consumo básico de la ciudad vecina.

A su vez, la población de Santa Elena de Uairén fue fundada en el año 1923, y nació como un punto de apoyo para los mineros, incluyendo brasileños que se aventuraban en busca de diamantes y oro. La población surgió en un período donde había la amenaza de anexión de ese territorio ante el avance de colonos ingleses desde la Guayana Británica. Su fundación salvaguardó gran parte del sureste del territorio venezolano y, en 1945, Santa Elena de Uairén fue elevada a municipio.

Las interacciones culturales entre Pacaraima y Santa Elena de Uairén ocurren, por ejemplo, por medio de fiestas tradicionales, como la Micaraima, el carnaval fuera de temporada que se lleva a cabo en la ciudad de Pacaraima, en el mes de marzo, y que atrae a miles de personas, brasileñas y venezolanas, durante los dos días del evento.

Un hecho importante por destacar es que la municipalidad de Pacaraima se encuentra dentro de la región indígena São Marcos. Su área urbana (aún en proceso de demarcación), necesita ser escindida del territorio indígena. La organización espacial de la ciudad tiene, más allá de la sede urbana, 55 comunidades indígenas organizadas en dos regiones: Surumu y São Marcos. La comunidad indígena más grande es la Contao, con 1055 residentes, otras comunidades tienen una población entre 20 y 250 personas (Pacaraima, 2016). A pesar de la tensión debido al conflicto entre indígenas y mestizos por las tierras, las interacciones económicas existen. Los indígenas administran algunos servicios turísticos para los visitantes, como el camino de la Nova Esperança, ubicado dentro de la reserva indígena de São Marcos.

Además de la cuestión de los territorios indígenas, un problema serio que marca la vida cotidiana de las ciudades gemelas es el contrabando de gasolina, un tipo de interacción transfronteriza, permeada por el crimen. En 2012, en los 230 km de la carretera BR-174, entre las ciudades de Boa Vista y Pacaraima, no existía ninguna gasolinera. El facto se explica por el precio del combustible en el país vecino. En aquel año, el precio del litro de la gasolina en Boa Vista era de R$ 2,90, mientras en Venezuela, el precio estaba entre R$ 0,20 y R$ 0,50. La enorme diferencia entre los precios ha creado en Roraima un mercado negro de gasolina que genera grandes pérdidas al sector. Según Torres (2012), los contrabandistas son de dos tipos: los caroteiros, que cargan galones de 60 litros (carotes) dentro de vehículos de pasajeros; y los tanqueiros, que transportan el combustible en tanques adicionales, adaptados en los vehículos. El contrabando es difícil de ser combatido, en virtud del pequeño efectivo de la policía de carreteras en Roraima, que es impotente frente a los contrabandistas, que día y noche transportan el combustible venezolano en la BR-174.

El reto de la integración amazónica

La institucionalidad del regionalismo en Amazonía se limita al Tratado de Cooperación Amazónica, TCA (1978), y a la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, OTCA (1997). Las formulaciones y propuestas de desarrollo regional, con el grupo de países que operan de manera coordinada y sincronizada para la Amazonía, se agota en el TCA, cuya organización ocurrió veinte años después de haber sido firmado. Por otra parte, el nivel de eficiencia de los acuerdos es muy bajo. Según Santos (2012), OTCA fracasó hasta ahora debido a una absoluta falta de recursos materiales y financieros, lo que refleja el nivel de interés de los estados miembros en la cooperación regional.

Dentro del marco de entendimiento, en el cual se han desarrollado las relaciones entre Brasil y Venezuela, la problemática de los “garimpeiros” (minería ilegal en la selva amazónica) generó, en los años 90, tensiones que impulsaron la decisión de reforzar el control y la cooperación en la frontera. En ese sentido, el Protocolo de La Guzmania, de 1994, fue firmado con el objetivo de fomentar el acercamiento y la cooperación bilateral. Para Lockhart (2012), los años 90 fueron un período de acercamiento entre los gobiernos brasileño y venezolano, y significaron un momento de rompimiento con la histórica indiferencia entre los dos países que firmaron acuerdos concretos de cooperación en explotación de recursos naturales, en la frontera amazónica.

En 1998 se terminó la pavimentación de la carretera que une Manaos (la capital del Amazonas brasilero) a Caracas. La obra fue considerada por los gobiernos de Brasil y Venezuela como un factor de integración y estímulo al comercio entre los dos países. La carretera fue financiada por la Corporación Andina de Fomento (CAF), la primera financiación de la CAF a Brasil, que se asoció a esa institución andina en 1995. El gobierno brasilero y los gobiernos estaduales de Amazonas y Roraima también aportaron recursos. De esa manera, el aislamiento terrestre entre Brasil y Venezuela se rompió después de más de un siglo de la firma del Tratado de límites y Navegación (1869), mientras que el aislamiento fluvial permanecerá hasta que el canal del Casiquiare sea ampliado.

Es importante señalar que la obra tuvo un obstáculo difícil de ser superado, el territorio indígena de los waimiri-atroari está cruzado por la carretera en 47 kilómetros. Los indígenas exigieron una indemnización de 3,77 millones de dólares, prometida por el gobierno de Amazonas. La carretera fue un hito en la nueva prioridad de Brasil, en sus relaciones regionales, para ampliar el comercio y buscar la integración con otros países de América del Sur.

A su vez, en relación con los proyectos de energía eléctrica, en 2001, los gobiernos de Brasil y Venezuela inauguraron el “Linhão de Guri”. El sistema marcó el inicio de la cooperación en el suministro de energía entre los dos países. Desde entonces, el estado de Roraima recibe electricidad del complejo hidroeléctrico de Guri/Macágua, localizado en el río Caroni, en el estado de Bolívar. La energía llega a Roraima por una línea de transmisión que atraviesa tierras indígenas venezolanas y brasileñas. Pero, la cooperación también tiene su lado negativo. La Compañía Electrobras y la Compañía Energética de Roraima (CERR) no producen energía suficiente para abastecer el estado que, dependiente de la electricidad venezolana, ha sido impactado por los períodos de sequía que impiden el funcionamiento normal de la hidroeléctrica de Guri.

Otro hito importante en la relación Brasil-Venezuela ocurrió durante el gobierno Lula (2003-2010), con la creación del Proyecto Brasil-Venezuela en el seno del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, con el fin de ampliar las relaciones entre los sectores públicos y privados de los dos países. Actualmente, Venezuela tiene a su disposición proyectos de energía, oficinas del Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria (Embrapa) y el banco Caixa, y un intercambio comercial importante. Empresas brasileras pasaron a exportar para Venezuela: carnes bovinas y de aves de corral, azúcar y medicamentos. Según Cruz y Agostini (2013), en 2012, Brasil fue el cuarto principal exportador para Venezuela, al proveer casi el 10% del total de las importaciones del país. Un intercambio comercial que fue impulsado debido a la afinidad ideológica del petismo con el bolivarianismo.

La base institucional multilateral, orientada y enfocada en la Amazonía, es muy deficiente. Para Santos (2012), las políticas de desarrollo regional para la región son tratadas por los estados como parte de problemas nacionales ampliados; lo que puede ser demostrado por los proyectos de IIRSA. En 2009, UNASUR asumió el control de la iniciativa IIRSA y sus diez Ejes de Integración y Desarrollo, entre los cuales están el Eje del Amazonas y el Eje del Escudo Guayanés, que estructuran las acciones de integración regional a lo largo del Amazonas, Roraima, Corredor Bolívar / Orinoco.

La integración de la Amazonía brasileña y de la Amazonía guyanesa o, más específicamente, los territorios que forman el norte de Brasil y el sur de Venezuela, es uno de los grandes desafíos enfrentados por el proyecto de integración de América del Sur y por la UNASUR. Tratase de la integración de los territorios de las cuencas de los ríos Amazonas y Orinoco, que incluye el corredor Amazonas/Roraima-Bolívar/Orinoco. Según Santos (2012), las instituciones existentes son insuficientes, las relaciones económicas son débiles y la geografía debe ser enfatizada, porque las fronteras terrestres y las distancias ocupan un papel importante en la integración regional.

Sin embargo, la integración económica entre Brasil y Venezuela encuentra un obstáculo en los problemas de infraestructura de transportes existente en la frontera amazónica. En la actualidad, el corredor de Integración Amazonas-Roraima-Orinoco-Caribe está conectado por las carreteras BR-174 y BR-401 (del lado de Brasil); Troncal 10 (del lado venezolano); y la carretera no pavimentada entre Lethem y Georgetown, en la República de Guyana. Este conjunto de carreteras forma una red de transporte que es parte de la Panamericana y del Arco Norte, vector de aproximación entre la Comunidad Andina de Naciones (CAN), Venezuela y el Mercosur. Estos problemas podrían ser mitigados si se implementaran los proyectos de IIRSA para el Eje del Escudo Guayanés. En ese sentido, Santos (2012) defiende un programa positivo de la integración transnacional de la infraestructura (energía, transporte y comunicaciones), así como el componente geoestratégico ya establecido del regionalismo transnacional sudamericano.

En los últimos años, a pesar de las dificultades generadas por las crisis políticas en los dos países, las autoridades de Brasil y Venezuela siguen materializando algunas iniciativas para la integración del Mercosur. En ese sentido, en septiembre de 2015, en virtud del Plan Regional de Salud y Seguridad de los Trabajadores en el Mercosur, se llevó a cabo una operación de fiscalización del sector de transporte por carretera de cargas y pasajeros en el tramo entre Pacaraima y Santa Elena de Uairén (Brasil, 2015). La operación fue una colaboración entre el Grupo Especial de Fiscalização do Trabalho em Transportes (Getrac) y el Ministerio del Poder Popular de Venezuela.

Geopolítica o integración: la cuestión de la Guayana Esequiba

La frontera es percibida  como una discontinuidad geopolítica, con funciones de demarcación real, simbólica e imaginaria. La discontinuidad se produce entre soberanías, historias, sociedades, economías, estados y a menudo, pero no siempre, entre las lenguas y naciones. Desde el punto de vista político, los límites definen el espacio del ejercicio de la soberanía; mientras que en lo simbólico, se refieren a la pertenencia a una comunidad política, ubicada en un territorio que es suyo, que expresa una huella de identidad (Foucher, 1991).

El límite imaginario, representado por la frontera, connota la relación con el otro, vecino, amigo o enemigo, pero también una relación consigo mismo, con su propia historia y sus mitos fundadores. En ese sentido, la frontera es uno de los elementos imaginarios colectivos, que junto con la cultura, la historia y la lengua darán forma a la identidad de una población determinada. En el caso venezolano, un hecho importante por señalar es que la frontera con Brasil es la única frontera en la que Venezuela no mantiene disputas. Los venezolanos tienen reclamaciones en la frontera con Colombia (por las islas Los Monjes) y en la frontera con la República de Guyana.

Las fronteras de la zona, reclamada de la Guayana Esequiba, tienen una importancia simbólica en el imaginario colectivo que forma la identidad nacional. Aunque sea un espacio poco poblado, la zona de triple frontera Venezuela, Brasil y Guyana es rica en recursos naturales como petróleo (sobre todo la reserva de crudo pesado), oro, diamantes, bauxita, aluminio y potencial hidroenergético.

La ocupación de los territorios de “Gran Sabana” y Amazonía guyanesa, al sur-sureste de Venezuela, frontera con Brasil y la República de Guyana, solo llegó a adquirir una mayor importancia geopolítica con la aparición de diferencias con Gran Bretaña sobre el control territorial de la región llamada por los venezolanos “Guayana Esequiba – Zona en Reclamación”, que corresponde a 129.500 kilómetros cuadrados, o las tres quintas partes del territorio nacional de la República de Guyana (214.970 km²); y de una pequeña parte de esta región fronteriza, que fue disputada por Brasil y Gran Bretaña (que representaba su colonia, la Guayana Británica, en el episodio conocido como La cuestión de Pirara, resuelto en 1903).

Según Santos (2012), entre 1835 y 1841, Venezuela hizo su primer reclamo a Gran Bretaña contra el trabajo llevado a cabo por Robert Shomburgk en los límites fronterizos con la colonia británica de Guayana. Shomburgk colocó hitos británicos en las desembocaduras de los ríos Amacuro y Barima. La disputa entre venezolanos y británicos duró hasta el año 1899, fecha de instalación del tribunal arbitral encargado de decidir la disputa con Gran Bretaña, sobre la “Zona en Reclamación” en Guayana Esequiba. El laudo fue favorable a Gran Bretaña y reconoció esa zona como territorio británico. La decisión sigue cuestionada por Venezuela, que formalizó su desacuerdo ante la ONU en 1962, reforzado en mayo de 1965, antes de la independencia de la Guayana Británica, a manifestarse sobre las concesiones de exploración de petróleo en el territorio reclamado.

Hasta hoy, Venezuela no reconoce las concesiones otorgadas sobre el territorio y la plataforma continental reclamada. La disputa territorial entre Venezuela y la República de Guyana permanece como disputa geopolítica, que dificulta las relaciones entre los países, así como los esfuerzos de integración de los territorios fronterizos de Brasil, Venezuela y Guyana (Santos, 2012).

En los últimos años, la disputa recibió un nuevo elemento, con la identificación de nuevos yacimientos de petróleo en el litoral guyanés reclamado por Venezuela. En septiembre de 2015, el gobierno venezolano posicionó camiones lanzamisiles en la parte sur del estado de Bolívar, cerca de la frontera con Brasil. El desplazamiento fue una demostración de fuerza por parte de Venezuela, que parece utilizar el tema icónico de la Guayana Esequiba, para lograr apoyo popular en medio de una grave recesión.

La cuestión indígena

Hay en la zona de frontera entre Brasil y Venezuela, en ambos países, vastos territorios indígenas y áreas destinadas a unidades de conservación ambiental. Estas áreas son impactadas por una serie de leyes y proyectos creados por los gobiernos nacionales, desde Caracas y Brasilia. Según Santos (2012), el Gobierno Federal de Brasil, mediante la Constitución Federal brasilera, define los territorios asignados a los grupos étnicos indígenas, con límites definidos para vivir. Gran parte de estas tierras ha sido demarcada, homologada o se encuentra en proceso de homologación, constituyendo el resultado de la política federal de crear zonas de amortiguación en el límite internacional amazónico.

En respuesta a los problemas relativos a la región fronteriza, tanto Brasil como Venezuela han establecido planes de desarrollo regional y de sus fronteras. En Brasil existe el Plan Amazonía Sustentable (PAS) y el Programa de Desarrollo de la Zona de Frontera (PDFF, sigla en portugués), que divide la zona de frontera en tres arcos: Norte, Central y Sur. El Arco Norte cubre la zona fronteriza de los estados de Amapá, Pará, Roraima, Amazonas y Acre. El PDFF señala que, a pesar de los flujos migratorios procedentes de otras regiones del país (especialmente el noreste brasilero), esta región fronteriza es un “arco indígena”, tanto desde el punto de vista del territorio (la presencia de grandes áreas de reservas) como de la identidad territorial (importancia étnico-cultural indígena, incluso fuera de las áreas de reserva).

En muchas partes del Arco Norte, los países vecinos también han creado, en el otro lado de la frontera internacional, sus propias zonas de amortiguamiento a través de la institucionalización de tierras indígenas y parques nacionales. Los principales grupos étnicos indígenas del Arco Norte son: yanomami, macuxis, tucanos, tikunas y panos. Ellos ocupan territorios de ambos lados del límite internacional.

A pesar de la demarcación de reservas, el conflicto por la tierra es latente en Roraima, donde las tierras indígenas ocupan 104.000 km², lo que corresponde al 46% de la superficie total del estado, que es de 224.000 km². En 2013, los 49.637 habitantes de Roraima de los 450.479 se declararon indígenas (Lima, 2013). El derecho de los indígenas a la tierra es defendido por intelectuales como el antropólogo Eduardo Viveiros de Castro, que considera que el área ocupada por los indígenas en Roraima no es demasiado grande, aunque hoy es casi la mitad de las tierras del estado, pero hace 40 años fue el 100% (RHBN, 2008). Aún en estas condiciones, el problema reside en que el 54% de las tierras de Roraima que no están ocupadas por los indígenas, se encuentran en pocas manos. En este sentido, se puede expresar una concentración en la tenencia de la tierra encuadrada en grandes propiedades.

A su vez, Venezuela cuenta con el Plan de Desarrollo del Sur, el Eje Orinoco y su Zona de Amortiguamiento, institucionalizada por las “Áreas Bajo Régimen de Administración Especial”, conocidas como ABRAE. Territorios sometidos a un régimen especial de gestión, con leyes específicas. Sin embargo, aunque participen de una manera activa, a través de sus representantes en la Asamblea Nacional, en las decisiones económicas, políticas y culturales, junto con el resto de la población venezolana, las comunidades indígenas también se han visto afectadas por el impacto ambiental generado por las diversas actividades económicas en las zonas donde viven (Trejo, 2012).

La situación de los indígenas presenta similitudes en los dos países, donde estas poblaciones sufren por la codicia y la explotación ilegal de sus tierras, la presencia minera y la trata de personas (muchos indígenas son llevados a los centros urbanos para trabajar en la economía informal). Así como en Brasil, muchos pueblos indígenas, que viven en Venezuela, adoptaron costumbres de la vida moderna. Sin embargo, algunos pueblos indígenas, que viven en lugares de difícil acceso dentro de la selva tropical amazónica, han mantenido vivas sus costumbres ancestrales.

Otro tema es la presencia de las ONG en la selva amazónica, situación criticada en los últimos años por autoridades militares de Brasil. Según el General Heleno Pereira, ex comandante del ejército brasileño en la Amazonía, las ONG internacionales utilizan los indígenas como frente para dominar los enormes depósitos de uranio, niobio y oro en la zona. Según Pereira, la codicia internacional en Amazonía no se manifiesta a través de acciones de fuerza explícitas, sino que actúa disimuladamente, de manera poco transparente y disfrazada. Un hecho que corrobora la afirmación es que muy pocas ONG se dedican a ayudar a la población pobre del noreste brasilero, mientras que cientos de ellos trabajan en las poblaciones indígenas amazónicas.

Esta interferencia ha sido observada en los últimos años, como por ejemplo, durante la campaña para la creación de la reserva indígena Raposo Serra do Sol, un área de 1,7 millones de hectáreas, donde viven 16.000 indígenas (un promedio de un habitante por kilómetro cuadrado) en el norte de Roraima, en la región fronteriza con Venezuela y Guyana (Braia, 2008).

El área de la reserva Raposo Serra do Sol fue reconocida por Fernando Henrique Cardoso en 1998 y aprobado como una reserva indígena continua, por parte del gobierno de Lula en 2005. Desde entonces, se intensificaron los conflictos entre los productores de arroz, y los indios que quieren su retirada. Las disputas tienen la interferencia de algunas ONG, como el Consejo Indígena de Roraima (CIR), afiliado de Amazon Alliance (que reúne a las principales ONG ambientales indígenas internacionales), que han dado las reglas en la región y han conducido la acción de los indígenas contra cualquier proyecto de desarrollo en la zona. Muchos de los pequeños y medianos productores de arroz han abandonado la región, para ocupar otras áreas en Roraima, designadas por el gobierno del estado. Según Braia (2008), solo quedan los principales productores que están en las tierras desde 1976, y cubren un área de aproximadamente 9200 hectáreas de la reserva.

En 2008, la preocupación de políticos y militares brasileños fue reforzada con la firma de Brasil de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas (ONU). De acuerdo con este documento, los indígenas pueden determinar libremente su condición política, son libres para establecer relaciones con personas a través de la frontera y tienen autonomía para decidir los asuntos internos.

Aunque la presencia de los indígenas no obstaculiza la acción de los militares en la frontera, el ejército brasilero se ha manifestado para oponerse a la demarcación de reservas como Raposo Serra do Sol. El tema es complejo, pues, además, existen intereses de grandes empresas multinacionales y ciudadanos extranjeros, que desde hace varios años han promovido la internacionalización de la región amazónica, a través de la creciente adquisición de grandes extensiones de tierra.

Conclusiones

La relación entre dos países vecinos como Brasil y Venezuela no siempre ha transitado por la misma senda. En esta interacción se pueden ubicar altibajos asociados a la geopolítica internacional, como por ejemplo los efectos de la Segunda Guerra Mundial en la transformación de la política y la economía internacional. A pesar de las diferencias entre ambas naciones, hoy se avanza por el camino de una mayor integración, derivada de nuevas configuraciones en la política regional del sur de América, como Mercosur y Unasur, así como el progreso en la integración física, por los proyectos estratégicos como el IIRSA.

La frontera en esta nueva configuración es un eje central en la medida en que no solo su localización espacial incide en las reales posibilidades de los estados para llegar hasta allá con todas sus capacidades, sino a su vez, por el reto que significa mejorar las interacciones de una zona que es especialmente poblada por comunidades indígenas, con una débil presencia del Estado, que lo margina de las posibilidades reales de ejercer control y soberanía sobre el territorio y está marcado por una amplia zona selvática, como es la Amazonía.

Así, las interacciones transfronterizas se han alineado entre las ciudades gemelas de Pacaraima (Brasil) y Santa Elena del Uarién (Venezuela), que constituyen los principales centros urbanos de la zona fronteriza. También existe presencia del contrabando de gasolina desde el lado venezolano hacia el brasilero, dinámica común a toda la zona de frontera de Venezuela, inclusive con otros países, dado el factor diferencial de precios por galón de combustible, que es menor en el caso venezolano. A su vez, uno de los principales retos en esta zona es la disputa por tierra, principal motivo de conflicto entre indígenas y mestizos, que requiere no solo de procesos de cooperación entre ambos países, debido a la movilidad de estos pueblos, y sumado a políticas robustas que ayuden a dar claridad en la demarcación de estos territorios.

Por su parte, la integración amazónica constituye todo un desafío para países que tienen en común este espacio, dado que las políticas deben estar orientadas a garantizar un desarrollo sostenible y sustentable de la región, dicho de otra forma: alcanzar una ponderación entre conservar y mejorar la conexión en el sentido más amplio de la expresión. Si bien han existido iniciativas institucionales que dan respaldo a la gestión de esta zona, como han sido el TCA y OTCA, estos han resultado insuficientes, pues no se cuenta con los recursos económicos ni la voluntad política de los distintos gobiernos de la región, así como la promoción de políticas proactivas para controlar la explotación de recursos naturales, que no se corresponden con las características de la zona.

A pesar de los avances y transformaciones en la zona de frontera, la Guayana Esequiba, espacio reclamado por Venezuela, cuya riqueza en recursos naturales afecta la estabilidad de la región, se erige hoy como una posible fuente de conflicto, que ha escalonado hasta la demostración de fuerza bélica en la zona. Así, se puede afirmar que aunque la región avanza cada vez más hacia la resolución pacífica de conflictos y a través de los instrumentos de diálogo establecidos, tanto por las cortes internacionales, como por las entidades supranacionales de corte regional, el caso de la Guayana Esequiba constituye un buen ejemplo del camino que hoy queda por recorrer en esta materia.

Finalmente, la cuestión indígena revela conflictos significativos, basados en la oposición de dos visiones sobre estos territorios. De un lado, está la visión de los indígenas que no reconocen de facto la frontera, dado que sus límites están determinados por una lógica cultural que antecede la formalización de esta franja entre los dos países. Mientras que por otro lado, la presión internacional y de productores nacionales, a gran escala, es cada vez mayor, con el fin de explotar recursos que solo se encuentran en estos territorios, y cuyo poder de negociación es tan elevado, que transciende tanto las fronteras como la real capacidad de los estados para oponerse. Por lo tanto, requiere de instrumentos internacionales robustos que garanticen, en efecto, la conservación de las tradiciones y los modos de vida de estas comunidades ancestrales.

Otras migraciones, las mismas fronteras: movilidades y percepciones de personas africanas en Costa Rica

Guillermo Acuña González

Introducción

En los últimos años de la década anterior, fue notoria, en Costa Rica y en el resto de países de la región centroamericana, la presencia constante y creciente de flujos de migración provenientes de países ubicados fuera de Latinoamérica, que eran detectados en zonas cercanas a las fronteras; grupos, especialmente formados por hombres, se movilizaban hacia la parte norte de la región, específicamente rumbo a Estados Unidos.

En un estudio realizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO, Sede Académica Costa Rica), por encargo de las oficinas regionales de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), se indicaban las diversas motivaciones que explicaban dichos flujos migratorios.

Venían procedentes de países de Asia y África, movilizándose en respuesta a las condiciones de pobreza, las desigualdades, abusos de derechos humanos, precarias condiciones de vida, conflictos armados y distintos tipos de persecución.

(FLACSO, 2011, p.15)

Ya desde ese periodo, eran notables un conjunto de desafíos que se desprendían de la particularidad y especificidades que presentaba dicha migración para los países de tránsito, como el caso de Costa Rica.

Acerca del aumento de la migración de personas africanas que transitaban por diversos países de la región, Murillo (2008) indicó lo siguiente:

El incremento de personas migrantes y refugiadas con tales características representa retos logísticos en cuanto a la atención, tratamiento y protección, a efectos de garantizar acceso a alojamiento, comida, utilización de intérpretes, obtención de información actualizada sobre países de origen y servicios nacionales de educación y salud.

(Murillo, 2008)

En la percepción pública, así como en el argot utilizado por agencias orientadas al abordaje de las migraciones y personas refugiadas en el mundo, se ha utilizado el término extra continentales, para denominar justamente las características de los flujos provenientes fuera de la región latinoamericana. En este artículo, se parte del reconocimiento de tales migraciones, pero no se reproducen los esquemas discursivos, en cuanto a las categorías existentes para definirlo, pues se entiende que los procesos de movilidad constituyen dinámicas complejas donde intervienen personas, territorios y prácticas sociales y culturales, con independencia de sus orígenes y destinos. Por tal razón, se utilizarán diferentes denominaciones para nombrar los flujos migratorios, objeto de la presente reflexión.

En la dinámica regional, la transmigración generalmente era asociada con flujos provenientes del sur de América, con destino final a los países del norte (particularmente Estados Unidos y Canadá). La ubicación de tales grupos (en zonas de frontera y al interior de los territorios de los países centroamericanos) se vinculaba con procesos migratorios de características económicas, fundamentalmente laborales. También se mezclaba con movimientos poblacionales regionales, particularmente los que se producían entre países de Centroamérica (flujos intra regionales) y los que se orientaban hacia fuera de la región.

No obstante, el desarrollo de nuevas dinámicas poblacionales, la importancia de la región como zona geográfica cercana a los países del norte, apertura, diversificación y densificación de rutas migratorias, los procesos de fortalecimiento de seguridad fronteriza en varios países de tránsito y destino, tanto en el continente europeo como en el americano, el funcionamiento de actores del crimen transnacional organizado, el tráfico y trata de personas, entre otros aspectos: podrían ser señalados como elementos que impulsan el proceso de movilidad de grupos de migrantes provenientes de diferentes latitudes, que utilizan la región como escala intermedia para llegar a su destino final.

A finales del año 2015 e inicios de 2016, una nueva dinámica de migraciones de personas originarias de diferentes países africanos se ubicaron en las zonas de frontera costarricense, probablemente impulsadas por los procesos de fortificación fronteriza y aumento del enfoque de seguridad en varios países europeos, así como la coyuntura política y migratoria en aquel continente; esto implicó desafíos institucionales en materia migratoria y de gestión por las particularidades de tales grupos, en específico las necesidades de protección y aspectos relacionados con su atención humanitaria.

No más saliendo de la atención a la denominada crisis migratoria cubana, que registró de golpe un grupo de cerca de 8000 personas de aquella nacionalidad, en zonas de la frontera norte costarricense, el país debió enfrentar la llegada de contingentes de personas procedentes de varios países de África.

Para el mes de junio de 2016, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) había señalado que eran cerca de veinte las rutas migratorias para el tráfico de personas desde el continente africano. Las personas migrantes llegan inicialmente a Brasil, aunque también hay reportes de desembarco en países como Colombia (La Nación, 20 de junio de 2016, Hasta 20.000 africanos vienen hacia el país en su ruta migratoria. http://www.nacion.com/nacional/politica/africanos-vienen-pais-EE-UU_0_1568043204.html)

Aún cuando el presente artículo se encontraba en su etapa de redacción final, se consignaba la presencia de un grupo importante de personas provenientes de varios países del continente africano en las zonas de frontera con Nicaragua, que solicitaban continuar su viaje hacia el norte de la región, pese a las negativas de las autoridades de aquel país, instaladas desde 2015, cuando justamente se produjo la coyuntura migratoria, relacionada con el tránsito de personas provenientes de Cuba, hacia la región.

Con cantos y exclamaciones, los migrantes africanos pedían ser comprendidos por sus condiciones, y así expresaban su realidad y urgencia, ante la visibilidad pública, ubicados en los contornos de la frontera entre Costa Rica y Panamá, en primera instancia, y luego en zonas aledañas a la frontera entre Nicaragua y Costa Rica, como ya se indicó, lo cual implicó para el país el ensayo de respuestas que pusieron a prueba sus capacidades de atención y resolución ante dichas dinámicas migratorias, a todas luces distintas a los procesos poblacionales que acostumbran cruzar los espacios fronterizos entre los tres países.

También reveló la construcción, a priori, de nociones públicas sobre el origen, motivos e impactos de dichas migraciones en el territorio costarricense. Un comentario vertido en un foro del diario anteriormente citado, expresa cierta corriente de opinión sobre esa “otras” migraciones y la forma en que se posicionan las percepciones respecto de la coyuntura.

África es la cuna y es el continente con mucho más índices de SIDA que cualquier otro lugar del mundo. Además de eso pueden traer miles de enfermedades nefastas hacia este país. Además, pueden también venir terroristas «camuflados» entre esos 20,000.

(La Nación, 20 de junio de 2016, Hasta 20.000 africanos vienen hacia el país en su ruta migratoria. Foro. http://www.nacion.com/nacional/politica/africanos-vienen-pais-EE-UU_0_1568043204.html)

En sentido amplio, se trata de la aparición de actores migratorios, si se quiere “novedosos”, en las fronteras costarricenses, acostumbradas a la histórica movilidad transfronteriza, vinculada a las migraciones de Panamá y Nicaragua hacia el país. Esto representa la constatación de que Costa Rica asume una función como último eslabón migratorio para tales corrientes, en vista de posiciones asumidas por el gobierno nicaragüense, sobre la movilidad y el tránsito de personas por sus territorios.

Así se asiste a un fenómeno de características transnacionales, por los procesos de movilidad y el desafío propio a los estados de recepción, tránsito y destino, en el marco de un contexto migratorio regional y complejo, de naturaleza irreversible (FLACSO, 2011; Scrich, 2013).

De esta manera se constituye una dinámica con rasgos distintos a los perfiles migratorios conocidos a nivel regional, en los que sobresale su naturaleza mixta, caracterizada por un conjunto de factores personales y colectivos que conforman tales grupos de personas migrantes.

La persecución, violación de derechos humanos y los conflictos en países de origen son aspectos que provocan la salida de las personas hacia nuevos territorios de destino. También, la búsqueda de mejores condiciones económicas, en respuesta a la precaria situación de empleo e ingresos, son parte de las motivaciones que impulsan dicho proceso migratorio.

En tales circunstancias, la relación de dinámicas migratorias, con los procesos de reconfiguración de las fronteras nacionales, produce impactos diferenciados, a la luz de coyunturas donde la atención a la seguridad (como esquema de protección a los contornos estatales y la gestión administrativa de dichos territorios) adquiere importante significado, dados los acontecimientos globales de los últimos tiempos. Como ha planteado López Sala, la frontera se ha constituido en: “mecanismo de cierre social y político en este contexto de creciente control por parte de los estados, de ciertas formas de corriente migratoria” (López, 2010, p.339).

Las tensiones sobre las fronteras costarricenses, producidas por tales actores, develan sus desafíos frente a las lógicas recientes, donde se presentan procesos mixtos, actores irregulares y objetivos diferenciados de la movilidad poblacional.

Este análisis aborda la funcionalidad de las fronteras costarricenses frente a las nuevas dinámicas migratorias instaladas en la región; así se repasa algunos procesos de constitución de percepciones, sobre lo que aquí se ha denominado “las otras migraciones” y se reflexiona sobre los desafíos en materia de gestión de las fronteras que contemplan tales procesos poblacionales para el marco institucional costarricense.

Frontera y “nuevas movilidades” poblacionales

La concepción de frontera, como espacio de división político-administrativa de dos o más territorios, ha cedido frente al impacto actual de numerosos y complejos procesos de naturaleza económica, política, poblacional y cultural.

Como lo ha indicado López Sala (2010): “las fronteras han adquirido en el cambiante mundo del siglo XXI, nuevos significados políticos, simbólicos, y estratégicos, especialmente en sociedades de inmigración, y su transformación física ha sido el resultado de la redefinición ideológica de sus funciones y su naturaleza” (López, 2010, p.334).

Los impactos en las funciones ordinarias de las fronteras como borde, división y control, han sido evidentes en los últimos tiempos. Esto ha ocurrido ante la presencia, sin mucho anuncio, pero con marcada ansiedad, de grupos de personas que literalmente forcejean por derribar los contornos fronterizos de los países a los que quieren llegar o por los que quieren transitar, a fin de lograr sus objetivos por llegar a su destino y mejorar así sus condiciones materiales, objetivas y afectivas de existencia.

En los últimos años, con asombro y estupor el mundo conoció imágenes extremas de contingentes de migrantes en varios países europeos, que tratan de derribar alambradas fronterizas, levantadas como respuesta para impedir su paso desde un esquema de control de territorios y el fortalecimiento de la seguridad como dimensión presente en la gestión actual de la movilidad internacional.

En este sentido, el contexto instalado a nivel global, luego de los acontecimientos ocurridos en setiembre de 2001, ha provocado el aumento de acciones en varios países, que sistemáticamente impiden la entrada de personas a territorios distintos a sus lugares de origen.

Sobre estos nuevos escenarios de fortificación de las fronteras frente a los posibles peligros que representa la movilidad transnacional de las personas, Baggio (2010) apunta lo siguiente:

El desarrollo de nuevas tecnologías aplicadas al registro de personas y documentos llevó a la introducción de controles hipersofisticados y a pasaportes electrónicos que incluyen datos biométricos. El ejemplo más evidente del reforzamiento de las fronteras es la fortificación de los límites entre estados por medio de la construcción de muros y barreras que traen a la memoria modelos que uno creía ya superados. La barrera de 700 millas entre Estados Unidos y México, el muro construido para marcar la frontera entre Tailandia y Malasia, la barrera que divide Bangladesh y la India, y la tercera barrera en torno a Ceuta y Melilla (España) responden a los nuevos parámetros de la seguridad nacional.

(Battistella, 2008, citado por Baggio, 2010, p.52)

Este mismo escenario ha sido calificado también por intelectuales de la talla de Zygmund Bauman (2015), quien a propósito de la política asumida por Europa frente a los flujos migratorios de los últimos años, indica que se trata de una actitud que poco mira los efectos colaterales que tiene en las personas movilizadas por causas diversas, humanitarias las más de las veces:

Existe un deseo ferviente de buscar o inventar diferencias como forma de legitimar a posteriori la presencia de límites, para justificar la mutua separación y el doble lenguaje orwelliano, la táctica de las dos varas de medir y la diversidad de códigos de conducta pensados para favorecer y salvaguardar nada menos, y nada más, que muros de cemento de cuatro metros de alto, alambradas y cárceles o campamentos que aguardan a los intrusos.

(Bauman, 2015, Mensajeros de la globalización. Fuente: http://internacional.elpais.com/internacional/2015/10/29/actualidad/1446143608_413979.html)

Costa Rica asistió en los últimos meses de 2015 y la primera mitad del año 2016, a lo que podría ser denominada coyuntura migratoria, durante la crisis referida a la presencia migratoria en zonas de frontera con Nicaragua, ante un importante contingente de personas de origen cubano (primero), y posteriormente la aparición de grupos de personas prevenientes de distintos países de África en el límite con Panamá, y también con Nicaragua, lo cual develó acontecimientos que colocaron en la agenda pública e institucional del país una discusión todavía en transcurso, sobre los contornos nacionales y los procesos de gestión frente a las lógicas globales donde impera la movilidad poblacional.

Específicamente, los acontecimientos ocurridos entre abril y mayo de 2016, en los que grupos de migrantes de diversos orígenes africanos impulsaban su entrada forzada a territorio costarricense desde Panamá, para seguir su camino hacia la parte norte de la región, supusieron la confirmación de que, en materia de movilidad poblacional, es requerida con urgencia una necesaria revisión integral del significado de frontera y su disposición ante las respuestas, que como país garante de los derechos humanos de las personas, independientemente de su condición migratoria, se deben accionar.

En el contexto actual, se asiste a nuevos procesos migratorios a nivel regional. La región centroamericana y México son importantes puntos de paso de migraciones que se dirigen hacia Estados Unidos como su destino final. En el caso mexicano, la presencia de migración asiática y africana se incrementó desde mediados de la década de los años 2000 (Scrich, 2013). La posición limítrofe de México con Estados Unidos, hace que a este país arriben diversos flujos de personas provenientes de aquel continente, incluso quienes no son captados en los otros países de la región centroamericana (FLACSO, 2011).

El reconocimiento del rol de las fronteras internacionales debe trascender la noción sobre su naturaleza jurídica y límite administrativo, pues ante los procesos migratorios actuales se adquiere connotaciones específicas que develan nuevos funcionamientos, a la par de los históricamente delimitados, como lo enfatizan Morales, Acuña y Li (2010):

En las fronteras no sólo es posible observar un límite que separa a Estados diferentes, sino también distintos espacios de encuentro e intercambio y, por lo tanto, un conjunto de factores de integración natural entre sociedades separadas por su demarcación política. Aunque una serie de factores geopolíticos han hecho de las fronteras espacios de conflicto, tensión y disputas, también es cierto que a través de ellas se organiza un intenso tránsito de personas y, dependiendo de casos específicos, gran parte o, incluso, la mayoría del comercio y de otros flujos importantes entre sociedades vecinas. Por eso, a pesar de su rigidez demarcatoria, en las fronteras resaltan la movilidad y la frecuencia de los cruces, más intensos en dependencia de la porosidad que las caracteriza.

(Morales, Acuña y Li, 2010, p.9)

Los autores señalan que, no obstante la importancia del espacio fronterizo como borde y continuidad, en el conjunto de experiencias regionales centroamericanas, la frontera aparece vinculada a prácticas institucionales de abandono, relacionada la más de las veces a labores de administración de las entradas y salidas poblacionales, afincadas en esquemas que contemplan la seguridad y la defensa del territorio como punto de partida (Morales, Acuña y Li, 2010).

Por otra parte, la movilidad poblacional, a través de las fronteras nacionales, no puede abordarse sin analizar la relación existente entre las migraciones y el Estado.

En este sentido, Wihtol (2013) sostiene que lo más trabajado hasta el momento ha sido el país de destino, sus políticas de control de flujos migratorios y las fronteras. Ante dicha problemática, el autor plantea que se deben observar los desafíos que representan los procesos migratorios internacionales para los marcos de acción de los estados nacionales. Uno de ellos es el caso de la soberanía por el control de las fronteras frente al crecimiento de las migraciones irregulares.

El rol de las fronteras, sin embargo, no debe ser delimitado solamente al asunto de los contornos y la soberanía territorial de los estados. De acuerdo con Fabio Baggio (2010), en los procesos de movilidad poblacional internacional es posible hablar en dos dimensiones articuladas con la representación, prácticas, decisiones y políticas, que afectan o inhiben las capacidades de las personas migrantes que cruzan las fronteras nacionales. El autor se refiere a las fronteras internalizadas y las fronteras externalizadas.

En el primer caso, refiere a un conjunto de prácticas sociales y culturales, normadas o no, orientadas a establecer separaciones, a menudo regidas por códigos hegemónicos institucionalizados, entre las personas extranjeras y la ciudadanía del estado receptor.

Se activan así procesos de segregación y discriminación que afectan ostensiblemente la integración efectiva que puedan establecer las personas migrantes con la sociedad receptora: “Existen patrones de comportamiento, reglas escritas y no escritas, privilegios, prejuicios y actitudes que se incorporan en la sociedad local como principios orientadores conscientes o inconscientes en la relación con el extranjero” (Baggio, 2010, p.58).

La dimensión de fronteras internalizadas resulta muy útil para reconocer, en el caso de la coyuntura en análisis, el proceso de construcción de percepciones y valoraciones públicas sobre la presencia de personas extranjeras en las zonas de frontera costarricense, su calificación como extrañas y su denominación como representantes de amenazas.

Por otra parte, las fronteras externalizadas implican la implementación de un conjunto de mecanismos institucionalizados, orientados a dificultar la entrada de la migración, especialmente aquella que se realiza en condiciones de indocumentación e irregularidad. El establecimiento de visados, su costo y aplicación a ciertas nacionalidades: forman parte de dichos procesos de externalización de fronteras.

Otro aspecto que llama la atención del citado autor es la funcionalidad de los países de tránsito, como “filtros” para las migraciones que se dirigen a terceros destinos. El caso de las migraciones africanas en la región centroamericana y las dificultades para su gestión en zonas de frontera, bien pudiera ser señalado desde la externalización que está produciendo Estados Unidos como país de destino final, al “proponer” a los países de tránsito, que traten de controlar tales flujos para que no arriben finalmente a su territorio

Ahora bien, sobre la relación entre fronteras y movilidades poblacionales, es importante acercarse a una definición con la cual se puedan precisar algunas características para el análisis de la coyuntura de las migraciones africanas en Costa Rica durante 2015 y 2016. Cabe recordar el carácter específico de tales movilidades, en contraposición con los procesos de naturaleza histórica y permanente que configuran las relaciones de movilidad poblacional a ambos lados de las fronteras costarricenses.

Pensar en la frontera, en el marco de las actuales coyunturas migratorias, implica considerar la reconfiguración de sus roles, donde la seguridad, la porosidad y el continuum territorial resultan dimensiones importantes por señalar.

Wihtol (2013, p.82) plantea la denominación de frontera como lugar de paso y cierre, en el momento de la mundialización, lo que genera distintos tipos de movilidades: migraciones pendulares, migraciones fronterizas, migraciones forzadas, migración-circulación, migración de asentamiento. Pero al mismo tiempo, se convierte en símbolo de la soberanía, al mantener los roles de control sobre los contornos territoriales nacionales.

Los mismos procesos de mundialización de flujos han producido ciertas lógicas de desplazamiento de las fronteras; esto ha ocurrido ciertamente con la situación migratoria de personas provenientes de países de África y Asia, al atravesar parte del continente americano, en su ruta hacia el norte de la región.

Las primeras fronteras, antes de la llegada a destino, así como los primeros “filtros” aparecen en zonas como la centroamericana, donde los distintos países deben agenciar formas diversas de gestión y control de sus marcos fronterizos ante la entrada de nuevas realidades migratorias.

Por otra parte, López Sala (2010) señala el carácter instrumental de las fronteras frente a los marcos de movilidad internacional que las desafían. En este sentido, “constituyen una herramienta al servicio del Estado y de las sociedades de acogida a partir de un determinado entendimiento de la migración deseada y no deseada según criterios como la cualificación, la procedencia nacional o la adhesión religiosa” (López, 2010, p.339).

Entre tanto, Morales (2009) presenta una noción de frontera más bien dinámica, en la que los cruces migratorios sobre los espacios fronterizos deben entenderse como parte de esas continuidades y lógicas territoriales y sociales que se producen en lo que denomina región fronteriza:

En la fronterología, tenemos dos percepciones sobre la frontera: la del límite y la de la región. Es decir, una transición entre el espacio fijo que separa a la concepción del espacio dinámico, marcado por la colindancia y la continuidad de la trama social. Podemos hablar de la frontera como una entidad territorial en donde se presentan las siguientes manifestaciones: el límite determinado por la línea de separación entre los territorios de dos estados; la zona fronteriza como ámbito más amplio de desarrollo de un conjunto de actividades al interior de cada estado y que tienen a la frontera como un centro vital de referencia. Y la región transfronteriza que se forma como un espacio que traspasa las líneas de separación y origina una integración entre los territorios colindantes. En la región transfronteriza se forma una estructura en la que frontera funciona como límite, como zona económica y cultural y como espacio transversal. Es decir, allí la frontera se revela como línea de separación, pero también de contacto y cruce.

(Morales, 2009, p.9)

Los recientes procesos migratorios, en zonas de frontera costarricense, han supuesto marcos novedosos sobre la comprensión de su noción, sus roles y funcionamientos en esta nueva etapa. A las prácticas históricas de movilidad poblacional transfronteriza (nicaragüense y panameña) debe agregarse el marco coyuntural de poblaciones que se desplazan con condiciones y objetivos que podrían ser señalados como distintos, dadas sus características.

Sobre estas denominadas otras migraciones han operado mecanismos de construcción de percepciones, de rasgos de fronterización externa e interna, tal y como ha sido señalado anteriormente.

Se trata de realidades migratorias que suponen desafíos para la noción de control y gestión fronteriza costarricense, pero también han develado percepciones públicas en las que están presentes imaginarios sobre el otro (los otros), donde operan criterios categoriales y raciales, instalados en el imaginario costarricense, desde su conformación como Estado-nación.

Este mismo proceso, con versiones amplificadas sobre la base de las nuevas realidades mundiales, donde la seguridad y la construcción problematizada del otro continúan operando, se activó durante la coyuntura en análisis en el presente artículo. ¿Quiénes son esos otros y por qué están aquí?, ¿qué desafíos para los marcos de gestión fronteriza y migratoria han supuesto?, ¿qué opiniones han generado? Esos aspectos se detallan a continuación.

Los ‘otros’ en la frontera

Antecedentes

En la comprensión de las migraciones de personas provenientes de países africanos en territorios fronterizos costarricenses, se debe partir del contexto regional para tales dinámicas de movilidad poblacional.

La constitución del otro migrante en las realidades migratorias a nivel nacional, evidencia el carácter complejo y dinámico de la región como escenario para la movilidad poblacional, porque se interseca con otras realidades y expresiones migratorias ya instaladas a nivel histórico.

Centroamérica constituye región de paso para las movilidades poblacionales de fuera de la región, situación que podría ser denominada como el primer filtro antes de llegar a territorio estadounidense. El segundo filtro lo representa el paso por México, la última estación antes de ingresar a su destino final. Entre 2013 y 2015, aquel país detuvo cerca de 6000 personas migrantes en condiciones de irregularidad migratoria, provenientes de varios países de África. (La Nación, 3 de julio de 2016, Migrantes extra continentales provienen de más de 50 países, p. 6).

La región es preferida por tales flujos por sus condiciones geográficas para el tránsito y movilidad con orientación hacia el norte. En este sentido, comparten las mismas rutas y trayectorias con otros grupos de migrantes y de personas en búsqueda de refugio que se desplazan por la territorialidad regional.

De acuerdo con FLACSO (2011), factores geográficos, administrativos, sociales e institucionales y jurídicos suponen condiciones para el tránsito de tales grupos poblacionales. En el caso de las transmigraciones africanas, sus mismas condiciones de viaje, desde que salen de sus países de origen, los vuelven más propensos a quedar varados (no hay redes locales de apoyo) y están forzados a permanecer indefinidamente (no pueden continuar el trayecto).

Se trata de personas que en su mayoría realizan el viaje en condiciones de irregularidad migratoria, con altos niveles de dependencia de actores dedicados al negocio irregular de traslados de personas migrantes, que generalmente cobran tarifas altas por el “servicio” prestado a dicha población.

En el periodo entre finales de la década de los años 2000 hasta la actualidad, ha sido posible observar algunos cambios en las características de tales flujos. En el inicio, se trataba de grupos conformados fundamentalmente por hombres adultos y en menor medida por mujeres, niños y niñas no acompañados, así como algunas familias.

En algunos casos, era notable la presencia de personas jóvenes con una mejor preparación, mejor escolaridad y con experiencia en varias disciplinas como economía, ingeniería, informática y educación: “Profesiones que decían no poder ejercer en sus países de origen por las condiciones económicas y los niveles de violencia que se experimentan en algunos de ellos” (FLACSO, 2011, p.13).

En años recientes, tales características se han modificado y se ha identificado un aumento importante de mujeres que viajan en tales flujos.

El mismo estudio citado reconocía la diversidad de orígenes de los países (africanos y asiáticos) de donde provenían dichos grupos de migrantes hace unos años. Por los registros administrativos de personas en detención de los gobiernos, se podía observar que la mayoría de las personas provenía de Eritrea, Somalia, Etiopía, Nepal, Bangladesh, China, India, Irak y Sri Lanka; países donde las condiciones políticas, económicas y sociales se convierten en factores de expulsión migratoria (FLACSO, 2011, p.13).

Como se ha indicado a lo largo del presente artículo, los motivos para salir de sus países de origen son diversos; alcanzan desde factores económicos hasta personales. Muchas de las personas migrantes argumentan además persecución, conflictos armados internos y violaciones masivas a derechos humanos, por lo que requieren de protección internacional y necesidades específicas de protección por algunas situaciones que experimentan (personas víctimas de trata, niñas y niños no acompañados, y personas víctimas de abuso físico y sexual).

Estos grupos de migrantes salen de sus países de origen y emprenden un largo viaje, donde son diversos los medios de transporte (vía marítima, aérea o terrestre), y utilizan países del sur, así como la región centroamericana, como zonas de tránsito.

Murillo (2008) señala que el incremento de controles migratorios en varias partes del mundo (en la actualidad un aspecto que podría ser indicado es la gestión europea a su propia crisis migratoria, declarada así desde el año 2014) y políticas restrictivas de asilo, la expansión en medios de transporte y facilidades migratorias ofrecidas por algunos países (exención de visa, por ejemplo) facilitó la actuación de redes de tráfico de personas, que fomentan el uso de documentación falsa y el ingreso irregular a los países de tránsito: “La ausencia de documentación personal y las limitaciones idiomáticas y culturales constituyen barreras para identificar de mejor forma la proveniencia de estas personas y dar atención a las necesidades específicas que presentan” (Murillo, 2008).

Estudios, como el elaborado por FLACSO (2011), indican que las personas que forman parte de tales flujos migratorios, evidencian condiciones que vulneran sus derechos como seres humanos: un marcado deterioro en su salud física y psicológica, debido a los procesos de desarraigo, por el largo tránsito, lo que lleva a enfrentar diariamente a autoridades nacionales y otros agentes que desconocen los motivos de los movimientos, así como su exposición a redes de tráfico y trata de personas con fines sexuales y laborales.

Adicionalmente, por su color de piel o lugares de procedencia, costumbres e idioma, estas personas experimentan hechos de rechazo, discriminación y xenofobia por parte de las poblaciones locales.

Las anteriores circunstancias representan el contexto donde se han desarrollado, durante los últimos años, los procesos migratorios provenientes de países fuera de la región. Desde este marco explicativo, es posible comprender el desarrollo de los acontecimientos en las zonas de frontera costarricense con Panamá y Nicaragua.

La coyuntura

En abril de 2016, Costa Rica enfrentó lo que podría denominarse la continuación de una crisis migratoria en sus dos principales fronteras terrestres, propiciada por el aumento y presión de flujos migratorios provenientes de fuera de la región centroamericana.

La primera coyuntura se habría producido en el marco de la denominada “ola migratoria cubana”, conformada por grupos de migrantes cubanos, estacionados en zona fronteriza entre Costa Rica y Nicaragua entre noviembre de 2015 y marzo de 2016, dada la negativa de las autoridades nicaragüenses a permitir la continuación del viaje de dichos grupos por su territorio.

Esta situación obligó a las autoridades costarricenses, entre otras cosas, a la apertura de cuarenta albergues para evitar problemas sanitarios y de derechos humanos. El grupo era conformado por aproximadamente 8000 personas de nacionalidad cubana y fue atendido por diversos actores como la municipalidad local, iglesias y otros grupos organizados. La situación, pese a ser controlada con el arreglo a una salida ordenada y vía aérea a terceros países de la región, para procurar su llegada a Estados Unidos como destino final, se siguió repitiendo, pues luego arribaron más personas cubanas, con su posterior interceptación por autoridades panameñas y la negativa del gobierno costarricense de ofrecer más entradas a personas provenientes de aquel país caribeño.

En abril de 2016, se contabilizaban cerca de 2000 personas cubanas en zonas fronterizas, que eran atendidas por autoridades panameñas, esperando seguir su camino hacia Estados Unidos. Su permanencia en albergues dispuestos por las autoridades panameñas, implicó un desafío en el abordaje de tales flujos en zonas de frontera.

La segunda coyuntura se produjo en los primeros meses del año 2016, con el aumento de los grupos de migrantes provenientes de diversos países de África, principalmente, aunque con la presencia de otros grupos, entre los que se destacan personas provenientes de Haití, República Dominicana y el mismo caso cubano.

En el caso de las personas migrantes provenientes de diversos países de África, hasta junio de 2016 se había contabilizado el ingreso de 2600 migrantes, pero con la previsión de un aumento en los volúmenes para los meses subsiguientes (La Nación, 20 de junio de 2016, Hasta 20.000 africanos vienen hacia el país en su ruta migratoria. http://www.nacion.com/nacional/politica/africanos-vienen-pais-EE-UU_0_1568043204.html)

Para realizar el viaje por el continente americano, salen de puertos de España y Portugal, arriban a costas colombianas y brasileñas, desde donde inician el recorrido hacia la región centroamericana. También realizan el viaje por Brasil, Perú y Ecuador.

Como se ha indicado en el presente artículo, la presencia de migraciones provenientes de países fuera del continente americano había sido identificada ya en años previos, cuando se produjo su aumento en las rutas migratorias indicadas. Se trataba de movimientos de población de personas procedentes principalmente de Eritrea, Etiopía, República Democrática del Congo, Senegal y Sierra Leona.

Los grupos de personas africanas que llegan a Costa Rica al promediar el mes de abril, lo hacen en condiciones de irregularidad migratoria y déficit de salud, hambre y muy pocas opciones de comunicar sus necesidades, en virtud del poco español que manejan. Se trata de personas provenientes de otras nacionalidades distintas a las ya consignadas, como Congo, Níger, Nigeria, Senegal, Costa de Marfil, Ghana y Somalia (La Nación, 10 de abril de 2016, Africanos llegan escondidos en barcos y atizan crisis migratoria, pp.6 y 7).

En algunos casos, quienes cuentan con recursos, tienen la posibilidad de burlar los controles migratorios en la frontera y continuar su viaje de la mano de los traficantes que los dirigen, desde que entran a espacio suramericano, mezclados también con redes de coyotaje locales. En este sentido, las fronteras siguen siendo espacios porosos e importantes para la movilidad poblacional.

Sin embargo, dada la situación económica que presenta la mayoría de personas que forman parte de tales flujos, optan por solicitar la condición de refugio, para acceder a la atención del estado costarricense.

Uno de los momentos más agudos, y que propició la coyuntura, fue su determinación de continuar el viaje hacia su destino final, en el norte de la región. Cruzaron territorio costarricense y al llegar a la frontera con Nicaragua, fueron devueltos por las autoridades migratorias de aquel país; en vista de esta situación, fueron llevados a frontera con Panamá, donde también toparon con la negativa panameña para dejarlos ingresar a su territorio, con lo cual se creó una especie de limbo.

En este caso se mezclaron con otros grupos de migrantes cubanos que también forzaban su entrada, pese a la negativa de las autoridades migratorias costarricenses y panameñas: “Enardecidos, mas de 1.200 migrantes cubanos y un número no determinado de africanos se amotinaron ayer en el puesto fronterizo de Paso Canoas para tratar de ingresar en territorio costarricense, en su afán por llegar a Estados Unidos” (La Nación, 14 de abril de 2016, Migrantes se amotinan en la frontera sur para entrar al país, p.4).

La presencia de dichos grupos de migrantes, en las zonas de frontera costarricense, produjo ciertamente presión sobre la gestión institucional y la operación de las zonas transfronterizas. El reforzamiento del control fronterizo con presencia policial, así como la ayuda humanitaria básica entregada por parte del estado y otros actores no estatales, representaron algunas respuestas parciales para la atención de esta problemática, pero evidenciaron los desafíos que en la actualidad muestran las nuevas movilidades poblacionales para las zonas fronterizas costarricenses.

Gestión y percepciones

El desafío en materia de gestión migratoria en frontera consiste en cómo dar respuesta a la entrada constante y en cierto momento, masiva, de este nuevo tipo de realidades migratorias. En este caso, las autoridades costarricenses apostaron por el desarrollo de centros de atención básica como medida alternativa, mientras se definía una solución para los migrantes africanos.

Si bien se trata de una problemática que debe ser respondida desde el plano nacional-local, la coyuntura también mostró debilidades a nivel regional que deben ser abordadas en un futuro próximo.

La falta de mecanismos e instrumentos que solventen la heterogeneidad en las respuestas migratorias de los países de la región hace parte de la debilidad, en materia de gestión, para abordar las realidades migratorias que se están instalando en Centroamérica en los últimos años.

Uno de los aspectos evidenciados en la gestión de la coyuntura migratoria de los primeros meses del año 2016, fue la forma en que se generó el diálogo entre los países involucrados para activar en sus zonas de frontera, mecanismos orientados a abordar las necesidades propias de estos grupos poblacionales y responder a sus requerimientos en situaciones extremas.

La heterogeneidad en las motivaciones que presentan tales grupos (motivos económicos, religiosos, violencia en sus países de origen, por ejemplo), las prácticas culturales y las diversidades lingüísticas, la presencia de niños y niñas, mujeres y hombres jóvenes desafiaron la capacidad de respuesta del estado y los actores locales presentes en los territorios de frontera.

Ante la presencia de grupos que presionaban por servicios básicos y por una pronta solución a su situación migratoria, el estado pareciera tener problemas para responder en forma y tiempo a las dificultades vigentes. Así fue reconocido incluso por la Dirección General de Migración y Extranjería costarricense: “las respuestas de la legislación es para flujos regulares (visa, tránsito, permanencia), pero no para esto” (Gladys Jiménez, directora a.i. sobre africanos. La Nación, 20 de junio de 2016, Soluciones no hay, p. 4).

Incluso, en el marco de la situación experimentada, el país llevó a instancias de carácter regional (tales como OCAM, que es la reunión de Directores de Migración de la región), la propuesta de establecer una ruta crítica que permitiera dar salida a la situación de la migración de personas africanas en el país.

Por otra parte, la escasa presencia de sistemas de información actualizados, que permitan dar cuenta de los perfiles y las características de las personas que forman parte de los grupos de migrantes indicados, representa sin lugar a dudas un desafío evidente para un abordaje más integral en materia migratoria.

A esta situación debe agregarse la escasa presencia consular de los países de donde provienen estas personas, que produce poca comunicación intergubernamental e interinstitucional en la atención de tales problemáticas.

Por otra parte, es necesario reconocer y actuar sobre la formación de corrientes de opinión pública que crean imágenes distorsionadas sobre los perfiles y los motivos de la migración de tales grupos.

Imágenes relacionadas con el color de piel de las personas migrantes (que generan comprensiones distorsionadas y racializadas sobre dichas personas) y su continua referencia como posibles amenazas para la seguridad nacional, son aspectos que sin duda problematizan los niveles de comprensión de estas nuevas realidades migratorias instaladas en la región y en las zonas de frontera, específicamente.

Un conjunto de comentarios recogidos de foros sobre diferentes noticias de la coyuntura, revelan una construcción problematizada y parcializada de las causas y características de las migraciones de africanos en zonas de frontera:

Serán Africanos o serán Haitianos??? Su forma de hablar parece ser del Caribe.....

¿Estos hijueputas que se creen? En un barco rumbo a África es en el que deberían estar. El gobierno tiene miedo de actuar, por lo que dirán los que defienden los derechos humanos, pero que hasta el momento solo que hacen es criticar pero no ayudan en nada , y el pueblo de Costa Rica tiene que gastar recursos en personas que son problema de otro costal , no suena bien pero es la verdad . Mientras verdaderos costarricenses pasan verdaderas necesidades

Estaba leyendo que aquí en USA los refugiados han traído enfermedades que ya casi que no existían aquí. Ellos no se vacunan porque no es obligatorio. Tuberculosis, saranpeon (?) rubiola, unas fiebres que hasta matan y otras enfermedades que no se traducir. Esto es de los refugiados de Syria. Los africanos traen enfermedades como SIDA y otras que contajian. No es novedad que son muy sexuales razón por la que el contajio es normal. Se reproducen por cantidades especialmente los musulmanes, ellos quieren apoderarse del mundo e implantar Sharia como única ley además de matar todos los Cristianos que no quieran convertirse

Incluso, algunos actores, como el representante de la seguridad del gobierno de Estados Unidos en la región, indicaron claramente su posición ante tales flujos migratorios en la región centroamericana.

…compartimos la preocupación por el gran número de personas que se están trasladando de un país a otro, cabe la posibilidad de que haya personas peligrosas que pasen por ahí, quieran hacerle daño a nuestro país y se estén ocultando como migrantes” Kurt Tidd, en entrevista al periódico LN. (La Nación, 10 de abril de 2016, Africanos llegan escondidos en barcos y atizan crisis migratoria, pp. 6 y 7).

Las anteriores opiniones revelan en todo caso, que se trata de personas desconocidas en el contexto nacional, migrantes no habituales que producen tensiones y reacciones a su paso, y provocan nuevas dinámicas fronterizas que pondrán a prueba su capacidad para la gestión de las nuevas expresiones migratorias.

Conclusiones

Al terminar de escribirse el presente artículo (mitad de julio de 2016), se informaba de la presencia de cerca de 3000 migrantes africanos en la frontera entre Costa Rica y Nicaragua. Su situación continuaba incierta, dada la negativa de las autoridades nicaragüenses para abrir sus fronteras desde noviembre de 2015, cuando se declaró la denominada crisis migratoria con las personas provenientes de Cuba y en tránsito hacia Estados Unidos.

La respuesta institucional costarricense, como se ha indicado, se ha basado en un estricto apego a las consideraciones humanitarias y a la expedición de un documento migratorio temporal que permite la movilidad de estas personas por territorio costarricense durante 25 días. La dificultad mayor reside en el carácter indocumentado de tales migraciones, pues no se cuenta con mayor información que permita dar atención a sus necesidades migratorias.

Mientras tanto, el deterioro en las condiciones de salud, la desesperación y la incertidumbre se apoderan de los migrantes africanos, al no encontrar salida inmediata para su situación.

En medio de una coyuntura todavía en transcurso, resalta el desafío para la gestión migratoria en zonas de frontera, entendidas estas en el marco de una nueva funcionalidad que no termina de instalarse. Conciliar el estricto marco de protección de la soberanía de los estados nacionales y las necesidades de grupos de personas que transitan los territorios motivados por una serie de factores, resulta evidentemente el principal reto en materia de gestión migratoria.

Las nuevas realidades globales muestran prácticas y dinámicas poblacionales cambiantes día tras día. En medio de tales transformaciones, los procesos fronterizos adquieren nuevas funcionalidades, lo cual hace necesario que estados como el costarricense atiendan el fortalecimiento de las capacidades en materia migratoria y se vincule la institucionalidad local en el marco de una gestión integral del fenómeno.

Por otra parte, se vuelve necesario trabajar con la construcción de opiniones públicas en la comprensión de la situación de personas con realidades sociales y culturales diferentes.

Esto pasa por revisar el lenguaje asignado a las transmigraciones (generalmente asociadas a conceptos como ilegalidad), en espacios mediáticos de importante audiencia, así como las elaboraciones poco filtradas, que es posible identificar en las redes sociales, cuando aparecen noticias sobre migraciones no habituales en el escenario actual, como las abordadas en el presente artículo.

Una buena comprensión de sus causas y motivaciones contribuiría ciertamente a entender estas nuevas realidades migratorias y ubicar el papel de Costa Rica en dichas dinámicas.

El occidente de Panamá, frontera, mito y resistencia indígena

Ana Sofía Solano Acuña

Introducción

El presente artículo reflexiona y ofrece algunos apuntes históricos sobre el significado social y cultural que el occidente indígena de Panamá ha tenido a través del tiempo; esto es, cómo ha sido visto, imaginado y conceptualizado por los “otros”, y por ende, cómo se han establecido las relaciones con sus habitantes.

En este trabajo, el occidente panameño se abordará como una frontera con el indio, con lo indígena; es decir, se imagina como un escenario donde se desenvuelven relaciones interétnicas e identitarias: disímiles y particulares.

Tal conceptualización permitió la proliferación de calificativos acerca de los grupos indígenas como “belicosos”, “pueblos de poca organización social”, “crueles”, “bárbaros”, “infieles”, etc., que no solo reflejan (al transcurrir distintos periodos) complejos imaginarios sobre lo indio, sino que legitiman el aparataje político para su conquista, asimilación y aculturación. Todo esto con el fin de introducirlo en los universos hegemónicos, pero en claras condiciones de desigualdad.

Este escrito se enmarca en la investigación doctoral “Imágenes de la memoria y el poder. Los guaymí del occidente de Panamá en la conformación del Estado Nacional (1880-1925)”, que se está desarrollando para optar por el grado de doctora en Historia y Estudios Humanísticos: Europa, América, Arte y Lenguas de la Universidad Pablo de Olavide, Sevilla, España. La investigación ha sido a su vez acogida en el programa de Estudios de Población para la Equidad con Perspectiva de Género y Diversidad Cultural, Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO), Universidad Nacional de Costa Rica.

Algunas de las pesquisas realizadas se han llevado a cabo en el Archivo General de Indias (Sevilla, España), Archivo General de la Nación (Bogotá, Colombia) y el Archivo Nacional de Panamá (Panamá, Panamá), con el financiamiento de la Junta de Becas de la Universidad Nacional de Costa Rica.

El occidente panameño como zona de frontera cultural, política y geográfica

Para el siglo XVI, el nombre de Veragua comprendía Chiriquí, el Valle del Guaymí (que se extendía hasta la actual provincia de Veraguas), el Valle del Duy (desde Bocas del Toro hasta Golfo de los Mosquitos), la actual provincia de Coclé, Los Santos y la Península de Azuero. Esta región, si bien tuvo algunas intervenciones por parte de los españoles, inicia su proceso de apertura territorial y repliegue de la población autóctona, de forma más sistemática hasta el siglo XVII, con Juan López de Sequeira.

En 1603, López de Sequeira hace referencia sobre sus avances, los cuales tenían como principal objetivo la evangelización de los sectores indígenas. Cabe destacar que para el caso particular de Coclé, el mismo López de Sequeira dice años más tarde que es: “una tierra inhóspita, de difícil ocupación humana” (Conte, 2005, pp. 73-74).

Las acciones colonizadoras vinieron sistemáticamente de Costa Rica (propiamente de Cartago) y de Veraguas, sobre los valles del Duy y Guaymí. En esta región, el contacto con los europeos provocó cambios tan rápidos y abruptos que en Coclé, Azuero y Chiriquí: cacicazgos completos fueron desarticulados, y en menos de dos generaciones, su población ya había sido, en gran medida, aculturada o desaparecida (Cook y Sánchez, 2004, p.47).

Torres (1999, p.86) expone que una de las más antiguas menciones de los guaymíes fue realizada por Francisco Vásquez a comienzos de la segunda mitad del XVI, quien cita el sueño de la conquista del Valle del Guaymí, ubicado en la provincia de Veraguas. A través de esta carta del Ayuntamiento de Nombre de Dios a su Majestad, Vásquez deja ver que parte de la ambición por ejecutar dicha conquista, fue en gran medida por la cantidad de población que poseía y la potencialidad que los españoles le veían a estas poblaciones.

Para esta región, varias fueron las razones (además de la evangelización) por las que se invirtió (no necesariamente con resultados positivos) en la exploración y pacificación de los indios de esta zona. El primero de estos factores es la facilidad para atracar las embarcaciones y desarrollar el comercio más allá de la región, y en segundo lugar, la abundancia en minerales (especialmente oro) y en alimentos.

En julio de 1564, el gobernador de Veraguas, Alonso Vásquez, recorrió las costas de la provincia, y:

…halló alguna cantidad de oro sobre tierra, patenas y aguilillas hasta en cantidad de mil pesos oro en ranchos y bohíos de indios que…habían huído y alzado. Llegamos hasta un río grande que se dice el Guaymí (Chiricamola o Cricamola) de donde tuve noticia esta el Valle del Duy a dos jornadas, con tanto número de gente y riqueza que hasta poder dar cuenta por nuestra y vista de ojos, no me atrevo a significarlo a vuestra majestad, más que me fue certificado de lengua a india que se tomaron que era muy grande suma.

(Fernández, 1886, pp. 406-407)

El objetivo principal de muchas de las entradas de las huestes de Pedrarias Dávila fue la consecución de alimentos para enviar a Panamá, porque sabían de antemano que encontrarían los campos cultivados y las despensas rebosantes de maíz, pescado salado y venados “en cecina” (Fernández, 1886).

La diversidad lingüística fue una característica de los grupos agrícolas de las selvas tropicales, pues con frecuencia se agrupaban y se dividían. Algunas referencias históricas como Fray Adrián de Santo Tomás, Fray de la Rocha y Juan Franca comentan acerca de las divisiones y fusiones de los guaymíes (Cook, 1982, p.32); por ejemplo, cuando los frailes visitaron a los guaimíes, pudieron distinguir dos tipos de autoridad: los jefes tribales, que era un cargo político, y los cabras, que obedecían a una jefatura militar (Torres, 1999).

Para el siglo XVI, se cree que predominó un tipo de asentamiento disperso, concretado en la existencia de caseríos formados por dos o tres palenques comunales muy grandes, cuyos habitantes cultivaban los campos aledaños. Algunas fuentes indican que, en cada vivienda, residía “toda una familia, parentela y linaje”, elemento cultural que es extrapolable cientos de años después.

Para esta región, el factor de dispersión de los caseríos hizo más difícil el sometimiento de varios cacicazgos64, por lo que los europeos optaron por el saqueo y secuestro de personas, con la finalidad de trasladarlas a otras zonas para trabajo forzado. Este elemento es fundamental, pues no solo la dispersión, sino también las variadas condiciones del territorio y la falta de conocimiento por parte de los europeos, sirvieron como resguardo a quienes huían de la encomienda (Marín, 2004, p.120).

Para el siglo XVII ya se encontraba consolidado el modelo de constitución de pueblos de indios y pueblos de españoles, con una serie de reglas sociales que trataban de impedir la convivencia entre estos dos sectores de población. El nuevo modelo de vivienda y organización ayudó a la evangelización y los procesos de aculturación que la acompañaron, además de las obvias posibilidades de control poblacional.65

Parte de las labores de los religiosos, en los pueblos de indios, fue “enseñarles” labores de labranza, cría de animales de corral (principalmente), fabricación de chacras, sombreros y bienes que podían ser de consumo o para negociar, también trabajaron sobre la forma de vestir, en relación con sus conceptos europeos de moralidad66. Todos estos nuevos elementos culturales respondieron, en su momento, a la construcción idealizada de un futuro campesinado sumiso a Dios y al poder español (o blanco-mestizo un poco más adelante en el tiempo).

Es importante resaltar que a través de la acción aculturadora realizada por la iglesia, un pueblo de indios, al cabo de los años se podía transformar en un pueblo mestizo, como le sucedió a Penonomé en 1740. Las misiones ciertamente lograron poco en la zona guaymí que colinda con el Atlántico, cerca de las territorialidades de los miskitos, donde el control político y económico estaba en manos de estos y apoyadas por los británicos.

En la vertiente del Caribe, entre la Península de Valiente y el río Coclé del Norte, se encontraban un sinfín de valles empinados y ríos caudalosos, donde los españoles de Santa María de Belén chocaron con el quibian del río Veragua. En la actualidad, esta zona lluviosa e inaccesible acusa una población escasísima, por lo que la “gran multitud de indios de la Tierra,” los “mil hombres de guerra con muchas vituallas y brebajes” y los “400 hombres armados con sus varas y flechas y tiraderos”, observados por Diego de Porras y Diego Méndez, parecen solo exageraciones.

En 1605 y 1606, el Obispo de Panamá escribe varias cartas donde permite observar el proceso de trasformación que ya, para esos años, se daba en la territorialidad indígena. Él expone que existían cuatro pueblos españoles: Santiago de Alanje (Chiriquí), Nuestra señora de los Remedios, San Pedro del Montijo y Santa Fe.

En 1607 nombra la existencia del pueblo de San Félix y de Guabalá. Hace alusión además a cinco pueblos de indios (Chepo, Natá, Penonomé, Olá y Parita), que según él, al momento de documentar su existencia ya tenían varios años de existir; destaca además la necesidad de su presencia, pues define a estos indios como más entendidos que el resto y que ya hablaban el castellano. Sumado a esto, el Obispo de Panamá hace referencia a los pagos de los indios por aprender la doctrina y la asistencia espiritual, pues debían pagar al cura 60 fanegas de maíz, 12 botijas de vino, 12 reces cada año, además de las primicias y pie de altar, que el cura los conservaba (Torres, 1999).

Para 1620, este mismo personaje, además de Lorenzo del Salto Gobernador de Veraguas, plantean nuevamente la necesidad de pacificar y reducir a los guaymíes. Se describe además las relaciones de hostilidad que estos indios tenían con otros pueblos como los doraces, suríes, saribas, querébalos, dolegas y sajiras; situación que podría ser aprovechada para la reducción (Torres, 1999, p. 89).

En 1642, los ingleses inician un proceso de expansión por Centroamérica y el Caribe, hasta concretar la alianza entre los zambos-mosquitos y los ingleses, con la finalidad de esclavizar a la población indígena.67 Francisco Drake, y posteriormente, Henry Morgan, encabezan estas incursiones de dominación con el apoyo de la Corona Inglesa. Antes del ataque a la Ciudad de Panamá (1671), Edward Manswelt había intentado capturar Natá, con el objetivo de montar un centro de operaciones que le permitiera el control de los dos océanos. En 1688 organizó el ataque a Portobelo y atacó la fortaleza del Chagres (Conte, 2005, p.98).

La región de Coclé jugó un papel importante en esta contienda, al convertirse en una ruta alterna a la vía de Portobelo-Panamá, o la ruta fluvial del Chagres. Los contrabandistas convirtieron con éxito la Ruta del Coclé del Norte en el curso de sus actividades mercantiles al punto que finalmente lograron que la inseguridad de la ruta oficial, llegara a los extremos de la suspensión de las Ferias de Portobelo, para iniciar el experimento de volver a utilizar la Ruta de Cabo de Hornos.

(Smutko,1982)

Para el siglo XVIII, Diego de la Haya describe el “reyno de Tierra Firme” como un lugar desolado, donde escasean los víveres por falta de embarcaciones que lleguen a los puertos y por falta de agua potable. Como una medida de recuperación del espacio por parte de los españoles, a inicios del mismo siglo, las autoridades coloniales favorecen la migración de colonos que se dedicaron al comercio y la agricultura. Estos son los cimientos para la conformación de una elite social blanca, dominante en el occidente de Panamá (Conte, 2005, p.100).

Cabe destacar que desde el siglo XVI hasta el XIX, todo el occidente de Panamá se construyó de espaldas al poder español, y frente al mar. Para el año de 1816, el diputado de Panamá ante las Cortes españolas, Juan José Cabarcas, solicitó la fundación de un poblado en Bocas del Toro, para que los comerciantes españoles tuvieran donde aprovisionarse (Aráuz, 2007). Situación que en la práctica ya no era necesaria, pues los ingleses tenían bien establecidas rutas en toda esta zona, que los españoles apenas consideraban colonizar.

El siglo XIX significó, para el occidente de Panamá, la llegada de europeos con sus esclavos, ganado, así como actividades antes desconocidas, religiones variadas como la protestante, etc. Esta es una época donde surgen y se resignifican socialmente categorías étnico-sociales como la criolla. Para la época, el gran proyecto y anhelo es repoblar las lejanías, un ejemplo de ello es el poblamiento en la Nueva Granada, donde grupos se instalan en Bocas del Toro, huyendo de los impuestos que se cobraban a los habitantes, para la manutención de las tropas. Otra característica que hace atractiva a la región occidental panameña es el hecho de que esté apartada de toda ley, situación que ofrece la posibilidad de realizar cualquier tipo de actividad lícita e ilícita.

En 1839 se formó en Londres la Compañía Británica de Tierras de Centroamérica, con la finalidad de apoderarse de Chiriquí y controlar los canales interoceánicos que se estaban gestando. Con la finalidad de salvaguardar los intereses españoles en Bocas del Toro, en 1846 los gobiernos de Bogotá y Washington firmaron el tratado Mallarino-Bidlack, con el propósito de que los Estados Unidos se convirtieran en “guardianes del libre tránsito” de uno a otro mar y defendieran la soberanía y propiedad de la Nueva Granada. Aún así, los movimientos ingleses en el atlántico no cesaron, y por tanto, las tensiones entre Estados Unidos y Gran Bretaña tampoco mermaron hasta 1850, cuando tratando de evitar más conflictos, firmaron el Tratado Clayton-Bulwer, en el que se comprometieron a no ejercer dominio alguno sobre cualquier canal inter oceánico en Centroamérica.

Durante el periodo de 1822-1894, Bocas del Toro cambió de adscripción jurisdiccional en diez ocasiones, lo que refleja la confusión y el escaso control que tenía Bogotá sobre el occidente panameño y particularmente sobre la costa atlántica68.

Dicha situación político-administrativa no tuvo mayores contratiempos en las poblaciones, pues el aislamiento y la autoadministración eran la forma de vida y gobierno en esta parte del departamento. Sin embargo, esta situación es parte de la confusión y aprovechamiento que tuvieron ciertas elites blancas sobre indios y antillanos, pues se regían por marcos legales y económicos, muchas veces de espaldas a las disposiciones del gobierno central.69

Para 1854, Ambrose Thompson adquirió una concesión del gobierno de la Nueva Granada, a nombre de la Chiriqui Improvement Company, para abrir un camino carretero, por lo que se le concedieron además 170.000 acres en las fronteras de Chiriquí, Bocas del Toro y Costa Rica; además de la autorización para la extracción de carbón mineral destinado a las naves de la marina de guerra norteamericana. Esta concesión contempló, en algún momento, el establecimiento de una base naval en la Bahía del Almirante, sin embargo, tal solicitud fue devengada por Bogotá (Aráuz, 2007).

Para 1880 surgieron las primeras plantaciones de banano alrededor de la Bahía del Almirante y de la laguna de Chiriquí, que para 1890 se ampliaron con la conformación de la Snyder Banana Company. La nueva expansión incluyó los ríos Cricamola, Chiriquí Grande, Róbalo, Auyama, Cauchero y Monkey Cay. Los productores independientes en poco tiempo empezaron a trabajar para la Snyder Banana Company, por lo que en algunos años se convirtió en un monopolio con inversión extranjera y una pérdida gradual de la soberanía productivo-alimentaria de muchos sectores, incluidos los guaymíes. Luego de 1903, Panamá pasó a ser la quinta república en el monopolio internacional de Minor Keith, quien absorbió a la Snyder Banana Company, en su poderosa United Fruit Company (Aráuz, 2007).

Para 1899, la sede de la United Fruit Company se estableció en Bocas del Toro, situación que cambió radicalmente la dinámica cotidiana, llegando finalmente el “desarrollo” y la apertura de la región, no solo al resto de Panamá, sino al mundo. Para el caso guaimí, vieron una oportunidad de empleo y comúnmente se unieron como trabajadores del banano (Sandner, 1984, p. 308); sin embargo, esto no significó la pérdida de identidad como un sector étnico particular.

Desde la experiencia de la población, la instalación de la bananera significó nuevamente para la costa atlántica: la llegada de nuevos cambios. Fue una época de gran auge económico, que no se revertió en los trabajadores, siendo además los guaymíes los de más baja categoría (y pago) y quiénes realizaban la mayoría de los trabajos más sucios y degradantes (Bourgois, 1994).

Para el siglo XIX, la discusión sobre los resguardos indígenas fue lo que en definitiva impulsó los procesos de desterritorialización de que fueron objeto los sectores indígenas de la época.

Parte de esta discusión plantea los resguardos indígenas como un símbolo del atraso frente a potencias industrializadas de Europa y los Estados Unidos. Desde el discurso colombiano (contrario en algún grado a la posición panameña), se plantea que las tierras comunales indígenas eran un impedimento para la libre competencia de oferta y demanda, y un obstáculo para el plan de proletarizar a los sectores indígenas como mano de obra barata. Para este periodo ya estaba claro, en el caso de Panamá, que su desarrollo iba a estar sujeto al tema de tránsito internacional, por lo que su preocupación se iba a limitar a que las territorialidades indígenas no impidieran o limitaran ese tránsito.70

El tema de la generación de mano de obra indígena no fue abordado en Panamá como una de las principales metas y más bien se analizó que la pérdida de los resguardos coloniales podría ser una forma de encarecimiento de la población indígena, a la cual el sector de transporte no tenía mucho para ofrecer (Conte Porras, 2005).

Acerca de los pueblos de indios

Es fundamental tener claro que la sociedad de la época fue heredera de las estructuras de pensamiento hispanas, que plateaban una segregación racial, operacionalizada jurídicamente por las políticas de separación residencial. Según Gutiérrez (1993, p.17), esto es verificable en la conformación de caseríos, así como en la vertebración del sistema de parroquias y pueblos de indios.

Los pueblos surgen como un concepto político de dominio en el que los privilegios económicos se derivan de las funciones políticas. Así mismo, el pueblo, como “república de españoles”, se sustentaba en el papel que se le designaba a la “república de indios”, con lo que se evidencia la forma en que las jerarquizaciones territoriales contienen dinámicas de diferenciación y segregación social (Colmenares, 1998, p.28).

Tal como lo plantea Calvo (1995, p. 166), el poblado se define como el espacio de la vida política y social, en el que se transformaban las costumbres indígenas: “feroces, por otras humanas”, y se enseñaba, como lo afirmaba el jurista Solórzano Pereira: “la verdadera agricultura, la construcción de casas, la reunión en pueblos, la lectura, la escritura y otras artes que en otros tiempos les eran extrañas” (Calvo, ídem).

Magnus Morner (1970, p.12) define la idea de los pueblos de indios como la concentración de los indios en poblados organizados, estables y accesibles para facilitar la cristianización. Además de esta finalidad religiosa, es importante explicitar los objetivos de control político y económico (especialmente cobro de impuestos) en la congregación de parcialidades indígenas dispersas.

Salcedo (1993, pp.189-200) propone que para la Nueva Granada, la estructura de los pueblos de indios se conformaba por los siguientes elementos: el resguardo, cuyas tierras eran de propiedad comunitaria; el portal y el altozolano, cercano a la iglesia, eran el lugar donde se declaraba la doctrina cristiana a los indígenas; la cruz atrial, las capillas posas que se levantaban por iniciativa del cura doctrinero o de los feligreses, la casa del cura doctrinero, la casa del cacique y la del cabildo. Cabe destacar que en el occidente panameño, este esquema de pueblos de indios fue posible solamente en Veraguas, Coclé, la parte oriental de Bocas del Toro y de Chiriquí.71 La práctica de dispersión poblacional, característica de algunas zonas, favoreció el sistema de cultivo rotativo y principalmente el sistema de viviendas de linajes (Torres, 1999, p. 32): “La raza coclesana indígena, en número de 20.000 almas creo más ó menos, habita la sección andina, en pequeños caseríos ó en chozas diseminadas y construidas de bahareque y paja”.72

Torres de Araúz (1999, p.288) plantea que el patrón de poblamiento para finales del siglo XIX y principios del XX era de vivienda dispersa; estaba compuesto por caseríos familiares con grandes distancias unos de otros, cuya distancia de separación es considerable. A principios del siglo XX, en Chiriquí se reportaron cambios en este sentido, pues se empieza la formación de pequeños caseríos entre siete y diez casas de familias emparentadas.

La documentación histórica permite hacer extensiva esta trasformación para Coclé, pues ya se habla de la existencia de caseríos de indios guaymíes en medio de la montaña73. Se ha descrito, para finales del siglo XIX y principios del XX, la existencia de viviendas circulares con techo cónico (Mérida, 1963, p.45) en las zonas de montaña, similares a las aún existentes en la cordillera talamanqueña de Costa Rica (Torres de Araúz, 1999, p.288). Roberts (1827) describe que a su arribo a los territorios de los “indios valiente”, remontando el río Cricamola, se encontró un asentamiento guaimí, cuyas características principales eran casas situadas a poca distancia del río, rodeadas de grandes plantaciones de plátano, banano, yuca y cacao.

Había zonas donde además convivían con otros indígenas, como los “chilibres, teribes y blancos”, que al desaparecer (o movilizarse a nuevos predios), dejaron espacios geográficos vacíos como las cercanías de la laguna de Chiriquí y la bahía del Almirante. Esta situación los posicionó como los únicos con los que los ingleses mantuvieron relaciones comerciales por mucho tiempo, pues conservaron sus posiciones en Cricamola y en los ríos Coco y Belén (Roberts, 1827).

Cabe destacar que toda la región guaymí estaba interconectada por “caminos de indios” y que a finales del siglo XIX aún no había caminos carreteros, que como mínimo comunicaran esta vasta región occidental con el resto de Panamá.74

En las montañas de Chiriquí y las sabanas de Veraguas, el trasporte se basaba en la domesticación del caballo, que se utilizaba más que para montar, para trasportar bultos, productos, etc. Hacia la región fluvial del Cricamola y la costa de la Península de Valiente, la canoa fue el medio de trasporte más utilizado. El lugar donde se encontraban los coclesanos contenía varias riquezas naturales, entre las que se cuentan maderas de tinte y de construcción, y “muchas especies de árboles gomo-resinosos”. Además de depósitos de hulla, oro y plata, hierro, cristal de roca y azufre75. Debido a los anteriores materiales de explotación comercial, hubo un gran interés por sumar a esta región en el mundo hispano-mestizo, y fue un interés mucho mayor que la inclusión de otros sectores del gran occidente panameño.

Martinelli (1993) plantea que el aislamiento que los guaimíes asumieron de forma “voluntaria”, hacia los más inaccesibles lugares del oeste panameño, funcionó como un mecanismo de preservación de muchos elementos culturales.

La sociedad guaymí estaba constituida por una red de relaciones de parentesco real o ritual, que son los que a su vez les proporcionaban la solidez que les ha permitido sobrevivir, a pesar de las influencias externas y los cambios en muchos de sus patrones de vida. La familia se estructuraba a partir de un matrimonio poligínico, que practica el intercambio de miembros, con la finalidad de ampliar los grupos de parentesco sanguíneo y político.

La membrana de la frontera es porosa: intercambios y nuevas formas de vida política

Para finales del siglo XIX, los guaymíes eran gobernados por las autoridades del Gobierno Civil de la República, pero además contaron con la presencia del Gobernador de Indios, escogido por el Obispo de la Diócesis:

Sobre los Gobernadores de Indios estos atienden el culto religioso y moralidad de sus gobernados y al propio tiempo llevan en sí el título de Regidores Mayores, concedido por el agente respectivo de Gobierno de la Provincia…los gobernadores indígenas tienen á sus inmediatas ordenes, cuerpos de agentes á quienes ellos denominaron Alcaldes, y á quienes corresponde hacer cumplir las disposiciones de sus superiores76.

La presencia del Gobernador de Indios promovía la doctrina cristiana y tuvo como uno de sus principales objetivos “extirpar” la idolatría. También respondía por la recaudación de los múltiples impuestos. Tenía a su cargo la reglamentación de algunas penas, de la escuela, la distribución de aguas, construcción de caminos en el interior del territorio y disposición del trabajo personal subsidiado de los indígenas.

Aparentemente su sistema (el de los guaymíes) de jefatura fue desintegrado durante el siglo XVIII y comienzos del XIX. Fue reemplazado por un sistema de gobernadores guaymíes designados por el Gobierno Nacional en los tiempos de la anexión con Colombia. Los gobernadores aparentemente mandaban áreas, las actuales eran difícilmente del tamaño de los actuales distritos panameños. Sus principales funciones eran aparentemente guardar la paz, actuar como árbitros en causas civiles, y servir como intermediarios entre guaymíes y ladinos. El sistema de gobernadores permaneció como único modus operandi político hasta finales de la década de los 40.

(Young, 1971, p.15)

Durante este periodo, una de las diferencias entre la zona rural y las ciudades es la figura de los Gobernadores de Indios, figura heredada de la colonia y readaptada para los nuevos tiempos. En ese proceso de readaptación, muchas fueron las confusiones con respecto a sus funciones, a sus jurisdicciones territoriales y a su relación con otras figuras de carácter legal con las que tenía que alternar.

En lo que a conflictos jurisdiccionales se refiere, quizás uno de los casos más documentados para la época es el pleito entre Capira-Penonomé, que dejó como resultado el asesinato de Pedro de Hoyos a manos de Victoriano Lorenzo Troya (23 de junio de 1891).

Este conflicto se remonta a la institucionalidad colonial del siglo XVIII, conocida como cabildo indígena, y que en el caso de la región de San Juan Bautista de Penonomé, comprendía los territorios de Donoso, Capira y el Chagres (Guzmán, 2004). Sin embargo, para finales del siglo XIX, Capira y Penonomé son municipios separados, por lo que tienen la posibilidad de nombrar a Regidores diferentes.

Este periodo fue particularmente difícil para la ruralidad del occidente, pues al estar sumida Colombia en una serie de disputas internas, los recursos para la manutención de los ejércitos salían de los impuestos y obligaciones a que la población estaba expuesta.77 Estos cobros y obligaciones vinieron apadrinados por una ola de violencia y de represión por parte del Ejército, principalmente, es decir, el saqueo sistemático de los sectores populares llegó acompañado de una gran represión.

Los anteriores gobernadores, antes de este gobierno, no se habían atrevido a dirigirse a la brava contra los pobres indígenas que carecen de armas.

Nosotros estamos sorprendidos de los atropellos y crueldades que están cometiendo hoy contra gente indefensa y pacífica.78

La ruralidad entonces está marcada por el autoritarismo, que además se da a la tarea de aplacar cualquier forma de reclamo o diferencia mediante el uso de la fuerza.79

Pero no hay duda señor gobernador, y es muy triste confesarlo, que los más grandes atropellos contra la gente de nuestra raza la comenten los hombres del ejército que pareciera que vinieran a nuestra tierra cargados de odio contra nosotros.80

Cada pueblo era gobernado por los criterios de sus autoridades, muchas veces contra lo estipulado por el gobierno de Bogotá. Para el caso de Panamá, la lejanía con el gobierno central siempre fue una dificultad, sin embargo, llama la atención que los sectores indígenas usaban de forma regular el canal directo hacia las autoridades en Bogotá, quedando claridad de que sus reclamos eran sistemáticos, reiterativos y resultado de una reflexión sobre su propia condición en la estructura étnico-social panameña.81

También varias autoridades dicen que cada una de ellas manda en su Pueblo y que ellas se gobiernan por sí solas y nada tienen que ver con lo mandado por las autoridades de Panamá. En esto demuestran que mucho menos cumplen con lo que manda el Poder Ejecutivo. Los pobres indígenas están sumamente mal, no están un momento tranquilos, los persiguen con guardias de Policías para hacerlos trabajar forzosamente.82

Comúnmente, dentro de esa sistemática solicitud de reconocimiento de derechos, los indígenas del occidente solicitaron a las autoridades su intervención, pues era cotidiano que se diera la toma de tierras por parte de blancos y mestizos. Esta toma de tierra además llevaba consigo el que “no se le prestara respeto” a la autoridad tradicional indígena y por tanto que no fuera posible la convivencia entre blancos e indios.83

La delimitación de los caseríos que conformaban los municipios no estaba clara, reñía con el imaginario territorial definido a través de la tradición, y dejaba a los caseríos de Cirí, el Cacao y La Trinidad dentro de las dos jurisdicciones. Esta situación creó fricciones, pues a la población se le cobraban dos veces los impuestos, o se los querían pagar solamente a Lorenzo por la costumbre de pagar en Penonomé. Cabe destacar que dentro de los argumentos de una y otra parte, la diferencia étnica es importante como elemento de conflicto.84

El Gobierno Penonomeño tenía por Regidor de aquellos caseríos (Cacao) al señor Victoriano Lorenzo, sujeto de raza indígena y que sabe malamente leer y escribir, pero que en cambio, ejerce un dominio absoluto e aquellos campos sobre todos los miembros de su misma raza.

El Gobierno Capriceño tenía por Regidor de aquellos (los mismos) caseríos al señor Pedro de Hoyos sujeto avecindado allí desde muchísimos años y que aunque de naturaleza Bolivarence, si poseía algunos conocimientos capaces para gobernar bien aquellos pueblos indígenas. De esos dos gobiernos ejerciendo jurisdicción sobre un mismo territorio surgió un conflicto entre ambos agentes de poder, que Capira se vera privada de la beneficencia que pudieran prestarle todos los ciudadanos moradores en aquellas localidades á consecuencia de que los indios sugestionados por Lorenzo, no obedecían las ordenes que diera de Hoyos.85

En el caso de las zonas de resguardo no queda claro si el Regidor cumplió además las funciones del Gobernador de indios. Desde la documentación a la que se tuvo acceso, se concluye que no se puede determinar si esta función de cargos fue oficial o se dio al calor de la costumbre.86 Dentro de las tareas que comúnmente el Gobernador de indios (Regidor de resguardo) llevaba a cabo, la principal era la intervención entre las autoridades y el pueblo indígena, así mismo, casar de alguna manera “la costumbre” con la legislación de los blancos, para poder sobrevivir a las múltiples demandas e imposiciones87. Sin embargo, esta figura que claramente tenía que ser una persona perteneciente al pueblo, poco a poco fue teniendo mayores dificultades, pues o se le constreñía su labor o era nombrado algún sujeto no indígena, rompiendo de ante mano cualquier relación “de buena voluntad” con los gobernados.

Por la mucha sencilles S.S de los señores gobernadores antes pasados, no se habían atrevido á dirigirse á suprema corte en pro de las gracias en referencia, pero viendo hoy ya el atropello que tenemos no ha sido otro destino que tomar si no ocurrir á ese Ministerio…hacen algunos años se están introduciendo muchos blancos ricos que también nos perjudican y varios mulatos…que debe hacer S.S con estas personas que se apoderan de las posesiones de los indígenas que tienen compradas o heredadas=También me es grato suplir á S.S que entre mi jurisdicción de mi mando no haya Regidores no comisarios, sino que todas las atribuciones se gestionen por medio de mí y mi subalternos como ha sido costumbre entre esta indígena y siempre que ningún indígena viole las leyes de la nación; S.S me permito solicitar de esa Suprema Corte si los terrenos recuperados por los indígenas son baldíos o son conocidos como propios de los indígenas, para estar al corriente de este particular=Ruego a S.S si tuviese por conveniente, me expidiera constancia para que se me venda á precio más bajo que al comercio la sal marina=También como esta gobernación carece de los siguientes libros…una Constitución Nacional, un Código Penal, un Código Judicial Nacional y un reglamento especial para gobernar mi nación.88

Un elemento fundamental que va a caracterizar la vida rural para este momento histórico, es el avance del modelo de pueblos o caseríos, el cual va a traer como consecuencia el debilitamiento de la vida comunal en algunas zonas del occidente, además de instalar los cimientos de un modelo de dependencia productivo-alimentaria de los sectores indígenas, que llega hasta la actualidad.

Los inscritos implorando justicia y con el acatamiento debido, a SS representamos. La elaboración de sal marina constituye la industria principal de esta población y a ella se dedican la mayoría de los habitantes desde tiempos inmemoriales.

En los últimos años en que este artículo ha sido objeto de monopolio, el contratista Señor Ricardo Arias, ha venido recibiendo toda la sal elaborada, aunque a precio sumamente reducido, más en este año ha sido retardado a tal punto su recibo que a la fecha no se ha sacado un solo quintal de sal, y con la alta marea que tuvo lugar antier se ha perdido una inmensa cantidad de sal que no baja de doce mil quintales.

Tanto es más sensible semejante pérdida si se tiene en cuenta que ha acontecido en la época más calamitosa porque ha atravesado esta población, cuando ya la miseria ha penetrado en ella con los desastres de la guerra que aflige el país.89

Las sociedades coloniales latinoamericanas, cuyo ordenamiento fue muy diferente al de las sociedades feudales europeas, luego del proceso independentista, cambiaron de aparato y optaron por la centralización del poder, pero manteniendo la misma distribución de la riqueza y las diferencias socio-étnicas. En este sentido, los sectores criollos, que eran los que tenían mayor acceso a la educación, dirigieron los procesos con la finalidad de no perder su cuota de poder dentro de la estructura social.

En Colombia, el sistema de gobierno posterior a la independencia de España fue importado por una élite que gradualmente impuso los principios de soberanía, territorialidad y unicidad del orden institucional, sin que ello significara una discusión frente a la pertinencia y posibilidad de dichos principios. Refiriéndose a la situación indígena de la época, Carlos Mendoza, abogado y dirigente liberal, expresa lo siguiente en el marco de la defensa de Victoriano Lorenzo, por los cargos de homicidio de Pedro de Hoyos, en el año de 1892.

Hablo de aquella administración que se roza con el servicio público de las poblaciones dispersas en nuestras montañas en donde viven, lejos de la acción directa de la autoridad, una porción considerable de individuos, sin sujetarse a ley alguna, política, moral o religiosa; sin gozar en el rudo batallar de la vida, de ninguna noble acción; sin otro respeto por los demás para guiarse en sus mutuas relaciones que le innato, desarrollado en ellos por la misma naturaleza; sin otro amparo para sus trabajos, para sus propiedades, para sus vidas, que el que cada individuo puede darse por sí, y, lo que es más triste, más terrible, más pavoroso, sin vislumbrarse esperanza alguna de cambio inmediato para tan miserable modo de ser. Vivir así, sin maestros, sin escuelas, sin moral, no es vivir de hombres, es vivir de fieras para una gran porción de nuestros compatriotas que habitan en los caseríos formados entre las fragosidades de las montañas del Istmo.

(Mendoza, 2003)

Para finales del siglo XIX, los sectores indígenas del occidente panameño no eran ingenuos con respecto a su propia condición dentro de la estructura social. A pesar de que la historiografía panameña comúnmente representa a los sectores indígenas como faltos de cohesión, de una propuesta sociopolítica, desorganizados, ignorantes y que se guiaban por los resentimientos; la documentación revela todo lo contrario. Para este periodo de estudio, los sectores indígenas poseían una serie de estrategias de sobrevivencia, evasión y negociación con los sectores blanco-mestizos, que comúnmente trataban de explotarlos.

Durante esta misma temporalidad, se propicia la construcción de una representación social del indígena y de lo indígena, construida por los sectores contrarios, donde comúnmente destacaba un sentimiento de superioridad étnico-racial, un mandato a la custodia de otros sectores de población, una necesidad de implantar (a como diera lugar) la estructura y organización, que a su vez era el único camino para alcanzar el tan anhelado desarrollo.

El Perfecto de Coclé ofrece su propia representación social de los indios del occidente al Señor Secretario General del Departamento de Panamá en 1889. Cabe destacar que dentro de esa descripción se hace evidente el menosprecio por lo indígena, por lo “puramente indígena”90 como algo por erradicar.

Principiaré apuntar la circunstancia de que en esta Provincia no hay propiamente dicho indígenas salvajes sino más bien indígenas semi-civilizados, que profesan la religión Católica, Apostólica, Romana, hablan el idioma español, tienen morada fija, usan el vestido común de las gentes del país, y son de una índole necesariamente pacífica. Bien lejos están pues de parecerse á las tribus salvajes que vegetan errantes por los desiertos de la bella y dilatada región Oriental de la República.91

Por su parte, Victoriano Lorenzo, en una de sus múltiples intercesiones por su gente indígena ante las autoridades, describe este sector ante el Vicepresidente de Colombia como:

…pobres de solemnidad y muy sencillos de razón…dicen que los indígenas nada hacen con pedir protección ante S.E., porque no los oye debido á que son tan ignorantes que no pueden hablar con la gente ni saber dirigirse á ninguna persona, mucho menos al tratarse de su excelencia. 92

Otro elemento interesante, para sumarlo a este análisis, es la reiterativa diferencia que se hace entre “naturales” y “ciudadanos”; se conoce bajo el adjetivo de “natural” a aquella persona oriunda de una región, sin embargo, en el caso del occidente de Panamá, se asocia más a una diferencia entre indios y blancos o mestizos. Esta diferencia es fundamental, pues es el pilar de la estructura social, económica y política que va a regir las relaciones cotidianas en el occidente, donde los “naturales” comúnmente carecen de derechos.

Según Pineda (2004), el resguardo indígena fue percibido como un rezago del pasado, como un obstáculo que impedía la expansión de la civilización, prevaleciendo también los intereses de hacendados y municipios, que se apropiaron con amparo legal, de las tierras de los indios.

Con la guerra de independencia y posteriores, las tierras expropiadas fueron obtenidas generalmente por antiguos terratenientes; por los militares republicanos, que solicitaron las tierras en calidad de pago por sus servicios; y por comerciantes, terratenientes y militares que acapararon la tierra a través de bonos de deuda pública, emitidos al inicio de la era republicana. Los resguardos indígenas que hasta el momento se habían visto medianamente contenidos y protegidos, a partir de la propuesta de la privatización de la tierra, se empezaron a ver afectados, entre otras cosas por ventas y alquileres que los indígenas hacían a blancos y mestizos.

Conclusiones

El pueblo guaymí constituyó para el occidente, desde los primeros años de la conquista, la organización social posiblemente más fuerte, con mayor cobertura territorial, con mayores y más efectivas relaciones sociales (rituales) y sanguíneas, y con un sistema dinámico de acciones para la resistencia.

El estigma hacia el indígena ha sido el mecanismo de validación de todas las formas de maltrato y explotación. Los procesos de aculturación tuvieron como principal objetivo la desestructuración de las organizaciones sociales, políticas e inclusive militares, que aún para la época se encontraban presentes en la población guaymí. En este contexto, el sector dominante promueve la no existencia de indígenas en el occidente y más bien, la presencia de los “cholos”. Este nuevo etnónimo estuvo cargado de un descrédito cultural, pues el cholo no es indígena, pero tampoco mestizo. Carece de cualquier tradición y por tanto, de los derechos ancestrales que sí se reconocía en la legislación de los resguardos a los indígenas.

Para el año de 1850, el Estado invoca la “libertad y la igualdad” de todos los seres humanos y particularmente, el derecho a la propiedad privada; así inicia el proceso de repartición de las tierras resguardadas. Al despojarse el indígena de sus medios de producción, se acelera su proletarización, lo cual permite la oferta de una mayor cantidad de mano de obra “libre” y barata para las haciendas.

El final del periodo colombiano es la época donde se acuña un nuevo mapa sociopolítico, basado en las diferencias étnicas, y por tanto, en las posibilidades de acceso a la tierra, a la justicia, etc. Es la base para la naciente nación panameña con altos grados de racismo y polarización por cuestiones étnicas.

El latifundio y la hacienda prosperaron al ampliarse su extensión tras la anexión de las tierras anteriormente resguardadas. En el caso particular del occidente panameño, la hacienda privada convivió con la instalación de empresas de capital extranjero; y para ambos modelos hubo mano de obra barata e indígena.

64 Los pueblos se hallaban organizados en cacicazgos mayores, menores y clanes (para el presente, es esta última categoría de organización la que todavía es operativa).
Algunos grupos estaban subordinados a otro, y pagaban tributo a su cacique o quibian; sin embargo, es muy problemática la fijación clara de la linealidad jerárquica, debido a que los documentos son demasiado vagos e imprecisos sobre el particular, y a veces se emplean indistintamente términos como cacique mayor y cacique principal.
En otros casos es difícil determinar si las relaciones entre diversos grupos eran de subordinación o de simple alianza.
En la mayoría de las comunidades, el cacique desempeñaba papeles de vital importancia: encauzaba las actividades productivas, redistribuía los excedentes, solucionaba conflictos internos e impartía justicia, dirigía las relaciones con otros grupos y tenía funciones sacerdotales.
Su persona casi siempre era sagrada, llevaba vestiduras e insignias especiales y estaba rodeado de asistentes y servidores, así como de un elaborado protocolo. Los principales hechos de su vida y sus funerales solían estar caracterizados por ritos públicos complejos y solemnes. La jerarquización de la sociedad dependía en muchos aspectos de las relaciones con el cacique, ya que el rango de las personas estaba determinado por el grado de lejanía o proximidad consanguínea con él.

65 Cartas y expedientes de los Gobernadores de Tierra Firme, Audiencia General de Indias, Archivo Nacional de Panamá (en adelante ANP), Ciudad de Panamá, Legajo 29.

66 Estas características son reiteradas en el siglo XVIII por Bartholomé de Amandarro, Alguacil Mayor del Santo Oficio de Panamá.

67 El Reverendo Padre Fray José de Jesús María, al opinar acerca de la reducción de San Francisco de Térraba, advierte, mediante carta, que existe la preocupación por la posibilidad de que los ingleses estén tomando la Isla Tojar.

68 En 1822, Bocas del Toro formaba parte del cantón de Alanje; en 1831 fue un cantón subordinado a Veraguas y también un cantón provisional a cargo de un jefe político y un jefe militar; en 1837, un decreto del gobierno neogranadino lo convirtió en cantón; en 1850 fue un cantón incorporado a la provincia de Chiriquí; en 1855 fue un distrito sometido a la provincia de Chiriquí; en 1859 fue un distrito anexo a Colón; en 1863, la Ley del 29 de enero lo convirtió en una comarca; y en 1894, fue un distrito de la provincia de Colón.

69 El cobro de impuestos fue muy manipulado en este sentido.

70 Para esa época, los kunas se habían convertido en un problema geoestratégico para los planes de desarrollo panameño, sin embargo, otros sectores indígenas que quedaron fuera de este mapeo geoestratégico no fueron sujetos de reflexión política ni legal. Esto último los hizo igualmente víctimas del momento histórico, pues terminaban perjudicados por una legislación o a través de su misma inexistencia.

71 En el caso de estos dos últimos departamentos, como se ha expuesto en páginas anteriores, el contacto con lo español, con la Nueva Granada y con Colombia, fue escaso y con bajo impacto.

72 Informe del Perfecto de Coclé sobre misiones y colonias agrícolas de indígenas al Señor Secretario General del Departamento de Panamá, Coclé, año de 1889, Archivo Nacional de Panamá, Periodo Colombiano (en adelante ANP, PC), Ciudad de Panamá, Legajo 2768.

73 Ejemplo de ello es el cacao, en las montañas de Penonomé.

74 Este es un elemento por el cual los Liberales, durante la Guerra de los Mil días en Panamá, requieren y acuden a los indios guaimíes, pues son los únicos que a través de la costa, las montañas y las llanuras conocen los “cercos” y trillos para desplazarse de occidente a oriente de Panamá.

75 Informe del Perfecto de Coclé sobre misiones y colonias agrícolas de indígenas al Señor Secretario General del Departamento de Panamá, Coclé, año de 1889, ANP, PC, Ciudad de Panamá, Legajo 2768.

76 Informe del Perfecto de Coclé sobre misiones y colonias agrícolas de indígenas al Señor Secretario General del Departamento de Panamá, Coclé, año de 1889, ANP, PC, Ciudad de Panamá, Legajo 2768.

77 Hay que recordar que en esta época, hay familias que se dirigen a lo más profundo de Bocas del Toro, con el objetivo de buscar tierras y de huir de los impuestos de guerra que se les cobraban.

78 Carta del Gobernador de indios de Penonomé, Venancio Agraje, al Ministro de Gobierno en Bogotá, 20 de diciembre de 1897, ANP, PC, Ciudad de Panamá, Legajo 2965.

79 Parte del estigma de seguir a Lorenzo, implicaba una posición aún más desventajosa que la del resto de los indígenas frente a la administración de justicia local. Al parecer, el hecho de ser simpatizante del líder implicaba que se le considerara criminal y no se le atendieran sus quejas o demandas.

80 Carta del Gobernador de indios de Penonomé Venancio Agraje al Ministro de Gobierno en Bogotá, 20 de diciembre 1897, ANP, PC, Ciudad de Panamá, Legajo 2965.

81 Esto vale la pena aclararlo porque comúnmente se han abordado algunas de las respuestas indígenas a la explotación de finales del siglo XIX, como procesos poco claros en términos de demandas y propuestas de acción. Es frecuente encontrar en los libros de historia panameña que se habla de los “cholos” como sectores de la época sin un pensamiento crítico, que participaron en la Guerra de los mil días, sin saber por qué, y que eran fácilmente utilizables.

82 Lorenzo Troya, Victoriano, “Nota de Victoriano Lorenzo al vicepresidente de la república de Colombia, informándole que los indígenas campesinos, solicitan que los represente ante el presidente de Bogotá, mediante un memorial que ellos le enviaron”, Lotería edición especial-Guerra de los mil días, 2001, 295.

83 Carta de un rey indígena que solicita apoyo con 30 o 40 soldados para sacar de sus tierras a blancos que se han ido a vivir entre ellos, 22 de marzo de 1881, ANP, PC, Ciudad de Panamá, Legajo 2700.
Carta de indígenas de Tolé (Chiriquí) dirigida al Presidente de la República de Panamá, pues les han metido ganado en sus tierras, 22 de marzo de 1881, ANP, PC, Ciudad de Panamá, Legajo 2700.

84 Según se documenta en el alegato que hace Carlos Mendoza con respecto a la acusación de Victoriano Lorenzo, por la muerte de Pedro de Hoyos, expone en detrimento de los cargos que de Hoyos le atribuía a Lorenzo:
1)La presencia de quejas presentadas por Lorenzo contra de Hoyos por amenazas frente a diversas autoridades el 29 de diciembre de 1890 y el 27 de abril de 1891; 2) el memorial presentado por el Gobernador de Indios de Penonomé al gobernador de Panamá; 3) las notas del Alcalde de Penonomé al de Capira por la intromisión y atropellos que de Hoyos causaba en sus jurisdicciones; 4) el certificado expedido por el Alcalde de Penonomé donde se certifica que tiene la facultad de nombrar a los Regidores del Cacao y Cirí desde 1874 y a los de la Trinidad desde 1890; 5) El informe del Perfecto de Coclé dado al Gobierno del Departamento es concluyente a favor de Penonomé: la jurisdicción de los caseríos en disputa; 6) las pruebas de que las autoridades civiles y eclesiásticas han ejercido completa jurisdicción en los caseríos en disputa, a lo largo mucho tiempo; 7) que los vecinos de esos lugares han pagado sus contribuciones en Coclé y en la Parroquia de Penonomé, lo que corresponde a los diezmos; el pago de impuestos corresponde al rentista de turno en cada lugar y que ellos nunca presentaron un conflicto. Para el caso de Penonomé, Lorenzo tuvo la autorización del señor Justo Conte, quien es el rentista de esa localidad.

85 Carta de Emilio Grimaldo al señor secretario del Departamento, 26 de octubre de 1891, expediente del juicio a Victoriano Lorenzo Troya por la muerte de Pedro de Hoyos, Archivo Nacional de Panamá (en adelante ANP), año de 1891, Ciudad de Panamá, Archivo judicial.
El documento se transcribió textual, por lo que la forma de escribir algunas palabras es propio del documento.
Muchos episodios asociados a esta situación estuvieron llenos de cargas simbólicas, sumamente fuertes, por ejemplo, durante la persecución que de Hoyos tenía en algunas ocasiones, capturó a Lorenzo y lo amarró a su caballo paseándose por los caseríos, exhibiendo su poder, o durante el ataque que gritaba la consigna “fuego y degüello”: acción propia para ejecutar con los animales.

86 Las cartas de Venancio Agráje y de Victoriano Lorenzo se firman, en algunas como Regidores, y en otras, como Gobernadores de indios.

87 Siendo presidente del Estado de Panamá, Buenaventura Correoso, se promulga la Ley 19 del 12 de octubre de 1868, para la creación de “Reservas o resguardos indígenas”, cuyo propósito fue garantizar las tierras comunes para este sector de la población.

Así mismo, se dictan disposiciones sobre el régimen administrativo especial, que reconoce la tutela de la Iglesia Católica, como aquella que ordena que “los Gobernadores de Indígenas deberán cumplir por sí o por medio de sus agentes las órdenes legales de las autoridades, que tengan por objeto hacer comparecer a los indígenas para prestar algún servicio público o acto para el que estén legalmente obligados”.

88 Carta del Gobernador de indios de Penonomé, Venancio Agraje, al Ministro de Gobierno en Bogotá, 20 de diciembre de 1897, ANP, PC, Ciudad de Panamá, Legajo 2965.

89 Nota de los productores de sal de Aguadulce al señor General jefe civil y militar del departamento de Panamá, Aguadulce, 24 de marzo de 1901, ANP, PC, Ciudad de Panamá, Legajo 95.

90 No se desconoce por parte de la autora, que en la cultura, el criterio de pureza no es aplicable, sin embargo, es una idea reiterativa en la documentación y que arguye a aquellos sectores indígenas que menos han adoptado patrones de conducta y prácticas culturales blancas o mestizas.

91 Informe del Perfecto de Coclé sobre misiones y colonias agrícolas de indígenas al Señor Secretario General del Departamento de Panamá, Coclé, año de 1889, ANP, PC, Ciudad de Panamá, Legajo 2768.

92 Lorenzo Troya, Victoriano, “Nota de Victoriano Lorenzo al vicepresidente de la república de Colombia, informándole que los indígenas campesinos, solicitan que los represente ante el presidente de Bogotá, mediante un memorial que ellos le enviaron”, Lotería edición especial-Guerra de los mil días, 2001, 295.

Experiencias laborales de jóvenes migrantes en el sector piñero de la Zona Norte de Costa Rica

Laura Solís Bastos

Nery Chaves García

Introducción

Este artículo se vincula al proceso de investigación del proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, realizado desde el Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO) de la Universidad Nacional de Costa Rica, durante los años 2014 y 2015.

La piña, para las comunidades de la zona norte, significa una de las mayores fuentes de empleo. La fruta ha tenido, en las últimas décadas, un incremento en hectáreas de siembra, productos exportados, empresas transnacionales ubicadas en el país, así como aceptación en el mercado internacional, por lo cual no solo se ha convertido en un producto estrella para el comercio exterior en el país, sino también en parte de una dinámica de dependencia de la economía local; sin embargo, presenta ciertos matices necesarios por vislumbrar, en cuanto a la lógica del desarrollo.

A continuación, se llevará a cabo un abordaje de los principales resultados obtenidos, a partir de la aplicación de 21 entrevistas a jóvenes trabajadores nicaragüenses del sector piñero, las cuales se enfocaron en aspectos tales como: el proceso de llegada al país, su inserción laboral en el sector piñero en zona norte, condiciones y derechos sociolaborales.

Por ubicación geográfica, las localidades al norte del país se han caracterizado históricamente por ser zonas de paso, así como zonas receptoras de migrantes; dada su cercanía con Nicaragua, país del cual proviene la mayor cantidad de migrantes que ingresa al país, de forma temporal o permanente. Por tales condiciones, es necesario destacar, a través del análisis de los datos obtenidos en la investigación, el carácter transfronterizo de la zona norte y las implicaciones de este fenómeno en las dinámicas de desarrollo en la región.

Metodología

Para llevar a cabo esta investigación, se planteó un estudio de tipo descriptivo con un enfoque cualitativo, en el cual se seleccionó la zona norte del país como espacio georeferenciado, dado que es la región de mayor producción piñera en el país, sumado a su ubicación transfronteriza y la incorporación de población migrante nicaragüense dentro de la mano de obra que participa en los diferentes procesos del cultivo.

Además, en el caso de zona norte, como espacio de estudio, fueron escogidas las localidades de Guatuso, Pital y Aguas Zarcas de San Carlos, Los Chiles y Upala; debido a que son reconocidos como los cantones de mayor producción de piña en la región.

Por otra parte, en cuanto a la población seleccionada para el estudio, se llevaron a cabo 21 entrevistas semiestructuradas a personas jóvenes nicaragüenses que trabajaban en el sector piñero, en actividades como cosecha o planta de empaque, al momento de llevar a cabo la investigación.

De este modo, se logró obtener una caracterización general de la población migrante nicaragüense que ha cruzado la frontera norte del país, con el objetivo de venir a laborar a Costa Rica y cómo esta se ha involucrado en la actividad económica y productiva, mejor posicionada en zona norte.

Breve contextualización de zona norte

La Zona Norte del país se conforma de comunidades rurales, según Mideplan (2014). Actualmente se estima que posee una población aproximada de 327.293 de habitantes, lo cual representa el 7,6% de la población del país.

Históricamente se ha reconocido que esta región es una de las más vulnerables del país, dadas las características de estas comunidades, donde las condiciones socioeconómicas son desfavorables para sus habitantes. De acuerdo con Mideplan (2014), de sus 37 distritos, 31 han sido catalogados en condición económica baja o muy baja, y se estima que el 20,7% de los hogares vive en condición de pobreza, mientras que el 6,4%: en pobreza extrema.

Para zona norte, la actividad piñera representa una de las principales fuentes de empleo en la región. Para Mideplan (2014), más del ٣٠٪ de la población económicamente activa (PEA) se ocupa de actividades agropecuarias; hay cerca de 38404 personas empleadas. De acuerdo con los datos de la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña (Canapep), el sector piñero genera alrededor de 26.600 empleos directos.

Sin embargo, debe destacarse que si bien en el país perdura la actividad agropecuaria, se destaca que esta ha variado significativamente después de 1970, debido a que el cultivo fue adquiriendo un carácter expansivo, ya que de acuerdo con el VI Censo Nacional Agropecuario (2014), el área cultivada de piña pasó de 2474 hectáreas en 1984 a 37.659 en 2014 (INEC, 2015), y según el Programa Estado de La Nación (2014): históricamente la producción de esta región se había dedicado a actividades como el cultivo de productos agrícolas tradicionales como la yuca, maíz y frijol; sin embargo, en la actualidad se han disminuido las áreas de siembra de muchos de estos productos, lo cual evidencia un desplazamiento por el cultivo de la piña (en su mayoría), pero además de algunos otros como la palma africana y la caña de azúcar.

Caracterización general de las personas trabajadoras migrantes en el sector piñero en zona norte

Para llevar a cabo esta investigación, se realizaron 21 entrevistas a personas jóvenes (ver tabla 1), provenientes de Nicaragua, empleadas en el sector piñero, en distintas áreas de trabajo, clasificadas principalmente en tareas de campo como preparación de la siembra, y recolección; y en tareas de planta: procesamiento o empaque de la fruta.

La mayoría de las personas entrevistadas se encuentran en un proceso migratorio, en el cual mantienen la nacionalidad nicaragüense, sin embargo, para efectos del estudio no se consultó por la condición de regularidad o irregularidad migratoria, por respeto a las personas entrevistadas, en tanto esta puede ser considerada una limitante metodológica ante la confianza de la persona para brindar información, dada la posible vulnerabilidad de lo que esto representa; por lo tanto, se desconoce su actual estatus migratorio.

Tabla 1

Distribución de la población entrevistada por sexo y nacionalidad

Nicaragüense

Nacionalidad

Total

Costarricense naturalizado

Sexo

Hombre

17

1

18

Mujer

3

0

3

Total

20

1

21

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015.

En cuanto a la selección de las localidades (ver tabla 2), se escoge zona norte por las características mencionadas; las entrevistas se distribuyeron por localidades, de acuerdo con la anuencia de las personas nicaragüenses a colaborar con el estudio. Además, se emplea la técnica de “bola de nieve”, en la cual un contacto nos podía llevar a otro; es necesario destacar que surge una clara tendencia de temor a dar información, en la población joven trabajadora de la piña, asociado a su vez al miedo a ser despedida por lo que pueda decir, lo cual dificultó el proceso de recolección de datos durante la investigación.

Tabla 2

Distribución de la población entrevistada por cantón de procedencia

Cantón de procedencia

Número de personas nicaragüenses entrevistadas

Upala

3

Los Chiles

6

Guatuso

2

San Carlos, Pital

6

San Carlos, Aguas Zarcas

4

Total

21

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015.

Metodológicamente esto significa un aporte para el análisis de la situación que viven las personas nicaragüenses trabajadoras de la piña, ya que el miedo se vislumbra como una constante en el ámbito laboral y se recalca la vulnerabilidad de esta población al ser violentados sus derechos sociolaborales; pero además, el rechazo ante la posibilidad de denuncia de estos hechos.

En cuanto a otras características sociales de las personas entrevistadas, se destaca que la mayoría de las personas entrevistadas se encuentra en un periodo de edad económicamente productiva; señalan un nivel educativo bajo o muy bajo, algunas personas indican que esto se debe a pocas posibilidades para llevar a cabo la conclusión de sus estudios, así como la necesidad económica de iniciar una vida laboral a temprana edad; por otra parte, un tercio de la población entrevistada indica estar casada o en unión libre, lo cual, en muchos casos implica ser cabeza de hogar, y por ende, una mayor responsabilidad para sus familias.

Cuadro 1

Características sociales de la población nicaragüense entrevistada

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015

Sin embargo, para esta investigación fue de suma relevancia el caracterizar las historias de vida de las personas trabajadoras del sector piñero, desde sus experiencias migratorias, que se insertan en las dinámicas de desarrollo de la región. Así se han identificado los siguientes aspectos:

La edad promedio de llegada al país de las personas nicaragüenses entrevistadas es a los 15 años, que justamente coincide con límite de la edad permitida para que una persona menor de edad inicie su vida laboral.

Las redes migratorias siguen siendo un apoyo importante en el proceso migratorio de personas nicaragüenses a Costa Rica, en tanto casi la totalidad de las personas entrevistadas indican haber venido al país en compañía de alguna persona del núcleo familiar principalmente, o de un amigo; además, una cuarta parte de las personas entrevistadas indican que tenían un empleo asegurado a su llegada al territorio nacional, que fue conseguido a través del apoyo de un familiar o amigo que ya se encontraba en el país.

El principal motivo migratorio ha sido catalogado como el empleo, el cual se mantiene actualmente sobre otras razones de movilidad poblacional que se destacaron en el pasado como los conflictos políticos, armados, y la reunificación familiar; en relación con esto, el principal anhelo de estas personas nicaragüenses en Costa Rica se muestra como la posibilidad de trabajar, ahorrar dinero y enviar dinero a sus familias en su país de origen.

En cuanto al proceso de inserción de estas personas nicaragüenses al sector piñero en zona norte, a través de las entrevistas fue posible identificar otra serie de características que permiten construir un mapeo sobre sus historias de vida, a partir de sus experiencias migratorias personales.

Una tercera parte de las personas entrevistadas manifiesta que su primer empleo en el país fue en el sector piñero en zona norte, y aún se mantienen en esta actividad productiva.

En la actualidad, las 21 personas nicaragüenses laboran en el sector piñero de forma permanente, ya que este cultivo tiene por característica que su cosecha puede ser sembrada y recolectada en cualquier época del año, por lo que su producción sea constante y no temporal, como es el caso de otros productos, lo cual permite una relativa estabilidad en su contratación.

Una tercera parte de las personas entrevistadas tiene menos de un año de trabajar en el sector piñero, mientras que la mayoría manifiesta tener un rango superior a un año, y menor de 10 años de trabajar en el cultivo de este producto.

A continuación, se presentan algunos testimonios representativos de las historias de vida de estas personas trabajadoras migrantes, que apuntan a cómo llegaron al país y cómo se insertaron en el sector piñero.

Cuadro 2

Relato de historia de vida de trabajador nicaragüense en el sector piñero de zona norte

Informante

Relato

1

“Me vine en el 2007, por lo económico, quería buscar trabajo y buscar una vida mejor, recoger plata y enviarle a mi familia”

2

“En el momento en que yo me vine para acá, pensaba, ¡las cosas no son muy fáciles!, como uno no tiene papeles y legalmente es difícil, pero el propósito de uno lo motiva”

3

´“Cuando me vine, ninguna persona me esperaba en Costa Rica, sí tenía un poco de nervios, pero al mismo tiempo valor dentro de mí mismo”

4

“Empecé en varios trabajos, primero en una palmitera, después en una pollera, y después ingresé a trabajar en yuca y ya lo último fue que entré a trabajar en piña”

5

“Ya llevo más o menos siete años trabajando en piña”

6

“Nosotros trabajamos por medio de nuestro cuerpo, y nada más pedirle a Dios que nos vaya bien, nada más”

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015.

Es necesario destacar que la región centroamericana, en las últimas décadas, se ha visto permeada por los avatares de procesos de desarrollo desigual, que han evidenciado aún más las diferencias entre las poblaciones, en cuanto a la relación entre Costa Rica y Nicaragua.

La migración de nicaragüenses no se remonta a un hecho reciente, pero sí común en el país. Según los datos del X Censo Nacional de Población, realizado en el 2011 por el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), se identifica que el 9% (cerca de 385.899 personas) de la población total corresponde a personas extranjeras que radican en Costa Rica, de las cuales destaca que el 75% son nicaragüenses.

Las condiciones de vida de las personas migrantes nicaragüenses, en su país de origen, han hecho que la movilidad humana sea contemplada como una posibilidad real para sobrevivir y sacar adelante a las familias (ver cuadro 3).

Cuadro 3

Relato de historia de vida de trabajador nicaragüense en el sector piñero de zona norte

Informante

Relato

1

“Me vine en el dos mil once, creo que fue, ya voy a cumplir cuatro años de estar aquí, me vine de veintiuno, veintidós años…”

2

“Sinceramente el motivo que me hizo venirme acá, Costa Rica, fue pulsearla para ver si hago mi casita allá en Nicaragua”

3

“Yo me vine de Nicaragua con mi cuñado, él ya había trabajado aquí y el patrón ya lo conocía, sabía que era una persona trabajadora”

4

“Estuvimos ocho días nada más sin trabajo, y el patrón le preguntó por mí, ¿qué si yo sabía de piña?, yo nunca había trabajado en una piñera; pero dijo ¡algo vamos hacer con él!, y gracias a Dios me dio el chance”

5

“Me costó sacar el pasaporte, pero sí lo hice, lo traje, me vine, me vine con pasaporte, a los días, ahí comenzamos con lo que es el trámite de permiso de trabajo, y ya tengo cuatro años aquí”

6

“Me han dado la confianza, en mi trabajo han quedado satisfechos con las labores que yo he hecho, gracias a Dios he sabido desempeñar bien en mi trabajo, y me siento tranquilo

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015.

A pesar de los grandes miedos, la población migrante se enfrenta al reto de aventurarse a un país desconocido, en condiciones de vulnerabilidad, que los expone ante la posible discriminación por su origen migratorio, y a someterse a condiciones de trabajo irregulares que violentan sus derechos humanos y laborales; pero que además se convierten en hechos respaldados desde la lógica del desarrollo desigual, dentro de las dinámicas de producción, comercio y acumulación.

En medio de la piña: experiencias laborales de personas nicaragüenses en el monocultivo

Como el paisa llega aquí indocumentado y la vara, ocupa trabajo, entonces si usted tiene trabajo, usted le dice que el trabajo ese vale veinte mil, y llegó un paisa y ocupa, entonces para no pagarle los veinte mil, le dice: diay, si acaso yo le doy diez mil, y él como ocupa el trabajo, entonces dice que sí, ya. Entonces ahí es donde lo joden a uno también y cómo está la vara del trabajo duro ahora.

(Entrevista a persona vecina de zona norte de Costa Rica, 2015)

En este apartado se reflexiona acerca de las experiencias laborales de las personas nicaragüenses, que fueron entrevistadas durante el año 2015. Los relatos comentados por las personas entrevistadas son analizados, tomando en consideración lo normado por el Código de Trabajo93.

En ese sentido, el apartado está estructurado en relación con los derechos laborales que fueron abordados en la investigación, para determinar cuáles son los derechos más violentados.

Ingreso al mercado laboral: aspectos sobre las reglamentaciones etarias del Código de Trabajo

Como fue mencionado, la mayoría de las personas entrevistadas migraron con alguna otra persona de compañía, pero sin una opción clara de empleo. Aquellas personas que se movieron solas, esperaban construir algún vínculo que les permitiera colocarse en la fuerza laboral. En ese sentido, solamente cinco de las personas entrevistadas contaban con un empleo, y de alguna u otra forma, esta fue una de las motivaciones para su desplazamiento.

En plena concordancia con lo indicado por Mideplan (2014), la inserción laboral de las personas entrevistadas fue, en su gran mayoría, en el sector agrícola; información que se detalla en la tabla 3:

Tabla 3

Sector económico del primer trabajo que ocuparon las personas nicaragüenses entrevistadas a su llegada a Costa Rica

Sector económico

Número de personas

En la piña

7

Construcción

2

Café

2

Madera

2

Yuca

2

Frijoles

1

Naranja

1

En el criadero del colegio

1

Floristería

1

Palmitera, pollera y yuca

1

Empleada doméstica

1

Total

21

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015.

De acuerdo con la información presentada, la piña es la principal actividad de trabajo. Así mismo, llama la atención que las siete personas correspondientes indicaron que no trabajaban en otra actividad; es decir, no conocen otro trabajo que no sea en la agroindustria piñera.

Con respecto a las mujeres migrantes entrevistadas, la mayoría inició su trabajo en el ámbito privado-doméstico, donde una de ellas era ama de casa; y en relación con la condición etaria, cuatro de las personas entrevistadas indicaron que eran menores de edad cuando ingresaron a Costa Rica.

El artículo número 87 del Código de Trabajo establece que una persona que sea menor de edad no puede trabajar en el desarrollo de tareas que sean peligrosas ni que demanden mucha energía94. Sin embargo, en el proceso de las entrevistas, las personas con esta condición no indicaron con exactitud su edad de ingreso a la actividad laboral. Pero, es bastante posible que algunas de las personas entrevistadas trabajaran siendo menores de edad, pues manifestaron algunos indicios de irregularidad en sus condiciones laborales.

Este punto resulta muy importante, pues además de que se identifica una clara violación al Código de Trabajo, y por tanto, a derechos laborales de las personas entrevistadas, en un primer momento se violentaron los derechos humanos fundamentales de personas adolescentes, como lo son el estudio, el trabajo no forzado y el derecho a la dispersión y juego. Esta condición hace referencia al entramado de desigualdades sociales que son fomentadas por las condiciones estructurales y sistémicas del modelo de desarrollo vigente.

Responsabilidades del patrono: sobre el equipo de trabajo

La totalidad de las personas entrevistadas trabajan en la actividad piñera, con distintos rangos temporales: dos personas con más de diez años de trabajar en la agroindustria piñera; seis personas sumaban entre cinco y diez años; cinco personas contaban con menos de cinco años, y seis personas tenían menos de un año laborando en la actividad.

Así mismo, las personas que fueron entrevistadas, indicaron que se desempeñaban en tareas como: trabajo de campo (nueve personas), en la planta de empaque (nueve personas), y ambas (dos personas). En el trabajo de campo, se llevan a cabo tareas como: hacer el alcantarillado, deshijar las piñas, recortar hijos, desyerbar, preparar el terreno para la cosecha; entre otras. Mientras, en el trabajo de planta, las tareas pueden ser: supervisar la calidad de la piña (que no tenga golpes ni enfermedades), empaque de la piña, la preparación del cartón, entarimado de cajas con el producto, entre otras.

Para el cumplimiento de las tareas mencionadas, las personas trabajadoras necesitan un equipo de trabajo específico. Por otro lado, las herramientas también cumplen la función de protección o disminución de riesgos laborales.

En esa misma línea, 18 de las personas entrevistadas indicaron que el patrono se hace cargo del equipo de trabajo; tres personas indicaron que sus patronos no lo hacen. En el caso de las personas que sí cuentan con equipo de trabajo brindado por su patrono, indicaron que tenían: lentes para la protección a la exposición al sol, mangas para la protección al sol, mangas anticortes, overol, guantes de tela, guantes de hule, guantes anticortes, maya para el cabello, delantal, tapones para los oídos, uniforme, herramientas o maquinaria, mascarilla, lentes para protección de los químicos, y casco.

Es importante mencionar que fue posible identificar dos casos de personas que indicaron que el equipo de trabajo se les rebaja de su salario, por lo tanto, el patrono no se hace responsable del equipo. De esta manera, el patrono viola lo dispuesto por el Código de Trabajo, pues es su deber brindar las condiciones óptimas para que él o la trabajadora desempeñe sus funciones, para las que fue contratada (artículo número 70, inciso c).

Además, es destacable que al consultar a las personas entrevistadas sobre la consideración de que si este tipo de equipo es indispensable para realizar su trabajo, solo siete personas indicaron que sí, contrapuestas con doce personas que señalaron que no es necesario, y dos personas no saben. En el cuadro número 4, se exponen algunas de las frases que fueron expresadas por las personas entrevistadas; en la columna superior se indican las frases de tres personas que indicaron que sí es necesario el equipo de trabajo y en la columna inferior son las frases de tres personas que indicaron que no es necesario.

Cuadro 4

Frases sobre la importancia o no del equipo de trabajo

Es necesario el uso de equipo porque…

1

2

3

“Es lo que necesito y no me expongo a riesgo con la fruta”.

“Es necesario para la protección física y eso trae beneficios al trabajador”.

“Porque lo protege a uno un montón y a la fruta también”.

No es necesario el uso de equipo porque…

1

2

3

“Es un trabajo que no lleva mucho peligro”.

“No hace falta”.

“No, por el tipo de trabajo”.

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015.

Esta situación es trascendente de mencionar, pues evidencia el desconocimiento, por parte de los grupos de trabajadores, por aspectos prioritarios de la salud ocupacional; condiciones que, además de ser muy necesarias para la protección a las personas que desempeñan la labor, son coincidentes con los derechos laborales fundamentales. Por esto, es valioso realizar campañas informativas sobre los derechos laborales y la salud ocupacional, para el empoderamiento de los grupos de trabajadores, en razón de sus derechos y necesidades para el cuido de su salud personal.

Jornada laboral:

El promedio de días laborados, por las personas entrevistadas, se encuentra entre seis y siete días, tal y como se detalla en la tabla 4.

Tabla 4

Cantidad de días laborados por semana

Días laborados por semana

Número de personas

6

15

7

6

Total

21

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015.

De las personas entrevistadas, seis indicaron que trabajaban todos los días de la semana, es decir, no cuentan con días libres o de descanso. Mientras que quince indicaron que tenían un día de descanso. Con respecto a las horas laborales por semana, la mayoría de personas entrevistadas indicaron que laboraban en un intervalo entre ocho y diez horas al día; esta información se detalla en la tabla 5.

Además, todas las personas entrevistadas identificaron como una situación común el aumento o disminución de su jornada laboral; pues, esta se encuentra sujeta al tiempo de la cosecha y al comercio exterior. Por tanto, la “temporada alta” tiene completa incidencia en el clima laboral en la agroindustria piñera.

Tabla 5

Cantidad de días laborados por semana

Horas laboradas a la semana

Número de personas

8 horas

8

9 horas

1

10 horas

8

11 horas

3

12 horas

1

Total

21

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015.

Solamente ocho personas indicaron que trabajaban ocho horas, lo cual se encuentra entre lo normado por el Código de Trabajo. Así mismo, una persona indicó que laboraba nueve horas diarias, ocho personas indicaron que trabajaban diez horas por día, tres personas trabajaban once horas por día, y una persona indicó que trabajaba doce horas por día.

De acuerdo con lo indicado por las personas entrevistadas, los días que laboran están sujetos a las épocas de producción. Es decir, durante la época de cosecha, tanto los días como las horas laborales aumentan en función de obtener toda la fruta posible. Esta característica de labor de la agroindustria puede generar cierta incertidumbre y sin duda forma parte de la flexibilización laboral, pues esta condición es pensada en función del mercado internacional y el comercio exterior, y no en las necesidades ni en las mejores condiciones que necesitan las personas.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo número 136 del Código de Trabajo, es posible que el patrono negocie con la persona trabajadora acerca la jornada y los días laborales, sin embargo, esta no puede exceder las 48 horas semanales laborales.

Así mismo, se preguntó a las personas entrevistadas si recibían pago de horas extras, el cual se encuentra sujeto a las ganancias de las empresas; la mayoría indicó recibir un reconocimiento por las horas extras, pero que no es equiparable con el pago de las horas comunes; así mismo, las personas entrevistadas indicaron que en la mayoría de ocasiones el trabajo que exceda las horas establecidas son negociadas. Sobre este punto, una de las personas informantes indicó que:

(…) el trabajo de la piñera es la que ofrece empleo, pero una de las cosas que han pasado es que digamos, de las personas que llegan pues no duran tanto, empezando porque el trabajo es muy agotador, y también porque ellos tienen que hacer jornadas extras, entonces a veces no se sabe si es que le exigen más de las ocho horas laboral, le exigen más y tal vez se les deduce en el mismo reglamento que ellos tienen, tal vez no se les paga ese tiempo de las horas cuando las temporadas son altas, entonces no se sabe hasta cierto punto si se les estaría como quitando el salario a ellos.

(Persona trabajadora en la agroindustria piñera, 2015)

En ese sentido, el pago de horas extras no es una condición que se encuentre respetada en la agroindustria, pues varía de patrono a patrono. De acuerdo con el Código de Trabajo, las horas extras responden a una decisión de la persona trabajadora: hacerlas o no (tomando en consideración que se encuentran fuera de lo estipulado como su jornada). Sin embargo, en las piñeras, las horas extras no son una opción para la persona trabajadora, pues lo fundamental es obtener toda la fruta posible. Esto provoca que en la situación converja la presión por parte del patrono, así como el temor por perder el trabajo; razón que en una región caracterizada por la precarización laboral, resulta en una condición muy compleja.

Salario:

Se consultó a las personas entrevistadas respecto de la percepción acerca de si el salario que reciben actualmente es justo: catorce personas indicaron que sí, mientras que siete personas señalaron que no. Los cuadros 5 y 6 ilustran las razones expresadas por las personas entrevistadas.

Cuadro 5

Razones de las personas nicaragüenses entrevistadas para valorar su salario como justo

Razones de sí

Pagan como todas las empresas: 1120 la hora.

El pago por hora es igual que el de todas las empresas grandes.

Siempre hay aumento y es justo.

Pagan por hora, trabajo por la “regla” del Ministerio de Trabajo.

Uno hace platita, siente que le pagan bien.

Tiene el trabajo base y le reconocen extras.

El salario es justo, le pagan extras y doble los domingos y días feriados.

Porque pagan las horas de trabajo mejor que en otros lugares y reconocen horas extras.

Está bien pagado; en Nicaragua el salario es más bajo.

A través de esfuerzo y trabajo consigue el pago.

El trabajo es técnico y el sueldo es justo.

Se gana un poquito más que en otras fincas.

Por contrato, entonces siempre se gana más que el salario mínimo.

Por contrato, nos pagan por kilo.

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015.

Las razones expresadas por las personas entrevistadas sobre el porqué su salario sí es justo, parten desde cuestiones relacionales, es decir, el ejercicio de comparación resulta fundamental para determinarlo. Las comparaciones, en su mayoría, hacen referencia a otras fincas sobre las cuales tienen alguna información o (en algunos casos) experiencia.

Llama la atención este último elemento, pues en realidad, según lo expresado por las personas entrevistadas, no existe alguna reglamentación o regulación sobre el salario que reciben los grupos de trabajadores; muy similar a la condición de las horas extras, cuestión que también se refleja en el cuadro 6.

El Código de Trabajo, a pesar de contener mucha información con respecto al tema salarial, no establece un monto o una fórmula que permita calcular el salario correspondiente a una persona que trabaje en una actividad agrícola. Sin embargo, se establece que el salario de una persona trabajadora puede ser determinado por distintas unidades de medición: días, horas, producción95, objetivos o metas alcanzadas.

Cuadro 6

Razones de las personas entrevistadas sobre que su salario no es justo

Razones de no

El pago no es bueno para el costo de vida.

Deberían incrementar pago por hora.

Depende de la piñera, algunas no pagan bien; no tenía vacaciones, ni le pagan horas extras.

No es proporcional para la cantidad de trabajo y el tipo de tareas.

Porque la administración opta por bajar los costos, pero por qué no pulsearla más para ayudar a quien le da trabajo.

Cuarenta y cuatro mil. Sesenta mil por semana y ciento veinte mil por quincena.

Me contratan por terreno y a veces no me sale el sueldo (depende de la dificultad del terreno).

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015.

El cuadro 6 expone, nuevamente, lo variable que puede ser la definición del salario que reciben las personas migrantes trabajadoras en el monocultivo de piña y que esta varía de empresa, finca y, como veremos en el siguiente punto, patrono o tipo de contrato.

Contratación:

Entre los principales resultados que arroja la investigación, se encuentran las distintas formas de contratación que existen en la agroindustria piñera y cómo esta incide en la violación (o no) de derechos laborales. En ese sentido, fue muy evidente concluir que las contrataciones son realizadas por personas contratistas, es decir, el proceso de tercerización laboral tiene una estrecha relación con las más graves violaciones a los derechos laborales de las personas migrantes y trabajadoras.

De acuerdo con las entrevistas, una persona puede ser contratada por medio de una contratación directa con la empresa96 o por medio de un contratista. La primera generalmente hace referencia, según las entrevistas, al reconocimiento de la existencia de la relación laboral de la empresa con la persona trabajadora y la responsabilidad de derechos laborales fundamentales (pago a la Caja Costarricense del Seguro Social [CCSS], la póliza de riesgo al Instituto Nacional de Seguros [INS], vacaciones, entre otros). La segunda refiere a la concesión de una persona contratista, quien debe llevar a cabo una serie de tareas en un espacio físico determinado97, para las cuales necesitará de la contratación de otras personas.

En este último caso, se argumenta la no existencia de responsabilidad patronal por parte de la empresa, pues el patrono es la persona contratista. De acuerdo con las entrevistas, este tipo de contratación se caracteriza por un pago mucho menor, en función de tareas cumplidas.

En la tabla 6 se indica el tipo de contratación de la población entrevistada.

Tabla 6

Formas de contratación de las personas entrevistadas

Forma de contratación

Número de personas

Directa

12

Contratista

6

Confusa

2

NR

1

Total

21

Fuente: Proyecto “Jóvenes nicaragüenses y dinámicas laborales en fincas piñeras de la Zona Norte de Costa Rica”, 2015.

En la tabla 6 se constata que doce de las personas entrevistadas son contratadas de forma directa por parte de la empresa, seis personas trabajan para un (a) contratista y dos personas no tienen claro el tipo de contratación con el que cuentan. A manera de ejemplificar, una de las personas trabajadoras entrevistadas comenta que:

Upala Agrícola contrata a alguien y le dice: “Necesito tal vez ese cultivo para sembrar”; entonces le dice a uno: “Yo necesito que me mande a su cuadrilla”; ves, entonces ahí es donde ellos buscan la mano de obra más barata que puedan encontrar.

(Persona trabajadora en la agroindustria piñera, 2015)

El relato anterior expone una de las problemáticas más comentadas a lo largo del proyecto, pues la utilización de estas dos formas de contratación, en las empresas, resulta en una actividad muy común. Es decir, las empresas cuentan con varios “tipos” de trabajadores (as), donde algunos (as) se encuentran en una clara explotación y vulnerabilidad, no solo de sus derechos laborales, sino también, humanos.

Ahora bien, los relatos de las personas entrevistadas que trabajan bajo la figura de una persona contratista, coinciden con los casos de violaciones a derechos laborales (por tanto, humanos) más sensibles. Algunos de los relatos hacen referencia al muy bajo salario, además de que es irrespetado (se les paga menos de lo negociado y las fechas de pago pueden variar), no cuentan con seguro social ni tampoco equipo de trabajo; entre otros.

En ese sentido, la tercerización laboral funciona, para las empresas, como un recurso para el abaratamiento de los gastos. Además, los casos de las dos personas que indican que no conocen con quién procede su relación contractual, ilustra la existencia de condiciones laborales poco claras y que muy probablemente incurran en la vulnerabilidad de la persona trabajadora.

Seguro Social:

Como sucede en otros sectores de la economía, el no aseguramiento social de las personas migrantes trabajadoras es muy común en la agroindustria piñera. De acuerdo con las entrevistas realizadas a las doce personas, estas indican que sí cuentan con seguro social; una persona trabajadora señala que cotiza por cuenta propia y siete personas mencionan que no cuentan con seguro.

Las razones comentadas, por las personas entrevistadas, para no encontrarse aseguradas son: “por no tener papeles”, “no tener contrato directo”, “no tengo sueldo fijo”, porque perdieron el seguro por una multa o deuda con la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) que contrajo la empresa; porque “es mucho gasto para el patrono” o que el patrono “no puede asegurarlos”; y, por último, que este tipo de “servicios” se hace frente con una póliza del Instituto Nacional de Seguros (INS).

Es importante mencionar, en relación con el último punto, que según la legislación en materia laboral, el patrono tiene la responsabilidad de asegurar a sus trabajadores (as) y contar con una póliza que cubra los riesgos laborales en el lugar de trabajo98. Entre las personas entrevistadas, una situación muy común es que el patrono solamente contraiga el compromiso de la póliza de seguro a sus trabajadores (as); a partir de ello, el patrono argumenta que cumple con sus obligaciones. En esa misma línea, un trabajador comentó:

“Entrevistador(a): Y, ¿en este momento, el patrono se hace cargo, por ejemplo, la empresa le paga el seguro social y alguna póliza del INS?

Informante: La póliza.

Entrevistador(a): ¿Él paga la póliza o les rebaja?

Informante: Lo rebajan del salario99”

(Persona trabajadora en la agroindustria piñera, 2015)

De esta forma, se evidencia una de las más sensibles violaciones a derechos laborales (y humanos) que experimentan trabajadores (as) en la agroindustria piñera, quienes, además, parecen no contar con la información necesaria para hacer valer sus derechos, por lo que en algunos casos esta situación pasa desapercibida.

Sobre este mismo punto se estableció el contacto con una persona que trabaja en una Dirección del Área de Salud en zona norte100, con el objetivo de obtener la visión institucional sobre la problemática del no aseguramiento de personas migrantes. A grandes rasgos, la institución reconoce la existencia de la problemática y además visualiza una serie de obstáculos importantes para valer los derechos de las personas migrantes o al menos, el acceso a la salud.

Entre los obstáculos, se cita la existencia de profesionales en salud que trabajan en la empresa piñera y que atienden a las personas empleadas. Esto genera que la CCSS (en muchos casos) ni si quiera cuente con un registro de personas trabajadoras de la agroindustria atendidas, pues la mayoría de empresas o médicos no reportan información sobre el estado de salud de sus trabajadores (as) y, por otro lado, no existe diálogo entre los profesionales de salud de las empresas y las instituciones. Así mismo, se cuenta con muy poco personal para realizar inspecciones a las fincas, y la coordinación con el INS es prácticamente nula.

Por otro lado, las notas que pueden ser recolectadas por medio de la unidad de emergencias de las clínicas, no son especificadas con respecto al accidente laboral. Además, las notas hacen referencia a la agroindustria (en general), por lo que encontrar información acerca del número de accidentes en las piñeras es una tarea compleja, pues en la zona se encuentran distintas actividades agrícolas101.

En ese sentido, resulta que aunque las instituciones reconozcan la problemática, no se cuenta con los recursos necesarios para tener, como mínimo, información que ilustre el estado actual de la problemática. Por lo tanto, el Estado incurre en acciones que vulnerabilizan a las personas migrantes que trabajan en Costa Rica; acciones contrarias a los mecanismos internacionales suscritos.

Organización laboral y sindical:

Otro de los aspectos más importantes por investigar se refiere a la organización de las personas trabajadoras migrantes en la agroindustria piñera. A lo largo de la historia costarricense, el sector sindical ha sido uno de los sujetos más importantes en cuanto a materia laboral; además, de que fue fundamental en la resistencia ante el enclave bananero de la United Fruit Company y para la construcción de propuestas políticas alternativas a las emanadas desde el Gobierno, como el Partido Comunista.

Los resultados de la investigación concluyen que ninguna de las personas entrevistadas pertenece a alguna organización sindical; así como tampoco conocen de la existencia de sindicatos (en general) de trabajadores que pertenezcan a la agroindustria piñera. Una de las personas entrevistadas mencionó la existencia de una junta de trabajadores que ha dialogado con el patrono para la negociación de horarios y vacaciones.

Por otro lado, todas las personas entrevistadas mencionaron el conocimiento de la existencia de asociaciones solidaristas u organizaciones a las que pueden acudir para solicitar préstamos. En relación con esto, una de las personas informantes comenta que:

“Entrevistador(a): ¿Y con respecto a organizaciones, ahí hay sindicato o una asociación?

Informante: Sindicato yo no he visto ya, pero asociación sí (…)

Entrevistador (a): ¿Y no ha escuchado como que se pueda formar algo digamos o algo así?

Informante: No, más bien me extraña a mí que no haya nada de eso porque, en las bananeras yo miraba a la gente o sea…, en todas esas cosas, pero aquí no, solo la asociación, nadie menciona nada.

Entrevistador(a): ¿Y usted cree que haga falta o, que sea necesario?

Informante: Diay la verdad es que, yo del sindicato es poco lo que conozco, a lo que yo vi ahí en la bananera o sea, sí había gente metida en esa, ellos tenían respaldo de ciertas cosas que, que a veces ellos dijeran me voy a tal hora y se iban y punto, pero no, en sí, en fondo, como, como profundizar qué es sindicato, no, no sé; el sindicato, yo no tengo una idea más o menos qué, pero no, no sé”.

(Persona trabajadora en la agroindustria piñera, 2015)

El relato anterior resulta fundamental, pues ilustra la importancia de la organización sindical, en cuanto a derechos laborales se refiere, y por tanto, para la defensa debida de las personas trabajadoras. Así mismo, el equipo investigador, en la etapa de construcción del contexto regional, recopiló el relato de una persona costarricense, ex trabajadora en la agroindustria piñera, que fue obligada a renunciar, por su intento de organización sindical (IDESPO, 2015).

Para finalizar, el Código de Trabajo, en el artículo número 70, inciso c, advierte al patrono acerca de: “Obligar a los trabajadores, cualquiera que sea el medio que se adopte, a retirarse de los sindicatos o grupos legales a que pertenezcan, o influir en sus decisiones políticas o convicciones religiosas” (Código de Trabajo, 1943).

Conclusiones

Como resultados de la investigación, se obtuvieron 25 entrevistas a personas trabajadoras en el monocultivo de piña, donde 21 de ellas son personas migrantes. Las entrevistas fueron distribuidas territorialmente por zona norte (en Los Chiles seis personas fueron entrevistadas; en Guatuso, dos personas; en Pital de San Carlos, seis personas; en Aguas Zarcas, cuatro personas; y, por último, en Upala, tres personas), por medio la metodología de bola de nieve.

Con respecto al género, la mayoría de personas entrevistadas fueron hombres (17), lo cual evidencia una división sexual del trabajo, ya que las mujeres que trabajan en el monocultivo piñero representan un porcentaje muy bajo entre la masa de trabajadores. Además, en cuanto a tareas específicas, las mujeres se encargan del trabajo en planta, empaque, mientras que el trabajo de campo, por lo general, es reservado para hombres.

Por otro lado, entre las características sociales de las personas migrantes entrevistadas, se logró identificar que la mayoría de las personas viajaron con su núcleo familiar o construyeron algún vínculo de compañía en el desplazamiento. Una cuarta parte de las personas entrevistadas contaban con trabajo cuando decidieron migrar a Costa Rica.

Así mismo, la totalidad de la población entrevistada pertenece a la Población Económicamente Activa (PEA), es decir, se encuentra en una etapa “productiva”. Este factor hace referencia, también, a que la principal motivación para el desplazamiento de las personas entrevistadas sea el factor económico o en la búsqueda de alternativas económicas que les permita una mejor calidad de vida.

En lo que respecta a las experiencias laborales, es importante rescatar, en un primer momento, que el contexto de la zona norte se encuentra marcado por la precariedad en los empleos, donde se visualiza el monocultivo de piña como la única alternativa de trabajo, en la práctica.

Además, fue posible percibir el miedo a dar información, en general, de parte de la población trabajadora de la agroindustria piñera (a pesar de guardar los compromisos de confidencialidad), así como en algunos casos, eran poco explicativas las expresiones o trato con las personas entrevistadoras.

Dentro de los datos que fue posible recolectar, se encontró que en la agroindustria piñera puede resultar común que trabajen personas menores de edad.

Además, 18 personas indicaron que cuentan con el equipo de trabajo necesario para el desempeño de sus funciones, mientras que tres personas indicaron que no. Cuando se les preguntó sobre la consideración de que sí es o no necesario el equipo de trabajo, doce personas indicaron que no es necesario. De este modo se refleja un desconocimiento grave de sus derechos laborales y de salud ocupacional.

Por otro lado, seis de las personas entrevistadas mencionaron que no tenían día libre, es decir, trabajan todos los días de la semana. En cuanto a la jornada laboral, ocho personas comentaron que trabajaban ocho horas y las demás laboraban entre nueve y doce horas por día. Esta condición, según las personas entrevistadas, varía de la época del año productivo y de las negociaciones que se lleven a cabo con el patrono.

Sobre el salario y si este era justo en función de sus actividades, catorce personas indicaron que sí, mientras que siete personas señalan que no era justo. Entre las razones por las que no es un salario justo, hacen referencia a que las tareas por desarrollar son muy fuertes y agotadoras y que el costo de la vida es muy alto. Se destaca la existencia de distintos montos laborales entre las empresas presentes en la región, es decir, en la práctica, no existe normativa o recurso que vele por un salario mínimo para estas personas, quienes, en función a su contexto social, económico y político, no cuentan con la alternativa de rechazar un trabajo.

Las violaciones más sensibles a los derechos laborales son las emanadas por la figura del contratista, pues la empresa argumenta que no existe relación contractual entre el patrono y las personas trabajadoras. Entre las violaciones mencionadas por las personas entrevistadas están el no aseguramiento social, el no brindar el equipo de trabajo necesario y el irrespeto a los acuerdos de la negociación salarial. Seis de las personas entrevistadas trabajan para una persona contratista.

La organización sindical o de personas trabajadoras es prácticamente inexistente en la agroindustria piñera. Fue posible contactar con una persona (nacional) que fue despedida por un intento organizativo y con una experiencia de una Junta de Trabajadores, en una finca, que ha negociado con el patrono sobre jornadas laborales.

Para terminar, vale reflexionar acerca del papel cumplido por el Estado y la responsabilidad que tiene con las poblaciones vulnerables y migrantes. A lo largo del proyecto fue posible determinar la escaza participación que tienen las instituciones en la solución de problemáticas o conflictos; en la mayoría de los casos, no se cuenta con el personal necesario para velar por la no violación de derechos de las poblaciones en zona norte, aunado a poca voluntad política.

Por tanto, es posible identificar al Estado como uno de los grandes responsables de las problemáticas sociales, políticas y económicas a las que la zona norte se enfrenta, pues la región ha sido “abandonada” a suerte del modelo de desarrollo vigente, el cual es motivado por la empresa privada, así como por los intereses de muy pocas personas; esta dinámica devora la naturaleza y los derechos humanos. 

93 En Costa Rica, la norma que regula las relaciones entre patronos (as) y trabajadores (as) es el Código de Trabajo, el cual fue promulgado en el año 1943, como parte de las Garantías Sociales impulsadas por el Partido Comunista, en alianza con el presidente (en ese momento) Rafael Ángel Calderón del Partido Republicano Nacional, y el arzobispo de San José, Víctor Manuel Sanabria Martínez.

94 En el sentido de que pueda perjudicar su desarrollo físico y emocional.

95 Por ejemplo, por fanega, en el caso de las personas que trabajan en el cultivo del café.

96 Cuenta con un contrato.

97 Fincas o “manzanas”.

98 Artículo 201 del Código de Trabajo.

99 Se utilizan siglas en conformidad con el compromiso de confidencialidad contraído con las personas informantes.

100 La pertenencia territorial del área de salud, al que pertenece la persona entrevistada, así como su cargo, no serán nombrados por efectos del compromiso de confidencialidad.

101 Como fue mencionado, en la zona norte se pueden encontrar monocultivos de arroz, piña y naranjas. Además, se cultivan frijoles, yuca, y en menor medida, cacao; sin embargo, estos últimos no son caracterizados como monocultivos.

Bibliografía de lA quintA PARTE

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VI parte:

cambio climático, turismo y espacios transfronterizos

Políticas territoriais para o desenvolvimento do turismo na bacia do rio Oiapoque:

debilidades estruturais, potencialidades e interações transfronteiriças102

Gutemberg de Vilhena Silva

Stéphane Granger

INTRODUÇÃO

Pouco conhecida na América do Sul, a bacia do rio Oiapoque, que liga o Brasil (Estado do Amapá) a um território francês, a Guiana Francesa, tem muitas atrações turísticas que poderiam transformá-la em um dos polos turísticos dessa parte da América do Sul. Em diferentes lugares da bacia em questão existem sítios naturais, montanhas (Foto 1 p.ex), cachoeiras, balneários naturais com equipamentos de lazer, jungle lodges, mercados e casas tradicionais crioulas franco-guianenses, um museu indígena, possibilidades de esportes como kitsurfe, caiaque e trilhas pedestres. Nesta bacia existem, portanto, diferentes elementos naturais com potencial relevante para atrair uma clientela - inclusive europeia, ávida pelo exotismo, pelo belo e diferente e por aventuras ecológicas numa fronteira singular no mundo, o cruzamento entre um território sul-americano e um europeu.

Foto 1. A Montagne d’Argent em Ouanary, perto da foz do Oiapoque

Fonte: http://guyalex.over-blog.com/page-886522.html

O presente trabalho analisa deficiências estruturais apresentadas pelas cidades localizadas na bacia do rio Oiapoque (Mapa 1) dando ênfase aos principais núcleos urbanos de ambos os lados, Saint Georges, no lado francês, e Oiapoque, no lado brasileiro. A questão chave é: quais são os principais problemas em termos estruturais que caminham na contramão do desenvolvimento de atividades turísticas na região em foco? Elegemos um conjunto de infraestruturas que consideramos pilares para a questão tratada, tendo por base metodológica o trabalho de campo, aplicação de questionário sobre a rede hoteleira e o registro iconográfico.

O trabalho parte do pressuposto que as debilidades estruturais no tecido urbano das cidades estudadas da bacia do rio Oiapoque (Mapa 1), estão contribuindo para a inércia de atividades relacionadas ao turismo, cujo potencial é reconhecidamente relevante neste espaço geográfico.

Mapa 1. Fronteira franco-brasileira na bacia do rio Oiapoque

Para atingir o objetivo do trabalho, inicialmente fazemos uma análise, mesmo que breve, sobre o recorte regional estudado. Em seguida, o turismo enquanto categoria de análise é colocada em relevo. Por fim, as debilidades estruturais, potencialidades para o turismo e uma reflexão sobre as interações espaciais transfronteiriças é a base da seção.

A bacia do rio Oiapoque, conexão entre Brasil e França

A fronteira entre o Brasil e a Guiana Francesa (França), estabelecida em 1900 através do laudo suíço, após mais de dois séculos de litígio fronteiriço, teve o rio Oiapoque como o limite internacional entre os países103. Ao longo dos 730 km da fronteira (incluíndo 427 km do curso deste rio), encontram-se 3 comunas104 francesas (Camopi, Saint-Georges e Ouanary), e um município brasileiro, Oiapoque.

Em geral, três questões se destacam em primeiro plano no cruzamento de informações sobre as unidades territoriais da bacia do rio Oiapoque (Quadro 1). Em primeiro lugar, a extensão territorial das estruturas territoriais de ambos os lados. Em segundo, a baixa densidade demográfica e, em terceiro, a concentração das principais atividades econômicas e logísticas nas cidades de Saint-Georges e de Oiapoque, foco central de nossas observações.

Quadro 1.Informações gerais sobre cidade/comuna na Bacia do rio Oiapoque

Cidade/

Comuna

Criação

Superfície

População¹

Dens.² Km²

Formas de acesso

Principais atividades econômicas

Hotelaria

Organização interna

Pontos interessantes

Oiapoque

1945

22.625

24.263

0,91

Rodovia BR156; Pequeno aeródromo utilizado apenas para emergências

Comércio; Pesca

Conta com uma rede superior a 30 hotéis, mas nenhum deles com mais de uma estrela

Núcleo urbano; Vilas Brasil, Sikiny; Tapereba; Cunani e Vila Velha

Monumentos históricos (); balneários

Ouanary

1950

1.080

135

0

Por meio de catraias, mas a cidade dispõe de uma pequena pista para helicópteros

Agricultura familiar

Não possui hoteis

Núcleo urbano

Montagne d’argent

Saint-Georges

1863

2.320

3.907

1,7 

Ligação terrestre por meio da Rota National 2 (desde 2003); Há um aeródromo que é utilizado para emergências medicais ou para chegada de personalidades importantes (como presidentes). Existe uma ligação física com o Brasil através de ponte binacional.

Pesca

Embora haja uma demanda importante, a oferta é reduzida e oferece pouca qualidade (02 hoteis apenas). Em razão da ligação física com o Brasil, a Société immobilière de la Guyane (SIG) tem construído casas e apartamentos na entrada da cidade.

Além do núcleo da cidade, há a vila Tampack (a 5 km, 15 minutos de catraia) e a vila Trois Palétuviers (a 20 km, 45 minutes de catraia).

Saut Maripa

Camopi

1969

10030

1.707

0,2

Por meio de catraias, mas a cidade dispõe de um pequeno aeródromo em construção

Agricultura familiar

Não possui hoteis

Núcleo urbano

Não foi permitido turismo no núcleo urbano, mas acontece uma liberalização a esse respeito.

¹٢٠١٣ comunas da Guiana Francesa; ٢٠١٥ para Oiapoque (estimativa);² ٢٠١٢ Comunas; ٢٠١٥ Oiapoque

Fonte: IBGE; INSEE.

A cidade da bacia com formação territorial mais antiga é Saint-Georges, na Guiana Francesa (Foto 2). Ela foi erigida sobre as ruínas de uma antiga penitenciária abandonada em 1863. A sua população, que gira em torno de 4.000 pessoas, é multiétnica (crioulos105, indígenas, quilombolas, europeus, brasileiros), e a cidade (como as demais) é voltada para o rio Oiapoque, seja em termos culturais, sociais e mesmo econômicos. Além de atividades tradicionais (caça e pesca) e artesanais (sobretudo objetos feitos de madeira), a cidade vive em grande parte do comércio e das funções públicas municipais, estaduais e nacionais: ensino, saúde, polícia e alfândega, etc. Sua organização interna é dividida em três partes: Saint-Georges, principal núcleo de atividades variadas, Tampack (aldeia indígena e quilombola) e Trois-Palétuviers (aldeia indígena).

Foto 2. Saint-Georges do lado francês no primeiro plano, e, do outro lado do rio, a comunidade de Vila Vitória, bairro da cidade brasileira de Oiapoque.

Fonte: Granger (2010)

Por outro lado, tanto Ouanary (perto do estuário) quando Camopi, mais no interior (ver Mapa 1), transformaram-se em comunas do desmembramento de Saint Georges, em 1949 e 1969 respectivamente. Ambas possuem uma economia baseada na agricultura familiar e atividades tradicionais (caça, pesca, coleta). A primeira possui apenas 135 pessoas de origem crioula e uma densidade demográfica perto de 0 hab./km², enquanto Camopi, embora com mais de 1.700 pessoas, também orbita sua densidade próximo de 0 hab./km², fato explicado por seu tamanho territorial (3ª maior comuna francesa) frente a uma população muito reduzida, composta em sua quase-totalidade por indígenas das étnias teko e waiãpi (tupi-guaranis). A população vive na sua maior parte em ocas e casas tradicionais (Foto 3) e todos desfrutam da cidadania francesa com os direitos aferentes: saúde e ensino públicos, previdência social e alocações diversas, aliás favorecendo uma certa aculturação pela confrontação com os modos de vida ocidentais.

Foto 3. Casa tradicional em Camopi, Guiana Francesa

Fonte: Coquet (2004)

Oiapoque, do lado brasileiro, sucedeu a uma aldeia fundada por garimpeiros franco-antilheses, Martinique, quando o Brasil anexou definitivamente a margem oriental do rio Oiapoque em 1900, e foi erigida em município em 1945. Agora, com mais de 24.000 habitantes (estimativa de 2015), compõe-se, além do núcleo urbano (Foto 4), de importante quartel militar de Clevelândia do Norte, que sucedeu a uma colônia agrícola transformada depois em presídio político106, de várias comunidades indígenas espalhadas em toda a área municipal, de uma comunidade bem em frente de Saint-Georges, Vila Vitória (Foto 2, Mapa 2), e de duas comunidades informais (embora em via de legalização) ligadas à garimpagem na Guiana Francesa, à beira do rio Oiapoque: Vila Brasil e Ilha Bela. Há de ressaltar que a quase totalidade do município está incluída dentro das áreas de dois parques nacionais: Parque Nacional do Cabo Orange (PNCO) e o Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque (PNMT), este sendo o maior parque natural do mundo em meio tropical.

A densidade média apenas supera 1 hab./km² explicado pelos mesmos motivos que Camopi, ou seja, tamanho físico da unidade territorial e baixa ocupação populacional. O fato do município possuir comunidades indígenas relevantes, principalmente em termos territoriais, e as áreas de proteção ambiental, por um lado; e estar totalmente na faixa de fronteira brasileira, uma faixa de 150 km da linha do limite internacional como zona de segurança nacional, por outro, diminui significativamente a competência da administraçao municipal em matéria de planejamento urbano, campo de ação pública extremamente relevante para o desenvolvimento do turismo.

Foto 4. Centro da cidade de Oiapoque

Fonte: Granger (2010)

Oiapoque e Saint-Georges se encontram hoje em um momento geopolítico e geoeconômico singular, estabelecendo-se como um nexo da integração física sul-americana com uma ponte binacional sobre o rio Oiapoque (Foto 5), terminada em 2011 mas ainda não inaugurada por motivos políticos e diplomáticos. Vários trabalhos de pesquisa já se dedicaram a avaliar aspectos relevantes das interações espaciais na fronteira franco-brasileira ou mesmo na eleição de algum aspecto mais focado de um ou do outro lado do limite internacional. Há aqui uma ação dirigida de maneira programática por dois observatórios fronteiriços, no sentido de fomentar pesquisas que deem contam de múltiplos aspectos relevantes no campo das ciências humanas, biológicas e naturais deste recorte geográfico. Do lado francês, há o Observatoire Hommes-Milieux (OHM) vinculado ao CNRS (Centro Nacional francês de Pesquisas Científicas) e do lado brasileiro o Observatório das Fronteiras do Platô das Guianas (OBFRON), vinculado à Universidade Federal do Amapá (UNIFAP).

Foto 5. Ponte binacional sobre o rio Oiapoque

Fonte: Granger (2013)

Após a criação do OHM-Oyapock, uma série de pesquisas já foram produzidas, tendo algum aspecto da bacia do rio Oiapoque como eixo balizador e tratando aspectos tanto biológicos como antropológicos como econômicos e geográficos. Entre trabalhos mais generalistas sobre a bacia do rio Oiapoque ou as relações transfronteiriças, destacaremos Boudoux d’Hautefeuille, (2012); Flacon (2013); Davy y Filoche (2014); Nicolle (2014); Thébaux (2015); Crété (2015). Do lado brasileiro, vários trabalhos também seguiram na mesma direção (Soares, 2013; Silva, 2013; 2014ab; Tostes, 2013; Nonato Júnior, 2015; Superti y Silva, 2015; Porto, 2014ab; 2015; Porto, Superti, Silva, 2014; Corrêa; Superti, 2016), demonstrando a riqueza e o vasto campo de pesquisas ainda inexplorados sobre a bacia do rio Oiapoque.

Turismo como prática socioespacial com base territorial

Segundo a Organização Mundial do Turismo (OMT), o turismo compreende as atividades realizadas pelas pessoas durante suas viagens e estadas em lugares diferentes do seu entorno habitual, por um período consecutivo inferior a um ano, por lazer, negócios ou outros (OMT, 2001). Trata-se de uma prática social, o que, por sua vez, é fortemente territorializada (Castilho, 2012), capaz de introduzir nos lugares a sua lógica de organização espacial. Ao utilizar a natureza como atrativo, ao articular fluxos populacionais, ao implementar uma rede de equipamentos de infraestrutura (transportes, saneamento básico, rede de hotéis, etc.), o turismo conjuga elementos territoriais e, dependendo da qualidade dos equipamentos, essa convergência dos elementos territoriais pode ou não estar valorizando tal atividade.

O setor turismo está condicionado a diferentes políticas públicas de caráter territorial107 como: transportes, construção civil, comércio e nos diversos setores que fornecem produtos ou serviços relacionados a viagens de lazer e de negócios. As Políticas territoriais, segundo Rückert (2010, p.17), correspondem às (...) estratégias de intervenção na estrutura, no ordenamento e no desenvolvimento territorial (...) em múltiplas escalas. Isso, claro, considerando os usos políticos e econômicos do território tal como bem enfatizaram Bertha Becker (1983) e Milton Santos (1999).

Assis (2003) esclarece que o turismo é muito mais que o simples deslocamento de pessoas com fins de lazer; é uma prática sócio espacial complexa e multifacetada que interage aspectos naturais e sociais e têm seus rebatimentos nas diferentes esferas da organização territorial108. Dentre as esferas, podem ser destacadas: a) Econômica: requalifica os espaços através da diversificação, do crescimento e/ou decréscimo das atividades, provocando alterações nos perfis de emprego, na renda e na base produtiva; b) Cultural: modifica os sistemas de valores, o estilo de vida e os padrões de consumo das populações receptoras; c) Política: (re)define o papel do Estado como gerenciador da infra-estrutura turística e da ordem; d) Ideológica: articula estratégias e táticas que permeiam o imaginário do turismo como via de “salvação do mundo” e como mecanismo de manutenção da ordem; e: e) Espacial: que se refere ao espaço como meio de produção, como produto de consumo e como o lócus das práticas sócio espaciais.

A carência de políticas territoriais estruturantes e eficientes na zona de fronteira

O objetivo desta seção é avaliar a carência de algumas obras estruturantes do tecido urbano das cidades fronteiriças. Selecionamos as que tem uma forte ligação com a melhoria da qualidade de serviços oferecidos para os turistas. Embora os problemas estruturais variem e sejam em densidades diversas nas cidades fronteiriças aqui analisadas, é relevante considerar tais problemas de maneira conjunta, uma vez que o desenvolvimento do turismo em zonas de fronteira necessita ser pensado de maneira transfronteiriça. Os problemas estruturais aqui analisados são: falhas sistemáticas na distribuição de energia elétrica e precário sistema de saneamento básico em Oiapoque, dificuldades de acesso (tanto física como administrativa) e uma insuficiente rede hoteleira em toda a bacia do rio Oiapoque.

O problema da geração de energia

As constantes quedas de energia elétrica constituem um grave problema que atinge o cotidiano dos moradores do Oiapoque. A eletricidade obtida por meio de uma usina composta por quatro geradores à óleo diesel (Foto 6) é operada pela empresa Soenergy e a distribuição é feita pela Companhia Elétrica do Estado do Amapá (CEA). O problema das quedas de energia acontece principalmente pela insuficiência da rede elétrica e pela má qualidade do óleo diesel usado nos geradores109.

Foto 6. Os quatro geradores da usina de energia elétrica de Oiapoque

Fonte: Silva (2014a)

Racionamentos são comuns e já chegaram a durar 15 dias, acarretando prejuízos aos hotéis e estabelecimentos comerciais, duas das principais atividades econômica de Oiapoque no setor de serviços. Isso faz com que empresários busquem certas alternativas para driblar o problema energético, como a utilização de geradores particulares, por exemplo (Foto 7).

Foto 7. Gerador particular fornecendo energia após um blecaute

Fonte: Silva (2014a)

A cidade de Saint Georges não apresenta problemas com a geração de energia. A distribuição é feita pela pequena central hidroelétrica de Saut-Maripa, que depende da empresa estatal francesa EDF, para uma população 70% inferior a de Oiapoque, e destinada a suprir essencialmente a necessidade doméstica. Camopi e Ouanary são abastecidas por pequenos motores diesel geradores de eletricidade. Um dos primeiros projetos de cooperação transfronteiriço em 1996, e dos mais simbólicos, era a construção de uma central hidroelétrica binacional no rio Oiapoque para abastecer as cidades do Oiapoque e de Saint-Georges. Mas problemas ambientais, burocráticos e econômicos acabaram com o projeto, e cada país construiu sua própria central.

O saneamento básico

Na cidade de Oiapoque, o abastecimento de água é feito pela Companhia Estadual de Abastecimento de Água e Esgoto (CAESA – Foto 8), que atende somente 30% do total necessário. Esse abastecimento atinge somente o bairro central e suas proximidades. As residências localizadas nos demais bairros possuem, na maioria dos casos, poços artesianos do tipo “Amazonas110”, cujo custo é elevado e de pouca viabilidade por questões geológicas.

Foto 8. Instalações da CAESA em Oiapoque

Fonte: Silva (2014)

Na maioria dos núcleos habitacionais no interior do município de Oiapoque, como Tabereba e Vila Velha (ver Mapa 1) se consome água dos rios, normalmente sem tratamento adequado, utilizando-se hipoclorito para a potabilização da água em alguns casos.

A rede de esgoto é praticamente inexistente em Oiapoque e as fossas (muitas abertas) fazem parte da realidade local. A cidade não dispõe de serviço de coleta, tratamento e lançamento de esgoto. Para essa finalidade utilizam-se fossas sépticas ou sistema de água servida (meio-fio), em que os efluentes gerados na área urbana são despejados nas canaletas de concreto utilizadas para drenar as águas pluviais. No meio rural não existem sistemas de tratamento de efluentes do esgoto doméstico, sendo utilizadas fossas negras, sumidouros ou valas a céu aberto. Segundo relatório do ICMBio (2011), as águas pluviais e os esgotos são todos lançados nos rios próximos ao local de captação sem qualquer tipo de tratamento, comprometendo ainda mais a qualidade dos rios.

Em Oiapoque, o serviço de coleta, transporte e disposição dos resíduos sólidos urbanos (lixo) é precário. Em alguns bairros, no entanto, a coleta é feita semanalmente e na zona comercial isso é feito diariamente. Mesmo assim, na paisagem da área central é possível constatar grandes acúmulos de lixo. Não há qualquer tipo de tratamento ou separação do lixo coletado, sendo depositado em um lixão que fica no bairro do Russo, um bairro da periferia da cidade. O chorume proveniente do lixão escoa em direção ao rio Pantanarri, que deságua no rio Oiapoque, acarretando o agravamento de problemas ambientais.

Saint-Georges, do lado franco-guianense, tem (pelo contrário) uma rede de saneamento básico e coletas de lixo conforme aos padrões franceses, exceto os bairros mais ou menos informais, frequentemente formados por palafitas e povoados por migrantes brasileiros, em grande parte de origem indígena.

Precária rede hoteleira na zona de fronteira

Do lado brasileiro, o município de Oiapoque possui 32 hotéis cadastrados no seu Departamento de Tributos e Arrecadação de Impostos (DTAI). Destes, foram pesquisados o total de 30 (Mapa 3).

Mapa 2. A espacialidade dos hotéis em Oiapoque (2013)

Fonte: Silva (2014a)

Na Tabela 1 é possível observar o quadro funcional de serviços e as condições de atendimento prestadas pelos hotéis. As informações mostram que apenas 35% possuem carteira assinada; e que os donos não estão preparados para receber grandes quantidades de turistas franceses, já que apenas 20% dos funcionários falam aquele idioma. Os hotéis não investem em turismólogos ou existe uma carência acentuada destes profissionais, uma vez que apenas 5 hotéis possuem este tipo de especialista que somam menos de 9% do total geral de funcionários dos hotéis. A rede hoteleira, também, não proporciona atendimento completo. Um exemplo é que apenas 10% oferece as três refeições.

Tabela 1. Quadro funcional dos serviços e condições de atendimento

Total de funcionários identificados

Nº de funcionários com carteira assinada

Nº de funcionários sem carteira assinada

Nº de funcionários que falam Francês

Q*

%

Q

%

Q

%

Q

%

123

-

43

35%

80

65%

25

20%

Nº de hotéis que possuem profissional especialista em turismo

Quantidade de especialistas em turismo

Total
de quartos

Nº de hotéis que não possuem restaurante

Q

%

Q

%

Q

%

Q

%

5

16,6%

10

8,13

441

100

11

36,6%

Nº de hotéis que oferecem somente café da manhã

Nº de hotéis que oferecem café da manhã, almoço e jantar

Nº de hotéis que oferecem passeios turísticos

Nº de hotéis que não oferecem passeio turístico

Q

%

Q

%

Q

%

Q

%

16

53,3%

3

10%

6

20%

24

80%

* Q significa Quantidade.

Fonte: Trabalho de campo (2013)

Também existem instalações turísticas “ecológicas” destinadas a receber turistas, como a Chácara do Rona à beira do rio Oiapoque (Foto 9), ou em lugares naturais como a Chácara do Paraíso/Chalets du Paradis e o balneário PK9. A Ilha Sofia, bem no meio do rio Oiapoque entre as cidades de Oiapoque e Saint-Georges também possui pousada. Além disso, ainda há a possibilidade de hospedagem em redes no bairro de Vila Vitória (ver Mapa 1). Essas estruturas procuram obviamente uma clientela europeia: seus preços, em itens como alojamento, gastronomia e bebidas, mesmo sendo mais baratos do que na Guiana Francesa, são muitos elevados em relação aos preços praticados no núcleo urbano tanto de Oiapoque quanto de Saint Georges.

Foto 9. Chácara do Rona

Fonte: Liège (2010)

O interessante, no caso da cidade de Oiapoque, é que frequentemente é uma etapa para migrantes brasileiros, e agora haitianos e africanos, tentando passar a fronteira para a Guiana Francesa. Assim, como mostra Martins (2014), esperando uma oportunidade de passar do lado francês para trabalhar num garimpo ou como biscateiro na capital franco-guianenses, “eles se convertem em clientes que consomem os diversos serviços que a cidade oferece” (Martins, 2014, p. 11).

Do outro lado, o francês, Saint-Georges só tem 2 hotéis, ambos ligados à rede de esgoto local e localizados no seu núcleo urbano. O mais antigo e tradicional é o Chez Modestine (Foto 10), numa típica casa de estilo crioulo à beira da praça central e contando com 12 quartos climatizados, e o mais recente (aberto no começo dos anos 2000), é o Caz Calé. Este é um prédio moderno de dois andares que tem 15 quartos climatizados.

Foto 10. O hotel Chez Modestine em Saint-Georges

Fonte: Granger (2016)

Os dois hotéis não oferecem diretamente prestações turísticas, mas ambos são ligados aos poucos tour operators privados locais que podem propor visitas às cachoeiras de Saut-Maripa ou para Ouanary através de canoas. Com efeito, Saint-Georges também possui possibilidades de alojamento privado com redes para dormir e existe um “Home Indien” (home índio), administrada por freiras católicas, que mais serve para hospedar os indígenas das comunidades afastadas de passagem em Saint-Georges. É interessante notar que é frequente se falar português além do francês e do dialeto crioulo nesta cidade. Aliás, os funcionários dos hotéis são frequentemente de origem brasileira.

Deslocando-se 20 km de Saint-Georges, tem-se o sítio de Saut-Maripa (Mapa 2), acessível pela estrada como pelo rio. As antigas barracas de madeira desabaram por falta de mantimento. Houve alguns anos atrás um projeto de iniciativa local, cujo objetivo era a valorização do lugar com a construção de ocas turísticas permitindo um turismo ecológico com hospedamento em redes, mas que nunca chegou a se concretizar por falta de investimentos e talvez por se tratar de uma área de proteção ambiental.

Ouanary e Camopi possuem ocas turística que pode hospedar turistas de passagem, e que dependem da administração municipal, o que (em tese) é muito difícil no caso da segunda mencionada se a demanda for sistemática e em grande escala.

Circulação transfronteiriça

Como em várias zonas de fronteira na América do Sul, a circulação transfronteiriça ocorre em várias pontos na bacia do rio Oiapoque, mas o destaque se dá entre as cidades principais, Saint-Georges e Oiapoque. Estas duas são pivôs para entrada e saída de pessoas e de mercadorias. O Mapa 3 abaixo demonstra um pouco da circulação na bacia e como as cidades acima mencionadas são centrais nestas interações.

Mapa 3. Principais eixos de circulação transfronteiriça

Com efeito, é comum que as pessoas que se deslocam para a bacia do rio Oiapoque lá fiquem por pelo menos 01 noite e Oiapoque, como já exposto, seja a preferência pela quantidade de hotéis e restaurantes disponíveis principalmente. Os hotéis111 de Oiapoque estão localizados em sua maioria no centro urbano do município e em menor gradiente no entorno da BR 156 (Mapa 2).

A dificuldade, para quem vem do Brasil, é o acesso. O Amapá é o único estado brasileiro não ligado ao resto do território brasileiro por via terrestre, sendo separado pela floresta amazônica e o estuário do rio Amazonas. Assim, Macapá, a capital estadual, só é accessível por via fluvial ou aérea. A ponte do Oiapoque quando aberta permitirá uma ligação terrestre com o platô das Guianas.

Até Oiapoque, partindo de Macapá, são 560 km de rodovia federal. Mas os 104 km ainda não asfaltados entre estas duas cidades e as numerosas pontes de madeira (às vezes em péssimo estado) tornam essa estrada bastante perigosa e pouco confiável, principalmente no período de chuvas. Acontece em alguns casos que a cidade do Oiapoque esteja isolada do resto do Estado, esperando por obras provisórias permitindo passar os rios ou os atoleiros. Aliás, esse isolamento também é fator de preços altos entre os mais elevados do Brasil devido ao alto custo e dificuldades de transporte112.

Entre Oiapoque e Saint-Georges, separadas pelas águas do rio Oiapoque, por enquanto só existem ligações fluviais, já que a ponte binacional ainda encontra-se sem previsão para inauguração. Aproximadamente 300 catraias brasileiras (Fotos 11 e 12), todas cadastradas, fazem a ligação entre as duas cidades em função da demanda, como verdadeiros táxis fluviais. A duração da travessia, bastante barata, é de aproximadamente 12 a 15 minutos entre os dois núcleos urbanos.

Foto 11. Ponto de embarcação em Oiapoque

Foto 12. Catraias esperando os passageiros

Fonte: Granger (2010)

Mas o rio Oiapoque também é uma fronteira, que até poder-se-ia qualificar de “fronteira Norte-Sul”, pois separa um estado pobre do Brasil de um território politica e economicamente francês e europeu. Assim, os moradores brasileiros do Oiapoque graças à carta transfronteiriça - recentemente estabelecida - agora podem desembarcar do lado francês e fazer compras de produtos mais baratos do que no Brasil, como perfumes e vinhos franceses. Aliás, tem agora em Saint-Georges uma loja duty free permitindo compra de álcool e perfumes sem taxas. Para os brasileiros entrarem na Guiana Francesa um visto é solicitado (ao contrário da França metropolitana), por causa do medo de fortes fluxos migratórios para o território francês, enquanto os franceses só precisam carimbar o passaporte na Polícia Federal se sairem da cidade ou passarem uma noite.

Entre 2003 (data da ligação terrestre entre Saint-Georges e Caiena) e 2015, muitos brasileiros que tentaram apenas fazer compras do lado francês sem o devido visto foram barrados ou expulsos pela polícia das fronteiras francesa. Mas agora essa situação já não ocorreria em tese, pois há uma ordem do Préfet (alto funcionário representante do Estado francês nas regiões e territórios da França, encarregado da ordem pública) de que a polícia de fronteira efetue as averiguações de visto apenas fora da cidade de Saint-Georges, embora nem sempre isso seja respeitado.

Parece claro que essa obrigação de visto afeta duramente o turismo dos brasileiros na Guiana Francesa e (por isso) um ex-Préfet afirmou que isso era o motivo principal da demora brasileira para a inauguração da ponte binacional113. Mas não há de se esquecer que o preço alto dos produtos vendidos na Guiana Francesa (fora dos vinhos e perfumes, poucos taxados) mais caros ainda em Saint-Georges devido ao custo de transporte e ao afastamento relativo (e até mais caros do que na França metropolitana), também constituem um freio ao turismo vindo do Brasil ou da América do Sul

Além dessas dificuldades administrativas de acesso para quem vem do Brasil, os três municípios franco-guianenses também caracterizam-se por problemas de acesso para quem vem da capital guianense, Caiena, como do resto do litoral franco-guianense. Desde o final de 2003 Saint-Georges é ligada por via terrestre a Caiena e ao litoral franco–guianense; são 200 quilômetros de uma estrada bem pavimentada embora bastante estreita e sinuosa. Antigamente a ligação só era aérea, mas a linha foi extinta com a abertura da estrada. Não tem verdadeiro serviço de transporte coletivo, somente taxis coletivos (chamados navetes) que ligam Caiena a Saint-Georges, levando para tanto uma média de 2h30mn (Foto 13). Oficialmente tem horários marcados (cada 2 horas) mas nem sempre respeitados, o que atrapalha as facilidades de acesso já que também não se pode reservar vagas com antecedência. Acontece que no período de férias essas vans estejam frequentemente lotadas.

Ouanary e Camopi só são acessíveis de catraia, que se tem de reservar com antecedência. Além disso, mas ainda por pouco tempo, Camopi se encontra na “zona especial”: turistas têm que pedir autorização do Préfet da Guiana Francesa, oficialmente para proteger as populações indígenas. Mas outro problema que pode atrapalhar o turismo nessa parte do Oiapoque é a insegurança, causada pelos numerosos garimpeiros ilegais.

A abertura da ponte poderá facilitar o turismo dos franceses na cidade do Oiapoque, principalmente as estruturas ecológicas já mencionadas a destinação principalemente de turistas franceses (Chácara do Rona, Chácara do Paraíso/Chalets du Paradis e PK9), essas duas últimas um pouco mais afastadas do núcleo urbano do Oiapoque e portanto necessitando um táxi. Mas poderá afetar negativamente o trabalho dos catraieiros (Ver Silva, 2015), que estimam contribuir a 40% do desenvolvimento econômico da cidade do Oiapoque graças aos turistas que trazem (Martins, 2014).

Foto 13. O “hub” de Saint-Georges: a “rodoviária” com os táxis coletivos frente ao ponto de desembarque das catraias.

Fonte: Granger (2010)

É importante lembrar que as 3 estruturas turísticas mencionadas no parágrafo anterior visam claramente clientes franceses: as prestações, como já vimos, são muitos mais caras do que os preços habitualmente praticados na cidade do Oiapoque, considerada a porta de entrada no Brasil, e além disso esses turistas farão muitas compras na cidade brasileira. Isso mostra como a vizinhança entre dois territórios tão diferentes politica e economicamente também pode ser uma atração turística desde que condições adequadas, dentre as quais infraestrutura eficiente, sejam implementadas.

Conclusões

O turismo está condicionado a diferentes políticas públicas de caráter territorial como: transportes, construção civil, comércio e nos diversos setores que fornecem produtos ou serviços relacionados a viagens de lazer e de negócios. Na bacia do rio Oiapoque (fronteira entre Brasil e França) persistem questões que perpassam pela busca do entendimento/análise das políticas territoriais implementadas para o fortalecimento do turismo.

Nosso intuito neste breve texto foi o de apresentar algumas ações insuficientes em termos de políticas territoriais que caminham na contramão do desenvolvimento do turismo ao mesmo tempo que analisamos brevemente a rede hoteleira de Oiapoque, cidade esta enfatizada no texto.

Em geral, após a metodologia utilizada, constatamos que as principais reclamações dos turistas considerando Oiapoque, mas cuja base de análise pode se estender para toda a bacia do rio Oiapoque são:

Falta de atrativos turísticos bem estruturados e opções de lazer na cidade: praças, museus (só existe um museu dos povos indígenas em Oiapoque), cinema, eventos culturais destinado ao público, passeios e guias de turismo (informais do lado brasileiro);

saneamento básico quase inexistente (precariedade da rede de esgotos e da coleta de lixo), infraestrutura ruim (asfaltamento de baixa qualidade e má urbanização da cidade);

Câmbio desfavorável e preços abusivos de produtos e serviços;

Constante falta de energia elétrica e precária iluminação pública;

Qualidade da água comprometida;

Precária qualidade dos restaurantes, hotéis e alimentos.

Se o lado francês mais respeita os padrões europeus em matéria de higiene e sanemanto básico, as ofertas e prestações são muito reduzidas devido ao fraco povoamento e desenvolvimento da cidade de Saint-Georges.

A situação transfronteiriça da bacia do Oiapoque traz ao mesmo tempo vantagens e desvantagens. A margem brasileira oferece à turistas franceses, com alto poder aquisitivo, um meio ambiente e cultural bem exótico a menos de 3 horas de Caiena, com lugares festivos ou ecológicos baratos em relação aos pâdrões franceses, mas nem sempre encontram hoteis com padrões “ocidentais”, e apesar da fronteira são poucos os habitantes ou funcionários dominando o francês. Já os brasileiros mais cruzam a fronteira para comprar produtos franceses sem as altas taxas praticadas no Brasil: vinhos, álcooles e perfumes.

Mas a Guiana Francesa, por ser um território francês e europeu, é o único território da América do Sul não integrado nos esquemas de integração do continente facilitando o cruzamento da fronteira. Portanto os brasileiros e os demais sul-americanos não podem entrar sem visto, e os moradores de Oiapoque têm que apresentar uma carta transfronteiriça. Isso, como as dificuldades físicas de acesso à região, atrapalha o turismo, como o comércio local do lado francês, mas também a constituição de uma verdadeira região transfronteiriça colocando em comum prestações e estruturas com pacotes turísticos permitindo até uma sinergia, que aliás estava prevista no acordo bilateral de cooperação Amapá-Guiana Francesa assinada há já 20 anos, em 1996.

Como também essa cooperação inclusive turística devia fortalecer-se com a abertura da ponte, ponte ainda sem previsão de abertura cinco anos após o fim das obras. Mas, finalmente, Oiapoque como ponto de passagem das migrações para a Guiana Francesa, e ponto de recepção dos migrantes expulsos pela polícia francesa, também desfruta dessa situação fronteiriça asimétrica além da clientela francesa. Aliás, essa imigração que tão incomoda as autoridades francesas, talvez possa se reduzir com um desenvolvimento econômico da margem brasileira do Oiapoque, ao qual o turismo pode contribuir.

102 A produção deste texto é resultado de pesquisa financiada pelo Observatório Homem-Meio Ambiente Oyapock (OHM-Oyapock), parte da Rede de Observatórios Homem-Meio Ambiente (ROHM), vinculado ao CNRS. Agradecemos ao professor Dinaldo Barbosa da Silva Júnior pela colaboração com algumas informações sobre a cidade de Oiapoque e ao piloto e fotógrafo Thierry Liège.

103 Agora “Coletividade territorial de Ultramar”, a Guiana Francesa é uma parte integrante da República Francesa desde 1946, estatuto comparável ao do Havaí nos Estados Unidos.

104 É a unidade territorial francesa que mais se assemelha da divisão territorial brasileira em municípios.

105 Na Guiana Francesa, os crioulos são os descendentes de escravos negros misturados com os colonos e imigrantes europeus e, as vezes, os indígenas. Falam um dialeto, o crioulo, baseado principalmente no francês do século XVII, mas com estruturas gramáticas oriundas das línguas da África do oeste.

106 Onde foram internados, entre outros, os presos do levante constitucionalista de 1932 em São Paulo.

107 O caráter territorial corresponde a um conjunto de planejamentos estratégicos a médio e longo prazos, assim como as suas correspondentes formulações de atuação dirigidas a intervir sobre o território (Sanchez, 1992) e deste território obter as respostas desejadas.

108 Tomemos aqui o território em sua dimensão político-jurídica de apropriação e controle de uma determinada área, mas que também perpassa pelo econômico, na medida em que fornece recursos dos mais variados como a biodiversidade (Haesbaert, 2005).

109 O óleo diesel que abastece os geradores da termelétrica de Oiapoque vem de Belém. Na travessia entre o Pará e o Amapá o óleo é contaminado por impurezas presentes nos tanques das balsas. Após seu desembarque, em Macapá, o óleo chega ao Oiapoque por meio de caminhões.

110 Com cerca de 9 metros de profundidade, cuja água nem sempre é própria para o consumo

111 Foram incluídas também as hospedarias e pousadas.

112 Como tem também um “custo fronteira”: a clientela francesa com seu alto padrão de vida serve como pretexto a um aumento dos preços de alguns produtos ou prestações.

113 Confirmado por fontes diplomáticas do Ministério brasileiro das Relações Exteriores.

SCALL: una oportunidad para adaptarse al cambio climático en Vegas Las Palmas, zona fronteriza Costa Rica-Panamá

Jose Quirós Vega

Yendry Vargas Trejos

El cambio climático y la adopción de tecnologías de recolección de agua de lluvia

El agua potable y el saneamiento son indispensables para la vida y la salud humana. Sin embargo, 884 millones de personas carecen de acceso a fuentes mejoradas de agua potable, y 2500 millones no disponen de servicios mejorados de saneamiento. Las causas básicas de la actual crisis del agua y el saneamiento radican en la pobreza, las desigualdades y la disparidad en las relaciones de poder, y se ven agravadas por los retos sociales y ambientales, como el acelerado desarrollo urbanístico, el cambio climático, y la creciente contaminación y merma de los recursos hídricos (ONU-OMS, 2011).

Reconocer el derecho humano al agua, expresar la voluntad de dar contenido y hacer efectivo dicho derecho: es una manera de estimular a las autoridades para que satisfagan las necesidades humanas básicas. Esos esfuerzos deben estar enmarcados en los cinco postulados establecidos por las Naciones Unidas (ONU-DAES, 2014), a saber:

el abastecimiento de agua por persona debe ser suficiente y continuo para el uso personal y doméstico,

el agua es necesaria, tanto para el uso personal como doméstico,

el agua debe estar libre de microorganismos, sustancias químicas y peligros radiológicos que constituyan una amenaza para la salud humana,

todas las personas tienen derecho a servicios de agua y saneamiento accesibles, y

el agua, los servicios e instalaciones de acceso al agua deben ser asequibles para todos.

El valor del agua se vuelve mayor cuando influye en la seguridad alimentaria e hídrica, a la vez que se convierte en el principal medio por el cual se manifiestan los impactos del cambio climático. De allí la importancia de identificar, validar y difundir aquellas formas de captación, almacenamiento, distribución y conservación del agua que contribuyen a su uso racional y que se convierten en un factor clave en los procesos de desarrollo y manejo de los recursos naturales en los ecosistemas.

Las medidas de adaptación al cambio climático y variabilidad climática deben ir dirigidas a apoyar acciones locales o nacionales en el fortalecimiento de infraestructura física que permita captar, almacenar y distribuir el agua para uso y consumo humano. En este contexto es necesaria la disponibilidad de tecnologías innovadoras y de soluciones integradas a escala local, tanto para la adaptación, como para la mitigación del cambio climático.

En un estudio de la CEPAL, Magrin (2015) analiza las distintas opciones existentes para la adaptación al cambio climático en América Latina y el Caribe. Dentro de la categoría de “Opciones estructurales y físicas” se mencionan las “Opciones tecnológicas” entre las que se señalan el almacenamiento y la cosecha de agua de lluvia como alternativas viables para hacer frente a los impactos del cambio climático y la variabilidad climática.

La captación y el aprovechamiento del agua de lluvia se ha practicado desde hace más de cinco mil años (Anaya y Martínez, 2007), como una forma de asegurar la disponibilidad del recurso y propiciar su uso eficiente. Magrin (2015) describe algunos ejemplos de cosecha de agua de lluvia:

Los tajamares: utilizados frecuentemente en Uruguay, Argentina, Paraguay, y otros países de la región, para abastecer el ganado y los pastos.

Las amunas: este sistema permite captar el agua de la lluvia en canales de piedra, al desviarla hacia fuentes naturales o represas.

Los atajados: en Cochabamba (Bolivia) esta es una forma de recolectar las aguas de lluvia que escurren superficialmente durante precipitaciones torrenciales.

Presas de agua: utilizadas en Brasil para la conservación de suelos y aguas.

Cosecha de agua de niebla: en Chile, Perú, Ecuador, Guatemala, República Dominicana y Haití; esta técnica se ha utilizado para obtener agua dulce apta para la agricultura, y el consumo humano y animal.

Los SCALL (sistemas de captación de agua de lluvia): con experiencias extendidas en el Caribe, Centro América, África, Europa, Norte y Sur América, India (Anaya y Martínez, 2007).

Talamanca y su vulnerabilidad a la inundación

A pesar de su extensa discusión en ámbitos públicos, el concepto de cambio climático y variabilidad climática están sujetos a distintas interpretaciones. Amador y Alfaro (2009, pp. 40-41) y Quinteno, Carvajal y Andunes (2012, p. 259) consideran que la definición del concepto de variabilidad climática debe darse en función de términos temporales o espaciales.

En la escala temporal se habla de variabilidad intra-estacional, estacional, del ciclo anual o inter-anual. Dentro del aspecto espacial, el ejemplo más utilizado de esta variabilidad es la clasificación climática por zonas, como las conocidas zonas de vida de Holdridge, con el método Thornthwaite o Koeppen. La manifestación de la variabilidad climática puede darse por fenómenos naturales como el evento cálido de El Niño y su contraparte fría, La Niña, conocidos conjuntamente como El Niño Oscilación Sur (ENOS). Estos mismos autores coinciden en que el cambio climático se puede definir como la modificación del clima a grandes escalas de tiempo, usualmente décadas, y en relación con períodos históricos comparables, debido a causas naturales, externas o internas a la tierra, o antrópicas, y con ocurrencias en el pasado geológico.

El cambio climático y la variabilidad climática en Costa Rica se manifiestan a través del incremento de temperaturas y la ocurrencia de sequías e inundaciones provocadas por eventos hidrometeorológicos extremos. Además de la ocurrencia de este tipo de fenómenos, la vulnerabilidad del país se ve agravada por su dinámica de desarrollo que ha dado énfasis a la degradación y la extracción de los recursos naturales, entre los que se destaca el agua (GWP-FAO, 2013).

Una de las consecuencias que está afrontando el país, a raíz de estos fenómenos climáticos, es la disponibilidad del recurso hídrico en sus fuentes de captación, ya sea por la contaminación debido a las inundaciones, o por la disminución de sus caudales a causa de la sequía. De allí que los recursos de agua subterránea y superficial se vean en un estado de vulnerabilidad crítica.

Desde inicios del siglo XXI se ha intensificado la discusión sobre la disponibilidad del recurso hídrico, por los cambios en el uso del suelo, así como la variabilidad y el cambio climático. Por ejemplo, según el Instituto Meteorológico Nacional (IMN), el país sufrió sequía durante casi todo el 2014, por la influencia del fenómeno El Niño-Oscilación del Sur (ENOS). La sequía provocó, en los sistemas de abastecimiento, un descenso mayor al 17.0% proyectado por el AyA a nivel nacional. Por su parte, en la vertiente del Caribe, las lluvias incrementaron en un 21.0%, lo que ocasionó inundaciones en diferentes localidades de la provincia de Limón (Estado de la Nación 2015).

Talamanca es uno de los cantones de Limón que ha sido impactado por las condiciones hidrometeorológicas. Este cantón se localiza en la parte sur de la vertiente del Caribe costarricense; en su territorio se ubica la cuenca binacional del río Sixaola, límite natural entre Costa Rica y Panamá.

El río Sixaola nace en la parte alta de la Cordillera de Talamanca (con el nombre de río Telire), cerca de la comunidad de Bratzi; se le une el río Yorkin, y a partir de esta confluencia, el río cambia de nombre a río Sixaola, el cual desemboca en el Mar Caribe. La sección conocida como río Sixaola se convierte en el límite natural entre Costa Rica y Panamá.

Barrantes (1996) describe el cauce del río Sixaola como una condición hidrográfica sinuosa en la parte media de la cuenca, que se transforma en un patrón meándrico en la parte baja, con pendientes muy escazas y depósitos de sedimentos en la parte convexa del meandro, mientras que en la parte cóncava predomina la erosión y el retroceso de la orilla; estas condiciones propician el desbordamiento del río y las inundaciones en los terrenos aledaños a él.

Algunos de los ríos y quebradas que conforman la red hídrica de la cuenca: han aumentado el periodo de recurrencia de inundaciones. Esta situación de vulnerabilidad está asociada a la ocupación de las planicies de inundación, al desarrollo agropecuario y urbano en forma desordenada, y claro está, a la expansión de los núcleos de población que ha incidido en la construcción de viviendas cercanas a los ríos.

Los poblados de Sixaola y Parcelas Vegas Las Palmas, de acuerdo con la clasificación y la zonificación descrita por Barrantes (1996), se posicionan en una categoría de zona B (Zona de Alta Amenaza). Estas áreas se encuentran entre el segundo y el penúltimo nivel de terraza, el cual incluye los abanicos pluviales. En dichas zonas no se recomienda la construcción de infraestructura vial, habitacional o agroindustrial. Se puede utilizar para cultivos y pastos, siempre que se contemplen pérdidas frecuentes por inundación.

Las primeras inundaciones que afectaron Talamanca ocurrieron entre 1928 y 1945 (Barrantes, 1996). Arroyo y Lavell (1990) reportan diez inundaciones ocurridas entre las décadas de 1970-1990. No obstante, a partir de 1995 estos eventos se han hecho más frecuentes. Entre los registros recientes de inundaciones se encuentran los descritos por Centeno, Hernández y Quirós (2015), correspondientes a los eventos de 2008, 2009 y 2012.

A través de noticias impresas se han dado a conocer inundaciones provocadas por el río Sixaola, que han afectado las comunidades localizadas en el Valle de Sixaola y los cultivos (CNE, 2005; Sosa y Pérez, 2008; Arguedas, 2012). La recurrencia de las llamadas “llenas” ha alertado a la población, y la ha convocado a generar mecanismos para enfrentar las consecuencias de las inundaciones, y que así se encuentren modos alternos de abastecerse del agua de lluvia para hidratarse, bañarse y cocinar, mientras baja el agua.

Los efectos de las inundaciones en Talamanca han llamado la atención de diversos sectores como las universidades públicas, interesadas en conocer el impacto en los servicios básicos, el quehacer cotidiano, la organización comunal y la producción (foto 1). Pero también les ha convocado el compromiso de contribuir a la promoción de capacidades de organización y resiliencia, así como la introducción de tecnologías que respondan a la atención de necesidades.

Foto 1.

Efectos de una inundación sobre plantación de plátano. Febrero, 2015.

Fuente: IDESPO-UNA.

En el año 2014, un equipo de investigadores de la Universidad Nacional, la Universidad de Costa Rica, del Instituto Tecnológico de Costa Rica y de la Universidad Estatal a Distancia, mediante financiamiento otorgado por el Consejo Nacional de Rectores, unen esfuerzos en procura de “Promover la Seguridad Alimentaria y Nutricional en las parcelas Vegas Las Palmas del distrito de Sixaola, cantón de Talamanca”.

Su objetivo consistió en impulsar alternativas agro productivas, adecuadas a las condiciones de la zona, al integrar tecnologías innovadoras para el aprovechamiento de agua de lluvia y promover la utilización de recursos alimentarios locales. La labor coordinada con la población de las parcelas permitió identificar las fuentes de abastecimiento de agua para consumo humano, las técnicas de producción y cultivos de la zona, y las condiciones nutricionales de los pobladores.

Las parcelas Vegas Las Palmas: una comunidad residente a las llenas

Las parcelas Vegas Las Palmas pertenecen al distrito de Sixaola, cantón de Talamanca (Mapa 1). Se ubican al sur del Caribe de Costa Rica en la zona fronteriza con Panamá. Esta comunidad limita al este con el Quiebra Caño (canal primario que recoge las aguas de las parcelas y las fincas bananeras, para conducirlas al río Sixaola); al oeste, con el poblado de Sixaola y Finca Bananera Costa Rica; al sur, con el río Sixaola; y, al norte, con la Finca Bananera Del Monte.

Mapa 1.

Ubicación de las parcelas Vegas Las Palmas.

Estas parcelas se constituyeron como asentamiento campesino del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en 1984.114 El asentamiento está conformado por unas 94 parcelas dentro de un área aproximada de 300 hectáreas. En los terrenos del lugar habitan 164 personas (el 56.4% son varones y el 43.6% son mujeres), y hay cerca de 43 viviendas.

Los suelos de las parcelas son de tipo aluvial, irrigados por el río Sixaola. El registro de la precipitación media anual es de 3276 mm, con rangos de temperatura que oscilan entre 26,3 °C y 26,0 °C; no existe una estación seca marcada, por lo que llueve todo el año (Fallas y Valverde, 2009). Debido a esta condición atmosférica, la población de las parcelas enfrenta los efectos de las inundaciones al menos una o tres veces al año, es decir, está acostumbrada a vivir con la llena (Nazaria Thomas, comunicación personal).

Con el paso de los años, y según la lectura que los habitantes han hecho del comportamiento de las llenas, estas han sido categorizadas como beneficiosas para el suelo, cuando representan un desbordamiento total del río, por el aporte de sedimentos que mejoran el terreno, a pesar de los daños producidos. En el caso de las llenas bajas, la inundación es parcial, la cual provoca el encharcamiento del agua, de modo que se dañan los cultivos (Bety Avendaño, Jose Luna, Ramiro Obando, comunicación personal).

No obstante, la inundación como tal, también se ha interpretado como un factor que beneficia la actividad agrícola, pues los suelos se abonan, por lo que en todo tiempo es posible la siembra y la cosecha (Bety Avendaño, comunicación personal). Es decir, una de las razones que motiva a la comunidad agrícola de Vegas Las Palmas a permanecer en el lugar, a pesar de las inundaciones, es que han aprendido a valorar los beneficios agronómicos de un evento natural como éste. Para ellos la tierra de las parcelas, es una fierra fértil que queda abonada por las llenas (Bety Avendaño y Jose Luna, comunicación personal).

Esta interpretación está relacionada con la principal actividad económica de las familias de las parcelas, quienes se dedican a la explotación comercial del cultivo del plátano, el ayote y el cacao (introducido recientemente). De forma complementaria se desarrolla la agricultura de subsistencia en cultivos como el arroz, el maíz y los frijoles, entre otros.

Estrategia metodológica para valorar la viabilidad del SCALL

Para seleccionar los tres hogares donde se construyeron los SCALL y conocer sus aportes en el uso doméstico del agua de lluvia, se ejecutaron dos etapas metodológicas. En la primera etapa se valoró la pertinencia del sistema y la adopción de éste por parte de las familias beneficiaras. Esta etapa fue estructurada en cuatro fases de recolección de información, mediante la aplicación de encuestas y fichas de observación, así como la facilitación de talleres y entrevistas grupales.

La segunda etapa consistió en el trabajo práctico de construcción, mantenimiento y evaluación del funcionamiento del sistema. En estas tres fases fue primordial la participación del grupo familiar. El funcionamiento del SCALL, como una opción para abastecer de agua de lluvia a la familia, fue evaluado mediante estudios de laboratorio que determinaron la calidad del agua recolectada.

En la primera fase de recolección de información se aplicó una encuesta a los 43 hogares que conforman la población de las parcelas. El objetivo fue determinar los sistemas de abastecimiento del recurso hídrico con que cuenta la comunidad y los distintos usos domésticos del agua. También fue de interés conocer las características físicas de los pozos de agua, los modos de recolección de agua de lluvia, y los tipos de tratamientos que se aplican al agua de pozo y de lluvia para su consumo en el hogar.

La segunda fase de recolección de información fue ejecutada mediante la facilitación de talleres a la comunidad. Estos espacios de interacción fueron promovidos con dos objetivos. En primera instancia, para explicar las características de un SCALL, los compromisos que se asumen con su instalación en el hogar, y el tipo de responsabilidades que demanda su mantenimiento. El segundo objetivo fue generar un espacio de intercambio entre las personas participantes, para que fueran ellas mismas las que propusieran las familias que podrían beneficiarse del sistema.

Así se propusieron un total de 16 familias con quienes se desarrolló la tercera fase de recolección de información. Estos 16 hogares fueron visitados y con ellos se aplicó una ficha de observación que permitiera evaluar las condiciones físicas de las viviendas, las características sociodemográficas de las familias, sus fuentes de abastecimiento de agua, y el interés en capacitarse acerca del funcionamiento y mantenimiento de un SCALL.

Entre estos 16 hogares se eligieron tres familias, que lograron el mayor puntaje a partir de un proceso de evaluación al que cada familia fue sometida de forma independiente. El instrumento utilizado contenía dos grupos de variables: el primer grupo consideraba parámetros relacionados con infraestructura de la vivienda, fuentes de abastecimiento de agua, participación en actividades de capacitación, entre otras. Estas variables contaban con opciones que eran cuantificadas por una puntuación. En el segundo grupo se consideró una única variable demográfica: la cantidad de habitantes en la vivienda. El valor final se obtenía sumando los puntos del primer grupo más la cantidad de habitantes de la vivienda.

La última fase de recolección de información se ejecutó después de aproximadamente dos años de funcionamiento del SCALL, en estos cuatro hogares. Mediante una entrevista grupal se valoró, con las familias beneficiarias, cuatro aspectos de interés: aportes y beneficios del sistema, usos que hacen del agua de lluvia en el hogar, percepción en cuanto a la calidad del agua y tratamientos que aplican para lograr un mayor nivel de purificación, así como compromisos y responsabilidades que demanda el óptimo funcionamiento del SCALL.

La segunda etapa relacionada con la construcción, el mantenimiento y la evaluación del sistema fue desarrollada con la participación de los miembros de la vivienda seleccionada, además de la incorporación de otros miembros de la comunidad que quisieran integrarse en el proceso. La construcción del SCALL partía de un proceso de aprender-haciendo donde se tenía como base el diseño del SCALL; según el diseño se montó la construcción de la infraestructura del sistema, siguiendo los pasos descritos en el documento denominado “Manual para la construcción de un sistema de captación de agua de lluvia –SCALL” (Quirós, 2015).

El interés de valorar la calidad del agua de lluvia recolectada por los SCALL está relacionado con los estudios de laboratorio, previamente realizados al agua de doce pozos ubicados en distintos puntos geográficos de las parcelas. Uno de los objetivos del proyecto FEES fue aportar información acerca del estado físico, químico y microbiológico del agua consumida por la población.

Por esto, entre el 2014 y el 2015 se recolectaron muestras de estos doce pozos. Los criterios de selección considerados para escoger estos pozos fueron: una ubicación geográfica que fuera representativa en todo el espacio que ocupan las parcelas, se valoró su capacidad de abastecer a más de una familia de la comunidad, así como el número de miembros de la vivienda. Estos muestreos fueron recolectados por personal del Laboratorio de Manejo del Recurso Hídrico (LAMRHI) de la Universidad Nacional (UNA), en junio y octubre del 2014; abril, setiembre y noviembre de 2015.

Los estudios de laboratorio comprendieron análisis físicos, químicos y microbiológicos que tomaron como referencia los parámetros solicitados por el “Reglamento nacional para agua potable” (Decreto Ejecutivo 38924-S). Los resultados obtenidos permitieron comprobar que la población de la parcelas no cuenta con agua de calidad para consumo humano, situación que justificó la importancia de idear sistemas alternativos para la captura de agua de lluvia.

Para determinar en qué medida el agua de lluvia capturada a través de los SCALL era de mejor calidad que la de los pozos, se realizaron, en el 2015, una muestra de los tres sistemas en abril, junio y noviembre.

Sistemas de abastecimiento del agua y sus usos domésticos

En Vegas Las Palmas, la población no cuenta con acceso a agua potable. Acueductos y Alcantarillados (AyA) tiene en ejecución un proyecto para abastecer a la comunidad de Sixaola de agua por cañería; la fuente de abastecimiento se tomaría de Bribri. En tal sentido, esta es una comunidad que sufre por la escasez de agua potable, mientras se las ingenia para sobrellevar los efectos de las inundaciones (José Luna, comunicación personal).

Como se observa en el gráfico 1, solo un 4.7% de la población se abastece de tubería conectada a la red que alimenta al poblado de Sixaola, proveniente de un pozo localizado en finca 96. De allí que el agua de pozo sea la principal fuente de abastecimiento; el 93.0% de la población satisface sus necesidades básicas, a partir de pozos construidos de manera artesanal (Foto 2).

Foto 2.

Pozo artesanal localizado en las parcelas Vegas Las Palmas.

Fuente: IDESPO-UNA

En tanto, un 62.8% lo hace de agua de lluvia, un 7.0% utiliza el agua del río Sixaola, y un 7.0% optan por otras fuentes, como los tanques de agua potable distribuidos en distintos puntos del poblado de Sixaola, que son llenados por el AyA dos veces a la semana. De allí que las familias deban buscar mecanismos para abastecerse de agua durante una inundación, ya sea mediante baldes que amarran a la vivienda, donde se recoge agua de lluvia, o sacando agua del pozo y almacenándola en la vivienda hasta que la llena baje (Bety Avendaño, Ramiro Obando y Nazaria Thomas, comunicación personal).

Gráfico 1

Fuentes de agua de las que se abastecen las familias de las parcelas Vegas Las Palmas, Sixaola-Talamanca

Fuente: Elaboración propia con base en el instrumento “Guía de observación de campo” aplicado en febrero-marzo de 2014, por el equipo de investigación del proyecto FEES “Promoción de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en las parcelas Vegas Las Palmas del distrito de Sixaola, cantón de Talamanca”.

Las actividades domésticas en las que se utiliza principalmente el agua de pozo y de lluvia están relacionadas con las necesidades de hidratación y preparación de alimentos. El cuadro 1 muestra que 49 veces se mencionó el agua de pozo, y 23 veces el agua de lluvia, como el recurso utilizado para beber y cocinar. La limpieza del hogar y la higiene personal son las otras dos actividades a las que mayormente se destina ambas fuentes de agua.

El agua de pozo se mencionó 48 veces como el recurso utilizado para lavar platos y ropa, limpiar el chiquero, el servicio sanitario y el piso, mientras el agua de lluvia se citó 6 veces para realizar las mismas tareas domésticas. En la mayoría de los casos, el agua de pozo se usa para bañarse, esta fue referida 22 veces, en tanto, solo 3 veces se indicó que se utilizaba el agua de lluvia para el aseo personal. Las otras actividades en las que se usa el agua de pozo están relacionadas con la labor agrícola de riego y fumigación.

Cuadro 1

Usos domésticos del agua de pozo y el agua de lluvia Parcelas Vegas Las Palmas, Sixaola-Talamanca

Usos domésticos del agua

Agua de pozo

Agua de lluvia

Beber y cocinar

49

23

Limpieza*

48

6

Higiene personal

22

3

Riego

5

2

Fumigar

7

0

Para animales

0

1

*Lavar platos y ropa, y limpiar servicio sanitario, chiquero y piso.

Fuente: Elaboración propia con base en el instrumento “Guía de observación de campo” aplicado en febrero-marzo de 2014, por el equipo de investigación del proyecto FEES “Promoción de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en las parcelas Vegas Las Palmas del distrito de Sixaola, cantón de Talamanca”.

Según los resultados proporcionados por LAMRHI de la UNA, respecto de los estudios físicos y químicos, el agua de los pozos cumple con la normativa que regula la calidad de agua potable, mientras los datos microbiológicos revelan una alta contaminación de estas aguas (entre 240 y 11,000 NMP/100 ml de coliformes totales). La población de las Vegas es consciente de que consumen agua contaminada; de hecho, para algunos de ellos, la gente se ha vuelto inmune a las bacterias (José Luna, comunicación personal), al punto de percibir un malestar estomacal, un dolor de cabeza, o una reacción de vómito y diarrea, como un síntoma común y habitual.

Formas de recolección de agua de lluvia

Los sistemas de captación de agua de lluvia (SCALL) se convierten en una opción viable como fuente de abastecimiento de agua para consumo humano. Esos sistemas aprovechan los techos de estructuras como casas, gimnasios, edificios, entre otros, donde se recoge el agua que se precipita del cielo. Por lo que su instalación es fácil y de bajo costo, de modo que se adapta a las distintas condiciones socioeconómicas del hogar.

Dicha agua es canalizada, filtrada y almacenada para su uso. Estos sistemas constan de los componentes señalados en la figura 1:

Área de captación.

Sistema de conducción.

Área de almacenamiento.

Tubo interruptor.

Sistema de distribución.

Filtro.

Figura 1

Componentes del sistema de captación de agua de lluvia.

Diseño: Mónica Calderón Solano, texto: Jose Quirós Vega.

En 14 de los 27 hogares de las parcelas que recolectan agua de lluvia, las láminas de zinc de la vivienda se encuentran oxidadas; en 8 de los casos sus condiciones son regulares o se dificultó determinar su estado. Solo 5 viviendas cuentan con láminas de zinc en buen estado. Las condiciones del recipiente utilizado para recolectar el agua de lluvia presenta en algunos casos condiciones problemáticas de higiene.

Por ejemplo, en 14 hogares se observó el uso de un estañón plástico de aproximadamente 50 galones. En 9 hogares se utiliza un estañón plástico cubierto con una tela o saco, y en los restantes 5 hogares se observó el uso de estañones sucios o cubetas de pinturas.

Con el SCALL: el agua de lluvia es una bendición

En las parcelas, cuatro familias cuentan actualmente con un SCALL en sus viviendas (Foto 3). Como lo describe el mapa 2, las familias beneficiadas están conformadas por más de tres miembros, por lo general con un bajo nivel educativo, y han habitado en la zona por aproximadamente 30 años o menos; de estos cuatro hogares, tres están conformados por un matrimonio migrante nicaragüense.

Foto 3.

Sistema de captación de agua de lluvia instalado en las parcelas Vegas Las Palmas.

Fuente: IDESPO-UNA

La principal fuente de abastecimiento del recurso hídrico es mediante un pozo construido de manera artesanal; solo uno de los hogares cuenta con pozo con alcantarilla y sistema de bombeo para la extracción del agua. En tanto, la familia más numerosa era precisamente la que menos fuentes de agua tenía a su disposición, pues se abastecía del agua del río y del recurso hídrico compartido por otro hogar vecino.

Los cuatro SCALL fueron construidos entre el 2014 y el 2015; tres de ellos se instalaron como parte de las actividades del proyecto “Promoción de seguridad alimentaria y nutricional en las parcelas Vegas Las Palmas”; el cuarto sistema fue una réplica desarrollado por uno de los vecinos, a partir de los modelos construidos en el marco del proyecto. El agua suministrada a través del SCALL ha sido una opción viable para obtener agua de mejor calidad, ante las aguas contaminadas de los pozos, así como una fuente provisoria en periodos cortos de sequía. El SCALL les ha facilitado sobrellevar los efectos de la inundación, pues el sistema les abastece del recurso para la higiene personal, cocinar e hidratarse durante este evento.

Mapa 2.

Ubicación de las SCALL y características de los hogares.

Diseño: Mónica Calderón Solano (2016)

Asimismo, ya no deben preocuparse por vigilar que el balde (atado a la vivienda y donde se recogía el agua de lluvia) se caiga y derrame el agua (José Luna, José Cortés y Ramiro Obando, comunicación personal). En otras palabras, con el SCALL, hay agua para tomar durante la llena, y ahora los esfuerzos para recolectar agua de lluvia, mientras todo esté inundado, son mucho menores (Nazaria Thomas, y Bety Avendaño, comunicación personal).

Para estas cuatro familias, que llueva hoy es una bendición; el SCALL se percibe como un beneficio para su salud, como un bienestar familiar, y como sistema necesario con el que deberían contar más hogares de Vegas Las Palmas (José Luna, José Cortés, Ramiro Obando y Nazaria Thomas, comunicación personal). Desde el punto de vista de calidad, los SCALL proporcionan agua de mejor óptima que los pozos; los análisis de laboratorio así lo demuestran. Los únicos parámetros que se encuentran fuera de la norma son los microbiológicos, donde el rango para los valores de los coliformes totales van desde 0 a 11000NMP/100ml, apareciendo el valor más alto una única vez. Se considera que la contaminación de esta agua se debe a la inadecuada manipulación.

Conclusiones

Entre los beneficiarios con el SCALL se detecta un importante nivel de identificación con el sistema y sus aportes en el suministro de agua de mejor calidad para abastecer el hogar, debido a que otras fuentes de abastecimiento, como la de pozo o el río no ofrecen las calidades aptas para el consumo humano.

El sistema de captación cuenta con la flexibilidad de poder ser adaptable para el suministro de agua a distintas cantidades de personas: puede ir desde un grupo familiar pequeño hasta grupos más numerosos (como centro educativos, varios grupos de viviendas, entre otros).

Durante una eventualidad de inundación (llena), el sistema es capaz de abastecer de agua a las personas, siempre y cuando no sea cubierto por la inundación, aspectos que deben ser considerados en el diseño y construcción del sistema.

Como limitante del SCALL se encuentra la dependencia de la lluvia como principal fuente de suministro de agua, por tanto, esta variable hidrometeorológica es fundamental para la viabilidad del sistema.

Los SCALL son una opción de suministro de agua, sumándose a las otras fuentes de abastecimiento con que pueda disponer una población. También se convierten en una buena herramienta de adaptación al cambio o la variabilidad climática que aquejan a distintas localidades ante el desabastecimiento de agua.

114 Con el objetivo de contextualizar el momento histórico en que los agricultores de Vegas Las Palmas reciben sus parcelas, se utiliza el nombre de IDA. El Instituto de Desarrollo Rural (INDER) nace en 1961, con el nombre de Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), en 1982 pasó a llamarse Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), y a partir de 2012 se denominó INDER.

Bibliografía de la sexta parte

Amador, Jorge, Alfaro, Eric. (2009). Métodos de reducción de escala: aplicaciones al tiempo, clima, variabilidad climática y cambio climático. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica, Vol. 11: 39-52. Tomado de http://www.redibec.org/IVO/rev11_04.pdf

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EPILOGO

Algunas reflexiones desde la ética “científica”, en clave de epílogo

Carlos Cascante Segura

Este libro, editado por el profesor Willy Soto Acosta, con el apoyo de la Escuela de Relaciones Internacionales y el Instituto de Estudios en Población, ambos de la Universidad Nacional, junto con el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), constituye un esfuerzo conjunto para plantear propuestas de análisis desde el denominado “giro regional”, y comprender problemas contemporáneos que se encuentran más allá de la visión de realidad construida por el Estado. El ejercicio académico se sustenta dentro del pensamiento decolonial, que ha sido planteado desde el pensamiento posmoderno, el cual puso en jaque los productos de la “racionalidad” predominante hasta mediados del siglo XX.

En tal sentido: “Repasar las fronteras, la integración regional y el territorio”, a partir de un enfoque latinoamericano, analiza los fenómenos transfronterizos que han superado la definición clásica de Estado y sus límites físicos. Además, se brindan explicaciones con perspectivas teóricas emergentes de las realidades y el pensamiento de las academias latinoamericanas, con lo cual se pretende ampliar las posibilidades para explicar situaciones que han sobrepasado los enfoques generados por las propuestas eurocéntricas tradicionales, ya erosionadas ante los fenómenos sociales que enfrentamos como humanidad.

Este esfuerzo (impulsado por Soto Acosta desde Costa Rica) constituye un paso más, respecto de otros que se han desarrollado por las instituciones que patrocinan el texto; todo en una búsqueda por ampliar los espacios de trabajo, gracias a los contactos e intercambios académicos que han constituido, por centurias, verdaderos puentes de comunicación para las sociedades involucradas. En este caso, esos puentes abarcan autores que observan el mundo desde el norte de México hasta el sur de Brasil; así, distintos colaboradores componen esta obra, que demuestra lo relevante de reunir trabajos de múltiples disciplinas.

Estas características no hacen que el abordaje de los problemas planteados dentro de este libro (o en otros con el mismo enfoque), sea por sí mismo correcto o totalmente original; ningún enfoque puede arrogarse tales atributos, pero permite un debate con nuevas voces y percepciones, lo que constituye el reto principal de todo ejercicio académico. Es allí que nuestras instituciones educativas, como un espacio de generación y discusión de ideas, promueven la investigación y la reflexión con las más diversas perspectivas; a sabiendas que la realidad social no es absoluta y que un mismo fenómeno puede ser comprendido de múltiples formas.

Así, este volumen contiene ideas centrales como: la superación del nivel estatal y el replanteamiento de los problemas antes calificados como internacionales. El primer pilar implica una nueva comprensión de los actores que interactúan en el territorio, es decir, el rol del Estado por la consideración de otros niveles y factores que inciden en los sucesos que van más allá del fenómeno fronterizo, en términos clásicos. En este sentido, la composición del libro, en seis apartados, trata problemas regionales y globales desde la(s) “periferia(s)”, con el fin de que el lector comprenda la complejidad del mosaico social latinoamericano.

El segundo pilar surge al lado de fenómenos como el cambio climático, movimientos migratorios, el fortalecimiento de los discursos nacionalistas e identitarios, flujos de capitales y de información, cuya velocidad de desarrollo ha superado el accionar estatal, y así ha limitado la puesta en escena de políticas, estrategias e ideas que respondan efectivamente a las nuevas necesidades de individuos, sociedad civil y estados.

De esta forma se procura explicar fenómenos a nivel de las identidades, medioambiente, regionalismos clásicos y nuevos regionalismos, nuevas integraciones, identidades y gestión de espacios físicos a partir de connotaciones diversas a la relación entre gobiernos centrales, es decir, estados, lo que representa un reto no solo para los ejecutores de políticas públicas, sino para los académicos, en quienes recae la responsabilidad de generar ideas responsables, a partir de una reflexión rigurosa y sesuda de la realidad, donde se trate de explicar un mundo, considerado para muchos cambiante y caótico, y cuyos individuos reaccionan con angustia frente a una incertidumbre cada vez más común, que supera las proyecciones y análisis tradicionales, con propuestas (como las derivadas del sur), que reivindican conocimientos suprimidos, soslayados por las aproximaciones.

Ambos pilares son valiosos intentos por comprender la realidad, al tiempo que se pretende establecer una crítica que motive el cambio social; interesante paradoja que tal vez pueda explicarse mediante un acercamiento artístico. Ante lo propuesto: “El grito”, obra icónica del maestro noruego Edvard Munch, pintada hacia finales del siglo XIX, muestra un ser andrógino que experimenta un estado de angustia o desesperación; el personaje está inmerso en un fondo cuasi-definido, cuyas líneas y formas transmiten la idea de movimiento. En síntesis, una excelente metáfora de la realidad actual, donde los cambios en el sistema internacional causa que los individuos se enfrenten a fenómenos que ocurren a gran velocidad y cuyas lógicas de reacción muchas veces quedan atrás. Así, el personaje principal de Munch, el ser andrógino que se sujeta la cabeza, cobra sentido y explica fácilmente una realidad compleja (algunos la llamarían caótica); no por ello imposible de entender.

Casi 100 años después, en 1983, el ecuatoriano Oswaldo Guayasamín, ícono a su vez de la pintura latinoamericana, reprodujo la idea de Munch en una serie de pinturas con título homónimo, esta vez desde la periferia. El impactante grito termina por desfigurar a los personajes, compuestos por sombras; contrasta con Munch, por lo estático del fondo y los trazos con que se desfiguran el rostro y las manos del personaje: instrumentos mediante los que Guayasamín increpa y cuestiona la realidad de que había sido testigo.

Ambos son gritos que discuten entre sí, pero no se juzgan, comparten diferencias, viven realidades que no son idénticas (100 años no pasan en vano), se comunican las inquietudes de una realidad siempre compleja, siempre en transformación y nunca completamente inteligible. Quizá la labor de la academia sea escuchar y desplazarse en la tonalidad de ambos gritos, comprender al mismo tiempo el asombro, la explicación y la furia del compromiso por la transformación social. Tal reto constituye el esfuerzo por hacer convivir la explicación intersubjetiva con el compromiso del cambio de estructuras injustas, la continua relación dialéctica con que las disciplinas sociales deben convivir.

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Lista de autoras y autores

Guillermo E. Acuña González. Director del Instituto de Estudios Sociales en Población, Universidad Nacional (UNA). Investigador en Programa Migración, Cambio Social e Identidades. Investigador de temas como migración regional, nuevos actores de la migración, migración ambiental, procesos socioculturales de la migración. Contacto: guillermo.acuna.gonzalez@una.cr

Juan Agulló. Doctor en Sociología (EHESS de París, Francia, 2003). Profesor/Investigador efectivo del máster en Integración Contemporánea de América Latina de la UNILA (Brasil). Coordinador del grupo de investigación del CNPQ, “Geopolítica Crítica e Estudos de Fronteira na América Latina”. Contacto: juan.agullo@unila.edu.br, gestionacad@gmail.com

Mariana Aparicio Ramírez. Doctora en Ciencias Sociales por la FLACSO-México. Profesora e investigadora del Centro de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. Ha sido becaria posdoctoral en el Centro de Investigaciones sobre América del Norte (CISAN), UNAM. Sus principales líneas de investigación son: efectos en Política Exterior del Comercio Internacional Asimétrico, Relaciones Comerciales y Políticas de Estados Unidos con América Latina e Integración Económica en América Latina. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI-Conacyt, México). Contacto: aparicio.mariana@gmail.com; aparicio.mariana@politicas.unam.mx

Mauricio Arley Fonseca. Doctor en Literatura, licenciado en Psicología y Teología. Trabaja como profesor de Literatura en la Universidad de Costa Rica, Sede de Occidente; actualmente es filólogo del Instituto de Estudios Sociales en Población, Universidad Nacional (UNA), y labora como psicoterapeuta en su consultorio privado. Ha escrito tres libros: El arte de escribir (2010), Literatura en el diván del Psicoanálisis (2012) y Matemática y Literatura en juegos de laberintos (2016), así como varios artículos académicos. Contacto: marleyfonseca@gmail.com

Jayme Benvenuto. Doctor, profesor de la Universidad Federal de la Integración Latinoamericana en el curso de Grado en Relaciones Internacionales e Integración; y en la Maestría en Integración Contemporánea de América Latina. Integra el cuerpo docente permanente de la Maestría en Derechos Humanos de la Universidad Federal de Pernambuco. Becario de productividad en investigación 2 del Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico - CNPq. Coordina el grupo de investigación Poscolonialidad e Integración Latino-americana, certificado junto al CNPq. Tiene experiencia en el área de Relaciones Internacionales e Integración, actuando principalmente en los siguientes temas: democracia en América Latina; integración regional; fronteras; protección internacional de los derechos humanos; derechos económicos, sociales y culturales. Contacto: jayme.benvenuto@unila.edu.br

Fábio Borges. Coordinador del Programa de mestrado em Integração Contemporânea da América Latina (ICAL), Universidade Federal da Integração Latino-americana (UNILA). Contacto: fabio.borges@unila.edu.br

Milton Bragatti. Máster en International Communication Arts, New York Institute of Technology (NYIT), graduado en Ciencias Sociales, Universidade de São Paulo (USP), investigador en la maestría de Integração Regional Contemporânea, Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA). Contacto: miltonbragatti@yahoo.com

Pedro Caldentey del Pozo. Profesor titular del Departamento de Economía de la Universidad Loyola Andalucía e investigador de la Fundación ETEA. Especialista en desarrollo humano, cooperación internacional e integración regional comparada. Ha sido Director de la Fundación ETEA en 2002-2007 y 2012-2014. Fue asesor principal del Fondo España-SICA en la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (2007-2011). Contacto: pedro.caldentey@fundacionetea.org

Germán Carrillo García. Es doctor en Historia de América, Universidad de Murcia. Profesor e investigador del Departamento Sociología y Trabajo Social de la Universidad de Murcia-España. Miembro Titular de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-España) http://www.flacso.es/. Investigador de El Colegio de América, Centro de Estudios Avanzados para América Latina y el Caribe, adscrito al Área de Historia de América Latina, Universidad Pablo de Olavide, Sevilla. Investigador del grupo de trabajo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), Subjetivaciones, Ciudadanías Críticas y Transformaciones Sociales. Investigador adscrito a la red Iberoamericana en Estudios Sociales de la Universidad Distrital Francisco José De Caldas, Colombia. Contacto: gcarrillo@um.es

Carlos Humberto Cascante Segura. Licenciado en Derecho, Magister en Diplomacia, Magister en Historia, todos por la Universidad de Costa Rica. Director de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, profesor de la Escuela de Historia de la Universidad de Costa Rica y profesor del Instituto del Servicio Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica. Contacto: chcsmrree@gmail.com

Nery Chaves García. Relacionista Internacional, Universidad Nacional de Costa Rica, Programa Umbral Político, Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO), Universidad Nacional de Costa Rica. Contacto: nchavesg@gmail.com

Marcos Costa Lima. Doctor en Ciencias Sociales, Universidade Estadual de Campinas, con post doctorado de la Université Paris XIII-Villetaneuse (2003). Miembro del Conselho Deliberativo do Centro Internacional Celso Furtado de Políticas para o Desenvolvimento. También es profesor adjunto de la Universidade Federal de Pernambuco, donde coordina el Centro de Estudos e Pesquisas Regionais e do Desenvolvimento D&R UFPE/CNPq. Actualmente es director de la Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI). Contacto: marcoscostalima@terra.com.br

Justo Cuño Bonito. Post doctorado en estudios latinoamericanos, Departamento de Geografía, Historia y Filosofía. Universidad Pablo de Olavide. ES-41013 Sevilla, España. Profesor de El Colegio de América, Universidad Pablo de Olavide. Contacto: jcubon@upo.es

Josué Fernández Araya. Estudiante de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Costa Rica. Sus intereses son: integración latinoamericana, política comercial, economía para el desarrollo y política pública. Contacto: JFdezA94@gmail.com

Eduardo Fonseca Vargas. Estudiante del último nivel del Bachillerato en Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Costa Rica. También ha cursado en Trabajo Social en la Universidad de Costa Rica. Ha colaborado en investigaciones de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Costa Rica, así como en proyectos de extensión social con dicha universidad y ONG. Su línea de investigación se enfoca en derechos humanos, específicamente derechos de la niñez y adolescencia. Contacto: edfon95@gmail.com

Patricia Elena Giraldo Calderón. Politóloga por la Universidad de Antioquia. Estudiante de maestría en Desarrollo Rural PPGDR-UFRGS. Investigadora adscrita al Grupo de Estudos e Pesquisas em Agricultura Familiar e Desenvolvimento Rural de la UFRGS y al Grupo de Investigación en Gobierno y Asuntos Públicos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. Principales líneas de investigación: migraciones internacionales, políticas públicas y desarrollo rural. Contacto: pgiraldo.cal@gmail.com

Adriana Gómez Barboza. Estudiante de cuarto año de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA). Asistente de la administración de la Escuela de Relaciones Internacionales y asistente de la Cátedra de Derechos Humanos “Elizabeth Odio Benito”. Actual presidenta local de AIESEC en la UNA. Enfatiza su interés a temas de Emprendimiento. Contacto: agomez.barboza@gmail.com

Roberto Goulart Menezes. Doctor en Ciencias Políticas, Universidade de São Paulo (USP). Profesor del Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade de Brasília. Coordinador del Curso de Graduação em Relações Internacionais (IREL/UnB) y del Núcleo de Estudos Latino-Americanos (IREL/UnB). Integra La Rede de Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI). Contacto: rgmenezes@gmail.com

Stéphane Granger. Doctor en geografia, Universidade Sorbonne Nouvelle, Paris 3. Coordinador de seção internacional brasileira do liceu Melkior-Garré de Caiena, Guiana Francesa. Ex profesor invitado en el Instituto de Estudos Superiores da Guiana Francesa (Universidade das Antilhas e da Guiana francesas). Tiene experiencia en el área de Geografia, con énfasis en Geografía política e Historia de las Guyanas. Miembro del comitê científico do OHM-Oyapock y del Grupo de Estudos de Fronteira (UFPA). Contacto: granger.stephane@orange.fr

Gustavo Matiuzzi de Souza. Miembro del Grupo de Investigación en Discurso, Política e Integración de la Facultad de Filosofía y Ciencias Humanas de la Universidad Católica de Rio Grande do Sul (Brasil) y del Centro para el Estudio de Relaciones Internacionales del Departamento de Política y Criminología de la Universidad de Lieja (Bélgica). Lleva a cabo la tesis doctoral en cotutela con las dos universidades del regionalismo en América del Sur y la cooperación transfronteriza en el Mercosur. Beca Fundación CAPES International, nº 99999.010684/2014-00. Fue profesor de ciencias sociales en la Universidad del Oeste Paulista (Unoeste) (2010-2012). Tiene Maestría en Estudios Globales de la Universidad de Gotemburgo (Suecia). Es autor de varios artículos y capítulos de libros, entre ellos “La réinvention du Mercosur à la lumière des synergies politico-idéologiques sud-américaines”. En Santander, S. (Ed.), Concurrences régionales dans un monde multipolaire émergent. Bruxelles, Peter Lang, en prensa (co-autoría con Culpi, L.) y “Parceria estratégica Brasil-Uruguai no contexto da inserção internacional brasileira (2003-2014)”. Monções, vol. 4, no. 7, 2015. Contacto: gustavo.matiuzzi@gmail.com

Wendy Pamela Méndez Romero. Estudiante de cuarto año de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA). Profesora de ballet. Principal interés por temas de seguridad social, equidad de género y los avances que han tenido las mujeres en la participación política a lo interno de los países miembros del MERCOSUR. Contacto: electrónico: weenae35@gmail.com

Shiguenoli Miyamoto. Profesor Titular [aposentado] en Política Comparada y Relaciones Internacionales. Profesor colaborador voluntario del Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Estadual de Campinas/UNICAMP (http://www.ifch.unicamp.br/pos/cienciapolitica/) y del Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da UNESP-UNICAMP-PUC/SP (http://unesp.br/santiagodantassp). Bolsista de Produtividade em Pesquisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), nível 1 A. Áreas de interés e investigación: política externa brasileña, integración latinoamericana, seguridad regional. Contacto: shiguenoli@gmail.com

Claudio Monge Hernández. Licenciado en Ciencias Políticas y Diplomado en Integración Regional. Investigador y asesor para la Vicerrectoría de Investigación y el Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional, Costa Rica (UNA) y para el Grupo de Trabajo de CLACSO “La espacialidad crítica en el pensamiento político-social latinoamericano”, coordinado por el Centro de Estudios Avanzados (CEA) de la Universidad de Córdoba, Argentina. Facilitador para el Centro de Investigaciones y Estudios Políticos (CIEP) de la Universidad de Costa Rica (UCR). Consultor para el Instituto de Formación y Capacitación Municipal y Desarrollo Local (IFCMD) de la Universidad Estatal a Distancia (UNED). Los intereses de investigación abarcan desde la integración centroamericana, geopolítica global y local, pensamiento latinoamericano, ecología política, plaguicidas y sustancias tóxicas, e impacto de las universidades en la sociedad. Contacto: cmongehernandez@gmail.com, claudiomh@una.cr

Carmen Lidieth Montero Ceballos. Estudiante de cuarto año de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA). Asistente de la administración de la Escuela de Relaciones Internacionales y asistente del proyecto Perfiles Laborales de la Escuela de Relaciones Internacionales de la UNA (proyecto de inserción laboral de la carrera de Relaciones Internacionales y Comercio y Negocios Internacionales), participante en equipos representativos de la UNA. Enfocada en temas de desarrollo sostenible y equidad social. Contacto: car.lidieth@gmail.com

Federico Morales Barragán. Investigador del CIMSUR-UNAM. Economista con un doctorado en Ecología y desarrollo sostenible. Diversas publicaciones en temas como: Economía en Zacatecas, desarrollos regional y local, cooperación transfronteriza, entre otros. Entre sus áreas de investigación están: teorías y políticas de desarrollo regional, desarrollo territorial, cooperación transfronteriza. Contacto: jfmoralesb@gmail.com

Juan Carlos Páez Vieyra. Licenciado en Relaciones Internacionales por la UNAM, Maestro en Política y Gestión Pública por el ITESO, doctorando en Ciencia Política por la Universidad de Guadalajara. Realiza una investigación sobre Cooperación y Desarrollo en el marco de la Agenda para el Desarrollo. Es profesor de materias de derechos humanos, cooperación internacional, medio ambiente y desarrollo sustentable. Contacto: jcpaez@iteso.mx

Karina Lilia Pasquariello Mariano. Doctora en Ciencias Sociales, UNICAMP. Profesora del Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais UNESP-UNICAMP y PUC/SP - San Tiago Dantas. Profesora del Curso da Faculdade de Ciências e Letras das UNESP (FCL-Ar/UNESP) y coordinadora del Grupo de Estudos Interdisciplinares sobre Cultura e Desenvolvimento (GEICD). Integra la Rede de Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI). Contacto: karinapmariano@gmail.com

Camilo Pereira Carneiro. Doctor en Geografía por la UFRGS. Profesor del Programa de Posgraduación en Estudios Estratégicos Internacionales de la UFRGS. Internado doctoral en la Universidad París 1, Panthéon-Sorbonne (2011- 2012). Magister en Geografía por la Universidad Federal de Río de Janeiro. Graduado en Geografía y Medio Ambiente por la Universidad Católica de Río de Janeiro y Licenciado en Derecho por la Universidad Católica de Río de Janeiro. Tiene experiencia en Geografía Política, Conflictos Internacionales, Fronteras y Cartografía temática. Contacto: pereiracarneiro.camilo@gmail.com

Carolina de los Ángeles Picado Durán. Estudiante de cuarto año de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Costa Rica. Participante en equipos representativos de la UNA (Ajedrez). Especial interés en temas de Género, Feminismo y Derechos Humanos. Contacto: carolinablair10@gmail.com

José Manuel Quirós Vega. Máster en Ingeniería del agua de la Universidad de Sevilla. Investigador del Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO) de la Universidad Nacional, Costa Rica. Publicaciones en el área de los recursos hídricos y residuos sólidos Contacto: jquiros@una.cr

Bárbara Rojas Quirós. Es estudiante de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Costa Rica; cursa el cuarto año del bachillerato. Sus intereses versan sobre: política latinoamericana, comunicación política, paz y seguridad internacional, y asociaciones económicas. Contacto: bar.rojasq@gmail.com

Karina Sánchez Prado. Estudiante del último nivel del Bachillerato en Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de Costa Rica. También ha cursado estudios de Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional Autónoma de México, así como de Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. Ha colaborado en investigaciones de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Costa Rica. Igualmente ha colaborado en ONG con fines sociales y ambientales. Sus intereses en investigación son derechos humanos y desarrollo sustentable. Contacto: karisa2705@gmail.com

Francisco Santos Carrillo. Profesor del Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad Loyola Andalucía e investigador de la Fundación ETEA. Es experto en políticas públicas y gobernanza internacional. Doctor por la Universidad de Córdoba (España), Máster en Estudios Contemporáneos de América Latina por la Universidad Complutense de Madrid y Licenciado en Geografía e Historia. Contacto:francis.santos@fundacionetea.org

Ana Sofía Solano Acuña. Licenciada en Antropología Social (Universidad de Costa Rica, Costa Rica). Egresada de la Maestría en Antropología (Universidad de Costa Rica, Costa Rica). Máster en Historia de América Mundos Indígenas (Universidad Pablo de Olavide, España). Doctoranda en el programa de Historia y Estudios Humanísticos: Europa, América, Arte y Lenguas (Universidad Pablo de Olavide, España). Investigadora del Instituto de Estudios Sociales en Población de la Universidad Nacional de Costa Rica. Investigadora asociada del Colegio de América, Universidad Pablo de Olavide, España.

Contacto: sofisolano@gmail.com

Laura Solís Bastos. Socióloga, Máster en Estudios Latinoamericanos con énfasis en Cultura y Desarrollo, Programa Umbral Político Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO), Universidad Nacional de Costa Rica. Contacto: laura.solis.bastos@una.cr

Willy Soto Acosta. Sociólogo y politólogo. Doctor por la Université d´Aix-Marseille. Catedrático de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional (Costa Rica) y profesor del Doctorado en Estudios Latinoamericanos de la misma universidad. Miembro del grupo de trabajo: “Subjetivaciones, ciudadanías críticas y transformaciones sociales”. Es miembro de la Red Latinoamericana de Metodología de las Ciencias Sociales. Contacto: altivohaciaadelante@gamil.com, willy.soto.acosta@una.cr

Yendry Vargas Trejos. Máster en Población y Salud de la UCR, y egresada de la Maestría en Historia Aplicada, Investigadora del Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO) de la Universidad Nacional, Costa Rica. Áreas de estudio: Salud pública, salud ambiental, historia ambiental, riesgos humanos por exposición a plaguicidas. Contacto: yendryvatre@gmail.com

María Yeimy Vásquez Barrantes. Es estudiante de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Costa Rica. Dentro de sus intereses destacan la política comercial, integración económica, alianzas comerciales  y desarrollo. Contacto: yeimyvasquezb@gmail.com

Gutemberg de Vilhena Silva. Profesor adjunto del Departamento de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal do Amapá (UNIFAP), curso de Relações Internacionais. Doctorado en Geografía, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Post doctorado de la Universidade de São Paulo (2014-2015) con beca CAPES y Post doctorado del CNPq, Universidade Sorbonne Nouvelle, Paris 3 (2015-2016). Experiencia en el área de Geografía, con énfasis en Geografía Política; sus trabajos son principalmente en los siguientes temas: Geopolítica, Relaciones internacionales y transfronterizas de los países que componen las Guianas (Venezuela, República Cooperativa da Guiana, Suriname e França/Guiana Francesa). Es uno de los fundadores del Observatório das Fronteiras do Platô das Guianas (OBFRON, www2.unifap.br/obfron), siendo su coordinador entre 2011 y 2014. Coordinador del Grupo de Pesquisa Políticas Territoriais e Desenvolvimento (POTEDES), que cuenta con colaboradores de Brasil, Francia y Venezuela. Miembro del comitê científico do Observatório Homem-Meio Ambiente, antena Guiana Francesa (OHM-Oyapock) desde 2013. Contacto: bgeografo@gmail.com

Zidane Zeraoui. Profesor-investigador del ITESM, Campus Monterrey, México y fundador de la maestría en Prospectiva Estratégica en el Tecnológico de Monterrey y autor de Introducción a la prospectiva estratégica, Montiel&Soriano editores, México, 2009. Contacto: zeraoui@itesm.mx